Voto minoritario o de minoría num. 2261/2009 de Suprema Corte de Justicia, Pleno, 01-07-2013 (AMPARO EN REVISIÓN)

En el considerando tercero de la resolución se precisa que toda vez que el Tribunal Colegiado que conoció del asunto revocó el sobreseimiento decretado en la sentencia de amparo que es recurrida, respecto de los artículos 2, 22, 24, 25 y 26 de la Ley de Fomento para la Lectura y el Libro, el examen de los motivos de inconformidad que en relación al tema de constitucionalidad fueron planteados en la demanda de garantías, se acotarían a tales numerales.

Como se expuso en la sesión pública del veintinueve de agosto de dos mil once, en que inició la discusión del asunto, del análisis de las constancias de autos se advierte que entre los actos que reclamó la quejosa, incluía el artículo 23 de la mencionada ley. Así también, que el juez de Distrito sobreseyó en el juicio, al estimar que la Ley de Fomento para la Lectura y el

Libro no tenía el carácter de autoaplicativa, sobreseimiento que levantó el Tribunal Colegiado, subsistiendo tan sólo por cuanto a los artículos 1 y 3 del ordenamiento, empero, que omitió referirse al citado numeral.

Lo anterior se pasa por alto en la ejecutoria, la que en su considerando cuarto aclara que, si bien el quejoso en su demanda de garantías señaló también como acto reclamado el artículo 23 de la Ley de Fomento para la Lectura y el Libro, es de señalar que no formuló concepto de violación relacionado con dicho numeral, motivo por el cual el Tribunal Colegiado no hizo pronunciamiento alguno en torno al mismo, reiterando que la litis en la revisión se acota