Voto minoritario o de minoría num. 64/2019 de Suprema Corte de Justicia, Pleno, 01-05-2022 (ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD)

VOTO DE MINORÍA QUE FORMULA EL MINISTRO A.G.O.M., AL CUAL SE ADHIEREN EL MINISTRO J.L.G.A.C. Y LA MINISTRA NORMA L.P.H., EN RELACIÓN CON LA ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD 64/2019.

1. En sesión de veintiséis de octubre de dos mil veintiuno, el Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación resolvió la acción de inconstitucionalidad citada al rubro, en la que se analizó la regularidad constitucional de varias normas de la Ley Nacional sobre el Uso de la Fuerza.

2. Entre diversas conclusiones, una mayoría de las y los integrantes del Tribunal Pleno consideraron que lo previsto en los artículos 27, párrafo primero y 28 de dicha legislación(1) resultaba acorde a la Constitución General; esto, pues en tales preceptos de ninguna manera se autoriza que los agentes de seguridad pudieran utilizar armas de fuego ante la mera presencia de violencia en una manifestación pública ni tampoco se genera una subjetividad para valorar cuándo las manifestaciones públicas se tornan violentas; por el contrario, para esa mayoría, en las normas reclamadas se señala categóricamente que no se podrán utilizar armas en contra de personas que participen en manifestaciones o reuniones públicas que se realicen de manera pacífica y con objeto lícito, y su contenido parte de la premisa de que deben cumplirse todos los principios que rigen el uso de la fuerza regulados y detallados en la propia ley.

3. El presente documento tiene como objetivo plantear una posición de minoría en contra de esa decisión. A nuestro juicio, los artículos 27 y 28 impugnados sí violan de manera interrelacionada los derechos humanos a la legalidad, igualdad jurídica, libertad de expresión, reunión y protesta social por las siguientes razones interconectadas:

a) Los conceptos utilizados en los preceptos reclamados dan lugar a una ambigüedad en las facultades otorgadas que desatiende el principio de legalidad.

b) Se contrarían los principios de absoluta necesidad y proporcionalidad, y demás lineamientos sobre el uso de la fuerza.

c) Las normas reclamadas prevén una restricción excesiva de los derechos humanos a la libertad de expresión, reunión y protesta; y,

d) El contenido de las normas genera una distinción injustificada que afecta el derecho humano a la igualdad jurídica, así como un efecto inhibidor contrario a la Constitución.

4. En los párrafos que siguen abundaremos sobre cada una de estas razones de inconstitucionalidad; separando nuestras consideraciones en diversos apartados. Primero aludiremos a las transgresiones a la libertad de expresión, reunión y protesta, en correlación con el principio de legalidad (A) –este apartado se subdividirá a su vez en varias secciones– y, posteriormente, nos enfocaremos en las violaciones al derecho a la igualdad jurídica (B).

A.1.

Violaciones interrelacionadas al principio de legalidad, a los lineamientos sobre el uso de la fuerza y a las libertades de expresión, reunión y protesta.

5. En principio, para efectos de evidenciar las violaciones apuntadas en torno a estos derechos, es necesario aclarar que los citados artículos 27 y 28 son normas complejas que no pueden ser interpretadas aisladamente ni tampoco pueden valorarse únicamente de manera literal.

6. A saber, es evidente que estos preceptos tienen como destinatarios directos a los agentes e instituciones de seguridad pública que participen o puedan participar en manifestaciones públicas y establecen una serie de reglas y facultades de carácter obligatorio: el artículo 27 busca regular la forma en que los agentes e instituciones de seguridad pública deben actuar ante manifestaciones públicas pacíficas con objeto lícito; mientras que el diverso 28 prevé que las autoridades deben acatar ciertas pautas descritas en la propia ley cuando las manifestaciones o reuniones públicas se tornen violentas.

7. Sin embargo, debe ponerse especial hincapié en que, aunado a este establecimiento de reglas y facultades de carácter obligatorio para los agentes e instituciones del Estado, estos artículos 27 y 28 son normas que prevén condicionamientos a todas las personas para ejercer ciertos derechos. En otras palabras: las normas se encuentran dirigidas a más sujetos normativos. En particular, son normas que, al implementar reglas sobre el uso de la fuerza y facultades a la autoridad, de manera indirecta establecen restricciones al modo de expresarse, de reunirse y protestar en el espacio público y, por ende, tienen a su vez como sujeto normativo a cualquier persona que pretenda ejercer tales derechos.

8. Partiendo de esta aclaración y de que, precisamente, las normas reclamadas prevén una restricción al modo de ejercicio de una reunión en el espacio público, es que consideramos que en la sentencia se hizo un estudio insuficiente de constitucionalidad y que, más bien, violan el principio de legalidad y los derechos a la libertad de expresión, reunión, protesta social e igualdad jurídica.

9. Contrario a la posición de la mayoría de los integrantes del Pleno, los artículos 27 y 28 de la Ley Nacional sobre el Uso de la Fuerza, ni son claros en su lenguaje, ni acatan los lineamientos para el uso de la fuerza, ni cumplen con el resto de las exigencias constitucionales en torno a la limitación de derechos humanos como la libertad de expresión, reunión y protesta social. En conjunto, encontramos cinco grupos de razones de inconstitucionalidad.

Primer grupo de razones de inconstitucionalidad.

10. En primer lugar, se considera que las normas reclamadas son tan minimalistas legislativamente sobre las condiciones que actualizan las reglas y facultades ahí otorgadas que pone en una situación de alta vulnerabilidad a los sujetos de dichas normas (tanto a los particulares como los agentes del Estado).

11. Al respecto, el artículo 27 alude en su primer párrafo a la Constitución y utiliza los conceptos "manifestaciones o reuniones públicas pacíficas con objeto lícito". Por su parte, el numeral 28 habla de manifestaciones o reuniones públicas "violentas". Estas expresiones son una forma de delimitar el alcance de los derechos a la libertad de expresión, reunión y protesta y, por ende, se entiende que sean utilizados por el legislador secundario. Son conceptos que vienen desde la Constitución.

12. No obstante, la utilización en ley de conceptos que derivan de la Carta Magna no conlleva necesariamente que las normas secundarias siempre y en todo momento deban validarse; como si la ley no tuviera una finalidad distinta a la de la Constitución. A nuestro juicio, precisamente, la falta de desarrollo legislativo es una de las razones que hace inconstitucionales a las normas reclamadas como consecuencia del incumplimiento del alcance del principio de legalidad en esta materia y de los lineamientos exigidos en el uso de la fuerza y la regulación de los derechos a la libertad de expresión, reunión y protesta.(2)

13. Esto es así, porque cuando se está en presencia de normas que regulan el uso de la fuerza que inciden en el alcance de los derechos a la libertad de expresión, reunión y protesta, se exige que las previsiones de ley sean expresas, taxativas, precisas y claras. Incluso, esto fue algo identificado por el propio Poder Constituyente en el citado artículo cuarto transitorio, fracción III, numeral 8, del decreto de reforma constitucional de veintiséis de marzo de dos mil diecinueve, cuando expresamente ordenó al legislador secundario que en la ley nacional se regularan las previsiones de actuación de los agentes de seguridad pública ante manifestaciones públicas.

14. Como lo ha señalado la relatoría especial para la libertad de expresión, "... las normas legales vagas o ambiguas que por esta vía otorgan facultades discrecionales muy amplias a las autoridades son incompatibles con la Convención Americana, porque pueden sustentar potenciales actos de arbitrariedad que equivalgan a censura previa o que impongan responsabilidades desproporcionadas por la expresión de discursos protegidos".(3) Esto es así, pues "... estas normas disuaden la emisión de informaciones y opiniones por miedo a sanciones, y pueden llevar a interpretaciones judiciales amplias que restringen indebidamente la libertad de expresión; de allí´ que el Estado deba precisar las conductas que pueden ser objeto de responsabilidad ulterior, para evitar que se afecte la libre expresión de inconformidades y protestas respecto a la actuación de las autoridades".(4)

15. Además, lo que la Constitución busca en una legislación nacional de uso de la fuerza no es una mera reiteración de la propia Constitución, por lo que hace al derecho de reunión. Es una delimitación de contenidos desde la ley que haga operable el modelo de uso de la fuerza ante manifestaciones públicas a fin de otorgar seguridad jurídica y protección tanto a las personas como a los agentes de seguridad pública involucrados; y para eso era imprescindible que el legislador estableciera las condiciones, al menos mínimas, para identificar qué hace que una reunión no sea pacífica o cuándo no tiene un objeto lícito y, consecuentemente, qué actuaciones deben llevarse a cabo dependiendo si se trata de una mera reunión violenta o una mera reunión que es pacífica pero ilícita.

16. El problema es que el legislador secundario presupone contenido normativo que ni se encuentra en las normas reclamadas ni puede derivarse de su sistematicidad con el resto de la ley. Es importante mencionar que la Suprema Corte ha señalado de manera reiterada que las leyes no son diccionarios y que el legislador no puede prever todos los supuestos posibles de lo que se pretende regular. Nuestra intención no es abandonar esta postura. Más bien, lo que deseamos enfatizar con lo hasta aquí dicho es que las normas reclamadas son tan minimalistas legislativamente sobre las condiciones que actualizan las reglas y facultades ahí otorgadas que ponen en una situación de alta vulnerabilidad a los sujetos de dichas normas, tanto a los particulares como los agentes del Estado.

Segundo grupo de razones de inconstitucionalidad.

17. En segundo lugar y ligado íntimamente con lo anterior, aunque las normas reclamadas gozan de rango de ley y tienen como finalidad salvaguardar el orden público y respetar y proteger los derechos de las personas (participantes o no en las manifestaciones públicas), consideramos que la forma en que están redactadas justamente genera confusión y no distinguen supuestos normativos diferentes que ameritarían desarrollos legislativos diferenciados.

18. A mayor abundamiento: la Suprema Corte se ha ocupado de definir en varios precedentes los límites internos de los derechos a la libertad de expresión, reunión y protesta. En concreto, en la citada acción de inconstitucionalidad 96/2014 y su acumulada 97/2014 (por ser la primera), se dijo que los conceptos jurídicos "objeto lícito" y "reunión pacífica" se encuentran interrelacionados y son de suma importancia en el contorno de tales libertades ante la prohibición a la autoridad, como regla general, de no vetar o sancionar el objetivo de una reunión ni mucho menos su mensaje. En el precedente se dijo que lo que hacía "... ilícita y no pacífica a una concentración de personas es la concurrencia real de actos delictivos, la existencia o la inminente amenaza de violencia o actos que inciten a la materialización real de discriminación y discurso de odio ..."

19. Sobre este punto, la Comisión Interamericana y la Relatoría Especial para la Libertad de Expresión han señalado reiteradamente que toda reunión debe presumirse como pacífica y lícita y que no se debe requerir autorización previa para su celebración ni tampoco requisitos burocráticos excesivos que dificulten su realización en caso de exigirse meros avisos previos; sin que se puedan prohibir las reuniones espontáneas.(5) Misma posición ha adoptado el aludido Relator Especial sobre los Derechos a la Libertad de Reunión Pacífica y de Asociación de las Naciones Unidas.(6)

20. Sin embargo, también se ha manifestado "... que las normas internacionales de derechos humanos amparan únicamente las reuniones pacíficas, o sea, las de carácter no violento y cuyos participantes tienen intenciones presumiblemente pacificas ...";(7) lo que implica, necesariamente, que las autoridades deben ocuparse de atender de la mejor manera los actos efectivamente violentos, cuidando a su vez que los actos esporádicos de violencia u otros actos punibles cometidos por otras personas no priven a las demás personas pacíficas de su derecho a la libertad de expresión, reunión y/o protesta.

21. Por su parte, dado que el derecho de reunión está interrelacionado con la libertad de expresión, es criterio reiterado de la Corte que existe una presunción de cobertura ab initio de todo objeto, contenido y/o mensaje al ejercer la libertad de expresión, reunión y/o protesta. No existen ideas, grupos o formas de expresión excluidas de antemano del debate público(8) (en cualquiera de sus modalidades).

22. Empero, también se ha afirmado que hay ocasiones en que las reuniones no se encuentran amparadas bajo los derechos a la libertad de reunión y expresión por ser ilícitas. Por ejemplo, una reunión que se realiza para ejecutar concretamente actos delictivos no es un genuino ejercicio de la libertad de reunión. Tampoco lo es una reunión en donde se incite a la apología del odio con una materialización real. Sobre esto:

• El Relator Especial sobre los Derechos a la Libertad de Reunión Pacífica y de Asociación de las Naciones Unidas ha manifestado que, al ejercerse la libertad de expresión, "sólo se deben considerar ilegales la propaganda en favor de la guerra o la apología del odio nacional, racial o religioso que constituya incitación a la discriminación, la hostilidad o la violencia (artículo 20 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos), o los actos encaminados a la destrucción de cualquiera de los derechos y libertades reconocidos en las normas internacionales de derechos humanos (art. 5)".(9) Por ello, según el relator, "sólo podrán imponerse las restricciones al contenido de las reuniones que sean conformes con las limitaciones legítimas de los derechos mencionados … por ejemplo, cuando el mensaje promueva el odio nacional, racial o religioso de modo que constituya apología de la discriminación, la hostilidad o la violencia. En los casos en que las restricciones basadas en el contenido estén justificadas, las autoridades deberían adoptar las medidas menos perturbadoras y restrictivas posibles para abordar esta cuestión".(10)

• Incluso, bajo esta lógica, este relator ha expuesto que el "derecho internacional sólo permite disolver las reuniones pacíficas en casos excepcionales. Por ejemplo, una reunión pacífica que incite a la discriminación, la hostilidad o la violencia, en vulneración del artículo 20 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, podría justificar la disolución si otras medidas menos intervencionistas y discriminatorias para gestionar la situación han resultado vanas".(11)

• En atención a la misma idea, la Comisión Interamericana y la Relatoría Especial para la Libertad de Expresión han señalado que sin perjuicio de la presunción de cobertura ab initio, existen ciertos tipos de discurso que, por virtud de prohibiciones expresas plasmadas en el derecho internacional de los derechos humanos, no gozan de protección bajo el artículo 13 de la Convención Americana en el marco de una protesta social. En concreto, la propaganda de la guerra y la apología del odio que constituya incitación a la violencia por razones discriminatorias como la orientación sexual, el género, la raza, la religión, la nacionalidad, entre otras. ... La incitación directa y pública al genocidio esta´ proscrita tanto a nivel del derecho internacional convencional –por el artículo III (c) de la Convención para la Prevención y la Sanción del Delito de Genocidio– como del derecho internacional consuetudinario.(12)

• Para ello, se ha sostenido que dichas restricciones a la libertad de expresión y de reunión deben tener como presupuesto la prueba actual, cierta, objetiva y contundente de que la persona no estaba simplemente manifestando una opinión (por dura, injusta o perturbadora que ésta sea), sino que tenía la clara intención de promover la violencia ilegal o cualquier otra acción similar contra las personas LGBTI, así´ como la capacidad de lograr este objetivo y que ello signifique un verdadero riesgo de daños contra las personas que pertenecen a estos grupos.(13)

23. En resumen, es criterio interamericano que existen actuaciones de personas que se manifiestan en el espacio público que no encuentran cobertura en el ejercicio de los derechos humanos a la libertad de expresión, reunión o protesta: ya sea por no ser pacíficas y/o por carecer de protección constitucional al ser ajenas al ámbito de protección de la propia libertad de expresión. No obstante, la determinación de que estas actuaciones se encuentran precisamente fuera del manto protector de tales derechos se debe valorar como algo excepcional y probarse por parte de la autoridad (de manera actual, cierta, objetiva y contundente) y analizarse caso por caso; lo que lógicamente implica un examen del contexto y de las circunstancias.

24. Así las cosas, y atendiendo precisamente a criterios de esta Suprema Corte y a jurisprudencia y doctrina interamericana, es que estimamos que las normas reclamadas son inconstitucionales(14) porque, como se adelantó, no identifican correctamente los diferentes escenarios de las reuniones públicas para efectos de delimitar con la suficiencia debida el accionar de los agentes de seguridad pública; en particular, sobre el uso de los diferentes niveles de la fuerza o el uso de cierto tipo de armas.

25. A manera de ejemplo: el artículo 27 reclamado dice que no se utilizarán armas en reuniones pacíficas con objeto lícito y que, en esos casos, los agentes de seguridad pública deberán asegurar los derechos de los manifestantes y terceros, así como garantizar la paz y el orden público. Empero, ¿qué sucede con las reuniones pacíficas con objeto ilícito, como pueden ser las reuniones no violentas en donde se utiliza la tribuna pública para propagar el discurso de odio? ¿Se pueden disolver estas reuniones? ¿Hay obligaciones específicas de salvaguarda de los manifestantes en este tipo de reuniones?

26. Por su parte, el artículo 28 indica que deberán cumplirse los diferentes niveles del uso de la fuerza cuando las reuniones públicas se tornen violentas; no obstante, ¿cuál es la actuación que a juicio del legislador debe realizarse cuando las reuniones públicas no sean violentas, pero sí están fuera de la cobertura de la libertad de expresión por su tipo de mensaje?

27. Consecuentemente, a nuestro parecer, cuando los artículos 27 y 28 sólo identifican ciertos supuestos de reuniones como las "pacíficas y con objeto lícito" y las que se "tornan violentas", detallando reglas y facultades obligatorias sólo para esos supuestos, se deja de lado la necesaria y forzosa regulación de todo tipo de manifestaciones públicas; inclusive, las que sean ilícitas pero pacíficas.

28. La intención del Poder Constituyente al ordenar que se regulara en una ley nacional el uso de la fuerza en torno a las manifestaciones públicas era precisamente que, a través de un cuerpo normativo con respaldo democrático (no en protocolos o reglamentos), se delimitaran los condicionamientos esenciales y las consecuentes actuaciones de las instituciones de seguridad pública en los diferentes supuestos que pueden ocurrir en manifestaciones públicas. Tanto para aquellas pacíficas con objeto lícito, como las pacíficas con objeto ilícito como las violentas o violentas con objeto ilícito. Ese objetivo no se cumplió.

29. Además, contrario a la posición plasmada en la sentencia, la especificación en otros apartados de la ley de los diferentes niveles del uso de la fuerza (artículo 11), de los mecanismos de reacción en el uso de la fuerza (artículo 9), de cuáles son las amenazas letales inminentes (artículo 7) y que hay diferentes tipos de resistencia a la autoridad que ameritan el uso de la fuerza (artículo 10), no solventa las deficiencias apuntadas. 30. Estos otros numerales no otorgan suficiente claridad a los agentes de seguridad pública ni a las personas sometidas a estas normas sobre qué ocurre y qué facultades relacionadas con el uso de la fuerza se activan en los diferentes escenarios de reuniones en el espacio público. Por ejemplo, saber que previo al uso de armas debe concurrir una disuasión verbal, nada nos dice sobre si se pueden utilizar armas cuando haya reuniones pacíficas, pero con objeto ilícito o si se puede dispersar este tipo de reuniones (las ilícitas) con uso de la fuerza a pesar de no ser violentas.

Tercer grupo de razones de inconstitucionalidad.

31. En tercer lugar, como lo proponía el proyecto que se sometió a consideración del Tribunal Pleno y por lo que hace al artículo 27, es evidente que lo que pretende la norma es implementar una prohibición que beneficie a las personas que participan en una manifestación pública pacífica con objeto lícito: no se usarán armas por ningún motivo. Sin embargo, el problema que tiene este precepto es que su texto puede generar una confusión que dé pie a que se vulneren los derechos humanos de los manifestantes.

32. El artículo 27, párrafo primero, reclamado explicita que por ningún motivo se podrán usar armas contra quienes participen en manifestaciones o reuniones públicas con objeto lícito. Como dice la sentencia, esta afirmación es categórica y nosotros no la debatimos. Lo que si debatimos es que, a nuestro parecer, de manera implícita, es posible interpretar de este primer párrafo que contra manifestantes pacíficos y con un objeto lícito es viable hacer algún uso de la fuerza, con excepción de aquella que implica armas. Nada de su texto impide esta interpretación.

33. Es decir, conforme a la ley nacional, el empleo de las armas es el último nivel de uso de la fuerza, antecediéndole otros niveles consistentes en reducción física de movimientos, persuasión y presencia de autoridad.(15) Por ende, el artículo 27 se sitúa en los niveles del uso de la fuerza y dirige la prohibición de manera específica a dos de ellos; lo cual sugiere de manera implícita que los demás niveles, al no estar expresamente contemplados en la restricción, pueden utilizarse válidamente por los agentes e instituciones de seguridad pública.

34. Tal circunstancia es contraria al contenido y alcance referido de los derechos humanos de libertad de reunión y expresión. Tratándose de reuniones lícitas y pacíficas no es posible utilizarse ningún tipo de fuerza contra las personas que participan en las mismas. Esta deficiencia, se insiste, no se solventa con las otras normas de la ley que prevén los diferentes niveles de uso de la fuerza y la clasificación de las conductas que ameritan uso de la fuerza (artículos 10 y 11).

35. Cualquier nivel de uso de la fuerza, incluso los de mera presencia de la autoridad y el de disuasión verbal, parten de la premisa de su viabilidad de activación. La fuerza pública es consecuencia a una conducta. Empero, cuando se da una manifestación pacífica con objeto lícito, no hay razón alguna para activar o dar entender que se puede activar algún nivel de uso de la fuerza.

36. Se trata del ejercicio legítimo de varios derechos humanos que el Estado, más bien, debe respetar y proteger; y ese respeto o protección no se hace implicando normativamente que sólo están prohibidos los últimos dos niveles de la fuerza ante reuniones públicas pacíficas con objeto lícito. Auspiciar implícitamente que puede darse algún nivel del uso de la fuerza, como se explicará, genera un efecto inhibidor contrario a la Constitución.

37. Por su parte, si se interpretan a contrario sensu los párrafos primero y segundo del artículo 27 reclamado, y dada la mencionada ausencia importante de detalle legislativo, es posible desprender dos escenarios adicionales: i) que el uso de armas se permite en relación con reuniones públicas pacíficas pero con objeto ilícito y, ii) que los agentes de seguridad pública sólo deben asegurar la protección de los manifestantes y terceros y garantizar la paz y el orden público ante reuniones pacíficas con objeto lícito (el segundo párrafo dice "en estos casos", y esos casos son únicamente las reuniones públicas pacíficas con objeto lícito).

38. A nuestro parecer, ambos escenarios son inaceptables. Se recalca, corresponde al Estado la obligación positiva de proteger a las personas que se manifiestan pacíficamente de los actos violentos perpetrados por otras personas o grupos con el fin de perturbar, alterar, distorsionar o dispersar tales reuniones; así como salvaguardar la propia vida, salud e integridad física de las personas que lleven a cabo actos violentos o delictivos.

39. Además, a diferencia de la postura de la mayoría de las y los integrantes del Pleno, el hecho de que las instituciones de seguridad pública tengan deberes genéricos de respetar y proteger los derechos de cualquier persona (es decir, proteger a cualquier persona con independencia del tipo de reunión pública en la que se encuentre) no lleva a convalidar las deficiencias identificadas de este artículo 27. Por el contrario, para que no exista duda sobre los deberes de los agentes e instituciones de seguridad pública, lo óptimo era declarar su incompatibilidad constitucional y que fuere el legislador secundario el que tome en cuenta lo expuesto en este fallo para solventar sus deficiencias.

Cuarto grupo de razones de inconstitucionalidad.

40. En cuarto lugar, por lo que hace al artículo 28 reclamado, es cierto que las reuniones no pacíficas caen fuera del ámbito protector de la libertad de expresión, reunión y protesta. En ese punto la ley es correcta. No obstante, eso no es suficiente para pasar por alto las consecuencias adversas que genera este precepto impugnado en el orden constitucional.

• Uno, como se ha dicho y atendiendo a la relación que tiene este artículo 28 con el 27, es preocupante la renuncia del legislador a detallar más elementos que permitan categorizar a una manifestación como violenta. Si bien la ley en otros numerales define tipos de resistencias o amenazas letales inminentes (artículos 7 y 10), la violencia no puede equipararse a cualquier tipo de resistencia ni un acto violento es forzosamente una amenaza letal inminente. Incluso, la resistencia pasiva no es un acto violento. Además, cuando el artículo 28 habla de que la manifestación se torne violenta, ni siquiera es posible interpretar que el legislador se estaba refiriendo a algún tipo de resistencia o algún acto letal inminente.

• Y dos, la forma en que está redactado este artículo 28 invita al operador jurídico a una confusión: que se valoren las manifestaciones o reuniones públicas como un todo para actuar atendiendo a los distintos niveles de uso de la fuerza establecidos en la ley.

41. Es criterio reiterado de la Suprema Corte que no existe una definición matemática de una reunión "violenta". La gran mayoría de reuniones o manifestaciones no resultan violentas en su totalidad. La violencia usualmente es gradual y se esparce conforme las acciones y reacciones de los agentes provocadores y los cuerpos policiacos. Los integrantes de las instituciones de seguridad pública son elementos que ejercen una influencia directa en el resultado de tales contextos –y que esa influencia puede tanto llevar a nivelar y mejorar la situación, como a intensificar la tensión de las masas y el esparcimiento de la violencia–.

42. Así, "el mero hecho de que algunos integrantes de una reunión de personas sean violentos "no convierte a la manifestación en su conjunto en una reunión no pacífica".(16) Por el contrario, "la policía tiene el deber de distinguir entre manifestantes pacíficos y agentes provocadores".(17) La presencia de unas personas que cometen actos de violencia dentro y alrededor de una protesta no autoriza a los agentes de seguridad pública para etiquetar como violenta a la manifestación completa, ni concede al Estado carta blanca para utilizar la fuerza en su contra.

43. Por ende, se recalca, al hacer referencia en plural a las "manifestaciones"/"reuniones públicas" y utilizar como condición de aplicación del uso de la fuerza la expresión "se tornen violentas", el artículo 28 permite una apreciación subjetiva por parte de los agentes de seguridad pública tan amplia que no es aceptable constitucionalmente. La orden de distinguir al interior de las manifestaciones públicas entre actos violentos y los pacíficos, para efectos de la protección de los derechos que le podrían corresponder a cada persona o grupo de personas, es un mandato que debe venir y ser precisado en ley por el propio legislador; no en protocolos, manuales o ser verificado posteriormente en decisiones judiciales, ni derivarse de lo que se puede desprender como un acto necesario o proporcional conforme a otros preceptos de la ley nacional.

Quinto grupo de razones de inconstitucionalidad.

44. Con todo lo explicado hasta esta instancia, en quinto lugar, se estima que los artículos 27 y 28 en su conjunto dan pie a una desatención a los lineamientos de la Suprema Corte y de la jurisprudencia interamericana sobre el uso de la fuerza.

45. Por un lado, aunque en el artículo 4 de la ley nacional se alude a los principios de absoluta necesidad y proporcionalidad y en otros preceptos de la legislación se exige con otras palabras que el uso de la fuerza se realizará gradualmente y como último recurso, la falta de precisión y claridad de las normas reclamadas permiten invertir dicha relación tratándose de reuniones en el espacio público. Por ejemplo, el artículo 27, al consentir implícitamente utilizar algún nivel de uso de la fuerza ante manifestaciones pacíficas con objeto lícito, se aleja del principio de absoluta necesidad.

46. Asimismo, la ausente identificación de los diferentes escenarios que se pueden presentar con un conjunto de personas en el espacio público vuelve ineficaz la correcta aplicación de los principios de absoluta necesidad y proporcionalidad. En la acción de inconstitucionalidad 25/2016 y sus acumuladas 27/2016 y 28/2016, el Tribunal Pleno manifestó que para atender los lineamientos internacionales sobre el uso de la fuerza, debería diferenciarse entre (I) reuniones lícitas y pacíficas; (II) reuniones ilícitas pero no violentas; y, (III) reuniones violentas, de acuerdo con lo siguiente:

I. En caso de reuniones lícitas y pacíficas, no podrá utilizarse ningún tipo de fuerza;

II. En caso de una reunión ilícita pero no violenta, y si hay razones fundadas para poner fin a tal manifestación, sólo podrá usarse la mínima fuerza necesaria. Consecuentemente, está estrictamente prohibido el uso de la fuerza letal;

III. En caso de reuniones violentas se deberá emplear, de no existir medios menos lesivos, la mínima fuerza posible y sólo se podrán utilizar armas de fuego de conformidad con el noveno de los básicos sobre el empleo de la fuerza y de armas de fuego por los funcionarios encargados de hacer cumplir la ley –en caso de peligro inminente de muerte o lesiones graves y cuando resulten insuficientes medidas menos extremas para lograr dichos objetivos–. No está permitido disparar indiscriminadamente a la multitud.

47. Además, como parte de las mejores prácticas en el derecho comparado y en el derecho internacional de los derechos humanos para el correcto uso de la fuerza pública, se ha señalado que debe prohibirse "portar armas de fuego y munición de plomo por parte de los funcionarios que pudieran entrar en contacto con los manifestantes se ha probado como la mejor medida de prevención de la violencia letal y la ocurrencia de muertes en contextos de protestas sociales. Es en ese sentido, que las armas de fuego y las respectivas municiones deben estar excluidas en los operativos de control de las protestas sociales".(18)

48. Por lo que,(19) "[a]unque los operativos puedan contemplar que en algún lugar fuera del radio de acción de la manifestación se disponga de armas de fuego y municiones de plomo para los casos excepcionales en los que se produzca una situación de riesgo real, grave e inminente para la vida o integridad física de las personas que amerite su uso, para este supuesto extremo deben existir normativas explícitas acerca de quién tiene la facultad de autorizar su empleo y los modos en que esta autorización quede debidamente documentada."(20)

49. Incluso, se ha manifestado que nunca deberían emplearse las armas de fuego para disolver una reunión (cualquiera que ésta sea, incluyendo las ilícitas); el fuego indiscriminado contra una multitud es siempre ilícito, y el uso deliberado de fuerza letal(21) sólo es lícito cuando es estrictamente inevitable para proteger otra vida frente a un peligro inminente (a lo que se ha denominado en ocasiones "principio de protección de la vida").(22)

50. Bajo ese tenor, es que llegamos a la convicción, primero, que parte del problema de los artículos impugnados es que aceptan implícitamente la posibilidad de acudir a los distintos niveles de uso de la fuerza pública; esto, sin especificar (o sin que se especifique en otro apartado de la ley que complemente a las normas reclamadas) que durante el operativo en manifestaciones públicas los agentes que velen directamente por la seguridad pública no deben portar armas de fuego ni municiones de plomo; aclarando que en su caso esas armas podrían estar presentes, pero fuera del radio de acción del operativo. Esta deficiencia desatiende los principios de absoluta necesidad y proporcionalidad.

51. Y segundo, las normas reclamadas carecen de una especificación sobre las circunstancias, requisitos y modos de uso de ciertas armas menos letales en torno a manifestantes violentos en el espacio público; tales como los bastones, toletes o equivalentes, los dispositivos de descargas eléctricas, las sustancias irritantes en aerosol o las mangueras de agua a presión. Por ejemplo, no se especifica que: no pueden utilizarse sustancias irritantes de manera directa a los manifestantes o en espacios confinados; que los dispositivos de descargas eléctricas sólo se utilicen ante amenazas reales e inmediatas para la vida o riesgo de lesiones graves y donde otros mecanismos menos lesivos han fallado o son impracticables; o que las mangueras de agua no se utilicen en espacios cerrados para los manifestantes violentos y el agua utilizada no esté a una temperatura irrazonable (como cercana o debajo de cero).(23)

52. No pasamos por alto que este tipo de lineamientos son reglas operativas que deben ser cumplidas por los agentes de seguridad pública. Sin embargo, contrario a una posición de deferencia al ámbito reglamentario, al ser aspectos relacionados íntimamente con los principios que rigen el uso de la fuerza, tras la reforma a la Constitución que dio pie a una ley nacional, consideramos que por lo menos estas delimitaciones que detallamos en el párrafo anterior deben encontrarse en ley al ser especificaciones normativas que pueden llegar a dañar o incidir gravemente en los derechos de las personas y, por ende, la decisión sobre las circunstancias, modos y requisitos de utilización debe provenir del legislador democrático.

53. No se trata de materia que pueda ser implementada de manera total en reglamentos, protocolos o manuales. Son contenidos tan importantes que deben ser delineados por el propio legislador a fin de tener un respaldo democrático que, incluso, permita su revisión en sede de control constitucional de carácter abstracto.

54. A nuestro parecer, insistimos, ésta es la idea implementada por el Poder Constituyente cuando señaló en el mencionado artículo constitucional transitorio que sería en una ley nacional donde se deberían detallar las previsiones de actuación de los integrantes de las instituciones con facultades en materia de seguridad pública con relación a las manifestaciones públicas.

55. Además, la especificación de este tipo de contenidos desde la ley es particularmente relevante, pues no hay que olvidar que esta Ley Nacional permite la participación de muchos tipos de agentes e instituciones de seguridad pública en el uso de facultades en materia de seguridad pública. Por ello, dada la lógica de intervención de esta gran variedad de sujetos, es necesario que sea el legislador nacional el que detalle de manera clara y exhaustiva las pautas y límites de actuación para todas estas autoridades respecto a las manifestaciones públicas.(24)

A.2.

Generación de un efecto amedrentador

violatorio de la libertad de expresión.

56. En complemento y de conformidad a todo lo expuesto hasta este momento, se tiene la plena convicción que los artículos 27 y 28 reclamados resultan inconstitucionales porque generan a su vez un efecto amedrentador contrario a la Constitución.

57. En principio, es evidente que todas las normas legales pretenden regular conductas y, por ende, toda norma tiene cierto grado de influencia o disuasión en la conducta de sus destinatarios. Eso es, precisamente, una de las finalidades de regular conductas en ley.

58. No obstante, basándose en derecho comparado e internacional, la Suprema Corte ha aceptado que existen ciertos efectos de las normas o actos de autoridad que, de forma injustificada, limitan o restringen los derechos de las personas; en particular, se ha abordado esta problemática tratándose de la libertad de expresión y se ha caracterizado a este efecto como un efecto amedrentador o inhibidor de la libertad de opinión e información; o utilizando la terminología extranjera: un chilling effect ("efecto escalofrío") contrario a la Constitución.(25)

59. Tomando en cuenta lo anterior, estimamos que en el asunto que nos ocupa ocurre un efecto similar. Los artículos 27 y 28 reclamados sí generan este efecto amedrentador contrario a la Constitución. Dadas las múltiples deficiencias que hemos apuntado en párrafos previos, se considera que las personas sujetas a estas normas, a fin de proteger sus propios derechos, preferirán no manifestarse en el espacio público para evitar la aplicación de las vagas e imprecisas medidas de uso de la fuerza delimitadas en tales preceptos. Esto es un contrasentido constitucional: las normas, en particular, las que regulan el uso de la fuerza en el espacio público, deben generar las condiciones para respetar y proteger el ejercicio de los derechos, no para amedrentarlos o menoscabarlos.

60. Este efecto inhibitorio en relación con el uso de la fuerza y los derechos a la libertad de expresión, reunión y protesta han sido reconocidos en el propio sistema interamericano. Como ya lo dijo la Corte Interamericana de Derechos Humanos en el Caso Mujeres Víctimas de Tortura Sexual en Atenco Vs. México, "como sucede con otros derechos con una dimensión social, se resalta que la violación de los derechos de los participantes en una reunión o asamblea por parte de las autoridades, ‘tienen graves efectos inhibitorios [chilling effect] sobre futuras reuniones o asambleas’, en tanto las personas pueden optar por abstenerse para protegerse de estos abusos, además de ser contrario a la obligación del Estado de facilitar y crear entornos propicios para que las personas puedan disfrutar efectivamente de su derecho de reunión".(26)

B

Violación a la igualdad jurídica.

61. Por último, es criterio reiterado de la Suprema Corte que para verificar la actualización de una violación al derecho a la igualdad jurídica debe primero realizarse una revisión con base en la cual se determine si las situaciones a comparar en efecto pueden contrastarse o si, por el contrario, revisten divergencias importantes que impidan una confrontación entre ambas por no entrañar realmente un tratamiento diferenciado; para después, en su caso, estudiar si dichas distinciones de trato son admisibles o legítimas, lo cual exige que su justificación sea objetiva y razonable, utilizando, según proceda, un escrutinio estricto o uno ordinario.(27)

62. En ese sentido, en íntima relación con lo hasta aquí argumentado, se considera que los preceptos reclamados son inconstitucionales a su vez por violar el principio de igualdad jurídica; esto, pues establecen criterios de exclusión que reflejan un mensaje discriminatorio e intimidatorio de manera permanente que no encuentra justificación constitucional. 63. En primer lugar, por lo que hace a la comparación de supuestos regulados, se tiene que el artículo 27 de manera tácita hace una distinción en torno al uso de armas y la protección de los manifestantes y terceros entre aquellas personas que participan en reuniones en el espacio público pacíficas con objeto lícito de aquellas otras personas que se manifiestan en el espacio público que no cumplen con tales criterios. El artículo 28, por su parte, ordena que en las reuniones públicas que se tornen violentas deberá actuarse conforme a los distintos niveles de uso de la fuerza, implicando tácitamente que existe una diferencia de trato para efectos del uso de dicha fuerza entre aquellas personas que se reúnen en el espacio público ejerciendo violencia de aquellas que lo hacen pacíficamente.

64. De esto se deriva que es verdad que los manifestantes pueden encontrarse en distintos escenarios en el uso de estas libertades de expresión, reunión y protesta; a saber, unos pueden llevar a cabo actos de violencia y otros no. Empero, se estima que lo que cabe comparar no son las tipologías de reuniones en que puede encontrarse una persona, sino el tratamiento que reciben las personas manifestantes en torno al uso de la fuerza y los deberes de la autoridad.

65. A nuestro parecer, todos los manifestantes comparten las mismas características jurídicamente relevantes: ser personas que se están manifestando en el espacio público y que, tan sólo por ese solo hecho, ameritan que la norma identifique correctamente el deber que tiene de proteger a todas las personas involucradas. Sí hay pues una base comparable que no detenta características esencialmente divergentes; lo que da pie a someterlo a un examen de igualdad jurídica.

66. En ese sentido, como se adelantó, se considera que las normas reclamadas no superan un examen ordinario de constitucionalidad. En primer lugar, se advierte que sí existe una finalidad constitucionalmente válida: el legislador secundario tuvo como objetivo delimitar las condiciones en que se puede hacer uso de la fuerza pública a fin de respetar, proteger y salvaguardar los derechos tanto de los manifestantes como del resto de la población. Esta finalidad es constitucionalmente válida al cumplimentar tanto el referido transitorio del decreto de reforma constitucional como el contenido y alcance de otros derechos humanos como la integridad personal, la salud, la vida, la propiedad, la libertad deambulatoria, etcétera.

67. No obstante lo anterior, se estima que la distinción legislativa implementada en las normas reclamadas ni siquiera tiende a cumplimentar dicha finalidad. Al prescribir que cierto nivel del uso de la fuerza y la protección de los manifestantes se activará sólo ante reuniones públicas pacíficas con objeto lícito, se está dejando fuera de dicha delimitación normativa a otro grupo de personas que, aunque pueden estar ejerciendo indebidamente su libertad de reunión, expresión y protesta, merecen igual protección de su integridad y vida por el hecho mismo de ser seres humanos.

68. Podría afirmarse que, de alguna manera, la distinción legislativa sí resulta acorde con el fin pretendido, pues ordenar la protección y prohibir cierto uso de la fuerza ante manifestaciones no violentas cumple en parte la referida finalidad, y lo que se debe analizar más bien es si existen o no otras medidas alternativas. Sin embargo, no puede ni siquiera aceptarse conceptualmente esta relación de instrumentalidad, pues con esto se estaría convalidando una distinción legislativa entre personas que es contraria a los propios presupuestos de una sociedad democrática que busca el respeto y protección de derechos intrínsecos de la dignidad humana como la vida, la salud y la integridad personal.

69. A nuestro juicio, la distinción legislativa que implementan los artículos 27 y 28 carece más bien de sentido constitucional. Todas las personas que se manifiestan en el espacio público, sin importar si se reúnen, por ejemplo, pacíficamente pero con objeto ilícito o con objeto lícito pero no pacíficamente, son merecedores de salvaguarda constitucional en cuanto a la aplicabilidad de los lineamientos del uso de la fuerza, la protección de sus derechos frente a otros y frente a la autoridad y la excepcionalidad en el uso de las armas. Esa obligación deriva de sus derechos a la integridad personal, salud y vida.

70. Así, es cierto que la respuesta de la autoridad puede variar tratándose del escenario de manifestación. Empero, la problemática de las normas es que el legislador secundario jamás debió haber condicionado la aplicabilidad de las reglas sobre el uso de la fuerza y la protección de los manifestantes a elementos como la presencia de manifestantes pacíficos con objeto lícito o la mera concurrencia de manifestaciones violentas.

71. Lo que debió señalar, como ya describimos en párrafos previos, es que las instituciones y agentes de seguridad pública deben asegurar la protección de todos los manifestantes, incluyendo los no pacíficos; y que deberán distinguirse los diferentes escenarios en que puede encontrarse una persona al momento de manifestarse en el espacio público, a fin de aplicar o no el uso de la fuerza y de cumplimentar las obligaciones subsecuentes de protección en torno a cualquiera de estos escenarios: pacíficas con objeto lícito, pacíficas con objeto ilícito, o violentas con objeto ilícito. Aclarando las obligaciones que corresponden para cada supuesto. Nada de esto se encuentra en las normas reclamadas.

Nota: La sentencia relativa a la acción de inconstitucionalidad 64/2019, que contiene el criterio respecto del cual se formuló este voto, aparece publicada en el Semanario Judicial de la Federación del viernes 8 de abril de 2022 a las 10:12 horas y en la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Undécima Época, Libro 12, Tomo I, abril de 2022, página 120, con número de registro digital: 30501.

La tesis de jurisprudencia 1a./J. 44/2018 (10a.) citada en este voto, también aparece publicada en el Semanario Judicial de la Federación del viernes 13 de julio de 2018 a las 10:20 horas.

El presente voto también aparece publicado en el Diario Oficial de la Federación de 8 de abril de 2022.

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1. "Artículo 27. Por ningún motivo se podrá hacer uso de armas contra quienes participen en manifestaciones o reuniones públicas pacíficas con objeto lícito.

"En estos casos, la actuación policial deberá asegurar la protección de los manifestantes y los derechos de terceros, así como garantizar la paz y el orden públicos.

"La intervención de las fuerzas de seguridad pública deberá hacerse por personas con experiencia y capacitación específicas para dichas situaciones y bajo protocolos de actuación emitidos por el Consejo del Sistema Nacional de Seguridad Pública."

"Artículo 28. Cuando las manifestaciones o reuniones públicas se tornen violentas, las policías deberán actuar de acuerdo a los distintos niveles de fuerza establecidos en esta ley."

2. Como se podrá apreciar, varias de las razones de inconstitucionalidad que ahora se desarrollan formaron parte de la discusión que se dio en el Tribunal Pleno al resolver la citada acción de inconstitucionalidad 25/2016 y sus acumuladas 27/2016 y 28/2016; algunas de las cuales forman parte de las razones mayoritarias o no alcanzaron la mayoría de ocho votos para quedar como consideraciones del fallo. Sin embargo, debe hacerse hincapié que no puede aplicarse al caso concreto todas las conclusiones o análisis realizado en dicho precedente de manera acrítica: primero, porque se trata de normas que tienen textos diametralmente distintos (y algunas de las posiciones de los integrantes de esta Suprema Corte en ese caso consistió en declarar la validez en atención a interpretaciones sistemáticas que podían adoptarse según esa ley, lo cual como se demostrará no es posible hacerlo en el presente caso) y, segundo, porque fue posterior a la resolución de ese precedente, que el Poder Constituyente modificó la Constitución Federal para dar pie a una legislación única en materia de uso de la fuerza; en cuyos transitorios se especificaron elementos o contenidos que necesariamente debían ser desarrollados en la ley nacional. Estas nuevas exigencias del Poder Constituyente requieren una nueva valoración y aplicabilidad al caso por parte de esta Suprema Corte.

3. CIDH, R.´a Especial para la Libertad de Expresio´n, Marco juri´dico interamericano sobre el derecho a la libertad de expresio´n, Op. cit, pa´rrafo 70.

4. I., párrafo 71.

5. Para un resumen de estas posiciones, véase, CIDH y Relatoría Especial para la Libertad de Expresión, Protesta y Derechos Humanos, Op. cit., párrafos 56 y ss.

6. Véase, en resumen, lo expresado en el Informe temático presentado ante el Consejo de Derechos Humanos de las Naciones Unidas. D.umento A/HRC/20/27, Op. cit., párrafos 28 y 29. Opinión que se reiteró en Informe del mismo relator presentado ante el Consejo de Derechos Humanos. D.umento A/HRC/23/39 del 24 de abril de 2013, párrafos 53 a 54.

7. Relator Especial sobre los Derechos a la Libertad de Reunión Pacífica y de Asociación, Informe temático al Consejo de Derechos Humanos de las Naciones Unidas. D.umento A/HRC/20/27, Op. cit., que cita: Guidelines on Freedom of Peaceful Assembly (Directrices sobre la libertad de reunio´n paci´fica), pa´gina 33.

8. CIDH y Relatoría Especial para la Libertad de Expresión, Protesta y Derechos Humanos, Op. cit., párrafo 63 y 64.

9. Informe temático al Consejo de Derechos Humanos de las Naciones Unidas. D.umento A/HRC/20/27, Op. cit., párrafo 18.

10. Informe conjunto del Relator Especial sobre los derechos a la libertad de reunio´n paci´fica y de asociacio´n y el Relator Especial sobre las ejecuciones extrajudiciales, sumarias o arbitrarias acerca de la gestio´n adecuada de las manifestaciones, A/HRC/31/66, 4 de febrero de 2016, pa´rrafo 33.

11. I., párrafo 62.

12. CIDH y Relatoría Especial para la Libertad de Expresión, Protesta y Derechos Humanos, Op. cit., párrafos 66 y 67.

Asimismo, debe destacarse que cuando el Tribunal Europeo de Derecho Humanos se ha ocupado de valorar la presencia o no de discursos de odio o de incitación a la violencia, ha señalado que dicha conclusión debe tomarse a través de un examen muy cuidadoso y holístico de diferentes factores y contexto. Esta doctrina se resume en los Casos Perinçek Vs. Switzerland, no 27510/08, § 204 a 207 y A.E.A.V.S., no.5869/17, § 40 y 41. En este último, se afirmó que:

40. Para determinar si se ha producido una incitación al odio, hay que tener en cuenta una serie de factores, que fueron sistematizados, entre otros, en el Caso Perinçek (citado anteriormente, §§ 204-207, con referencias citadas):

i. Si las declaraciones se hicieron en un contexto político o social tenso. Si es así, el tribunal acepta generalmente que puede estar justificada alguna forma de interferencia con dichas declaraciones.

ii. La cuestión es si las palabras, debidamente interpretadas y evaluadas en su contexto inmediato o más amplio, pueden considerarse una llamada directa o indirecta a la violencia o una justificación de la violencia, el odio o la intolerancia. Al considerar esta cuestión, el Tribunal es especialmente sensible a las declaraciones categóricas que atacan o denigran a grupos enteros, ya sean étnicos, religiosos o de otro tipo.

iii. El tribunal también tiene en cuenta la forma en que se hicieron las declaraciones y su capacidad –directa o indirecta– de causar daño.

41. En los casos mencionados, fue la combinación de estos diferentes factores, y no uno de ellos por separado, lo que desempeñó un papel decisivo en el resultado del litigio. Por tanto, el tribunal aborda los casos de este tipo con un fuerte sentido del contexto (véase Perinçek, citada anteriormente, § 208).

13. I., párrafo 68; el cual cita CIDH. Informe Anual 2009. Informe Anual de la R.´a Especial para la Libertad de Expresio´n. C.´tulo II (M.J.´dico Interamericano sobre el Derecho a la Libertad de Expresio´n). OEA/Ser.L/V/II. D.. 51. 30 de diciembre de 2009, pa´rrafo 59.

14. Este razonamiento no se contradice con lo argumentado y fallado en la citada acción de inconstitucionalidad 96/2014 y su acumulada 97/2014.

A saber, en la acción el Tribunal Pleno validó los artículos 212, 213 y 214 de la Ley de Movilidad de la Ciudad de México a través de una interpretación conforme. En el numeral 212 se señalaba que las reuniones públicas con finalidades perfectamente lícitas y que pudieran perturbar el tránsito, la paz y la tranquilidad debían dar un aviso a la autoridad con 48 horas de anticipación y que las autoridades tenían la obligación de brindar las facilidades necesarias a dicha manifestación que dieran aviso. En los artículos 213 y 214 se decía que las reuniones públicas no podían utilizar las vías primarias de circulación continua (salvo para cruzar de una vía a otra o ser la única ruta) o bloquearlas y que, en caso de bloqueo de estas vías, los agentes de seguridad pública tomarían las medidas necesarias para evitarlo conforme a lo dispuesto en la normatividad aplicable.

El Tribunal Pleno sostuvo que la correcta interpretación del artículo 213 es que se trataba de un mero aviso y no de una autorización; además de que tal norma no impedía las reuniones espontáneas y lo previsto en la norma no significaba que las autoridades no debieran proteger o brindar las facilidades a todo tipo de reuniones. Por su parte, los artículos 213 y 214 superaban un examen de constitucionalidad, pues las vías primarias de circulación continua debían valorarse únicamente como ciertas calles de la ciudad y su prohibición de uso no era absoluta, lo que permitía que la restricción a la modalidad de lugar resultara idónea, necesaria y proporcional. Afirmándose que el artículo 214 no se trataba de una norma de autorización de dispersión de cualquier reunión ni en la misma se regulaban las condiciones del uso de la fuerza.

Lo anterior refleja que estamos ante casos diferentes. Primero, en el caso que nos ocupa sí se trata de normas que justamente establecen las reglas sobre el uso de la fuerza cuando se actualizan o no ciertos supuestos (reuniones violentas o reuniones pacíficas con objeto lícito). No hay cabida dado el texto de las normas aquí reclamadas a una interpretación conforme.

Y segundo, dado la finalidad de las normas de la ley nacional, aquí si es relevante entonces las condiciones que pueden llevar o no al uso de la fuerza; incluyendo la distinción de tipos de reuniones y si se trata de reuniones no pacíficas o con objeto ilícito. En la citada acción no fue un factor determinante la "licitud", porque nuestra interpretación conforme originó que el aviso no fuera una exigencia irrestricta y que se permitiera cualquier tipo de reunión espontánea.

15. "Artículo 11. Los niveles del uso de la fuerza, según el orden en que deben agotarse, son:

"I. Presencia de autoridad: es la primera forma de contacto que tienen los agentes con la ciudadanía en general. Se manifiesta a través de:

"a) El uso adecuado del uniforme;

"b) El uso adecuado de equipo, acorde a las circunstancias; y,

"c) Una actitud diligente.

"II. Persuasión o disuasión verbal: a través del uso de palabras o gesticulaciones que sean catalogadas como órdenes y que permitan a la persona facilitar a los agentes a cumplir con sus funciones;

"III. Reducción física de movimientos: mediante acciones cuerpo a cuerpo a efecto de que se controle a la persona que se ha resistido y ha obstaculizado que los agentes cumplan con sus funciones;

"IV. Utilización de armas incapacitantes menos letales: a fin de someter la resistencia activa de una persona; y,

"V. Utilización de armas de fuego o de fuerza letal: para repeler las resistencias de alta peligrosidad."

16. Engrose de la acción de inconstitucionalidad 25/2016 y sus acumuladas 27/2016 y 28/2016, página 106. Así como en Informe del Relator Especial sobre las ejecuciones extrajudiciales, sumarias o arbitrarias, C.H., ONU, A/HRC/26/36, 1 de abril de 2014, párrafo 75.

17. Í..

18. CIDH y Relatoría Especial para la Libertad de Expresión, Protesta y Derechos Humanos. Op. cit., párrafo 117; el cual cita, entre otros, al Informe Anual 2015 (CIDH), capítulo IV A, pa´rrafo82; Informe sobre la Situacio´n de las Defensoras y Defensores de los Derechos Humanos en las Ame´ricas, 2006, pa´rrafo 68 a); UN Report of the S.R. on extrajudicial, summary or arbitrary executions, C.H., "Use of force during demonstrations", A/HRC/17/28, 23 May 2011 párrafo75, así como la guía de Aministía Internacional Guidelines for Implementation of the UN Basic Principles on the Use of Force and Firearms by law enforcement officials, pp 148 i).

19. En la citada acción de inconstitucionalidad 25/2016 y sus acumuladas 27/2016 y 28/2016, el Tribunal Pleno ya reconoció como criterio la no presencia de armas de fuego. Véase, página 107 del engrose.

20. I., párrafo 118.

21. Este lineamiento sobre el uso de armas de fuego se regula expresamente en los artículos 13 y 29 de la ley nacional.

22. ONU, Informe del Relator Especial sobre las ejecuciones extrajudiciales, sumarias o arbitrarias, C.H., A/HRC/26/36, Op. cit., párrafos 70 y 75.

23. La CIDH y la Relatoría Especial (Protesta y Derechos Humanos, Op. cit., párrafo 124) recomiendan, incluso, que "debe regularse la composicio´n y concentracio´n de las sustancias qui´micas irritantes; los niveles de descarga en los dispositivos ele´ctricos, el volumen y frecuencia en las nuevas armas acu´sticas, asi´ como los niveles de precisio´n requeridos para los proyectiles".

24. No se pasa por alto que en la citada acción de inconstitucionalidad 25/2016 y sus acumuladas 27/2016 y 28/2016, el Tribunal Pleno declaró como infundado un argumento que buscaba declarar la invalidez de una norma (páginas 115 a 122 del engrose) que permitía que los planes, estrategias y programas para actuar frente a asambleas, manifestaciones o reuniones que se realizan en lugares públicos debían determinarse conforme al reglamento.

Sin embargo, se reitera, fue el propio Poder Constituyente el que exigió en el citado artículo cuarto transitorio, fracción III, numeral 8, del decreto de reforma a la Constitución Federal de veintiséis de marzo de dos mil diecinueve, que se detallara en ley las previsiones de actuación de los agentes que ejerzan la fuerza pública en relación con manifestaciones públicas. Si bien es imposible que la ley prevea todo contenido operativo relacionado con tales manifestaciones en el espacio público, las reglas referidas en párrafos previos sobre la distinción entre tipos de manifestaciones y el uso y la forma de usar de ciertas armas, son los lineamientos mínimos que dada su incidencia en los derechos de las personas sí deben estar regulados en ley.

25. El caso más reciente del Tribunal Pleno en donde se utilizó esta terminología y se sostuvo la existencia de un efecto amedrentador fue en la acción de inconstitucionalidad 91/2019, fallada el ocho de marzo de dos mil veintiuno.

26. Excepción Preliminar, Fondo, R. y Costas. Sentencia de 28 de noviembre de 2018, párrafo 172.

27. Tesis 1a./J. 44/2018 (10a.), emitida por la Primera Sala de la Suprema Corte, publicada en la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Libro 56, Tomo I, julio de 2018, página 171, con número de registro digital: 2017423, de rubro y texto: "DERECHOS FUNDAMENTALES A LA IGUALDAD Y A LA NO DISCRIMINACIÓN. METODOLOGÍA PARA EL ESTUDIO DE CASOS QUE INVOLUCREN LA POSIBLE EXISTENCIA DE UN TRATAMIENTO NORMATIVO DIFERENCIADO. Las discusiones en torno a los derechos fundamentales a la igualdad y a la no discriminación suelen transitar por tres ejes: 1) la necesidad de adoptar ajustes razonables para lograr una igualdad sustantiva y no meramente forma l entre las personas; 2) la adopción de medidas especiales o afirmativas, normalmente llamadas ‘acciones afirmativas’; y, 3) el análisis de actos y preceptos normativos que directa o indirectamente (por resultado), o de forma tácita, sean discriminatorios. En el tercer supuesto, cuando una persona alega discriminación en su contra, debe proporcionar un parámetro o término de comparación para demostrar, en primer lugar, un trato diferenciado, con lo que se busca evitar la existencia de normas que, llamadas a proyectarse sobre situaciones de igualdad de hecho, produzcan como efecto de su aplicación: i) una ruptura de esa igualdad al generar un trato discriminatorio entre situaciones análogas; o, ii) efectos semejantes sobre personas que se encuentran en situaciones dispares. Así, los casos de discriminación como consecuencia de un tratamiento normativo diferenciado exigen un análisis que se divide en dos etapas sucesivas y no simultáneas: la primera implica una revisión con base en la cual se determine si las situaciones a comparar en efecto pueden contrastarse o si, por el contrario, revisten divergencias importantes que impidan una confrontación entre ambas por no entrañar realmente un tratamiento diferenciado; y una segunda, en la cual se estudie si las distinciones de trato son admisibles o legítimas, lo cual exige que su justificación sea objetiva y razonable, utilizando, según proceda, un escrutinio estricto –para confirmar la rigurosa necesidad de la medida– o uno ordinario –para confirmar su instrumentalidad–. En ese sentido, el primer análisis debe realizarse con cautela, pues es común que diversas situaciones que se estiman incomparables por provenir de situaciones de hecho distintas, en realidad conllevan diferencias de trato que, más allá de no ser análogas, en realidad se estiman razonables. En efecto, esta primera etapa pretende excluir casos donde no pueda hablarse de discriminación, al no existir un tratamiento diferenciado."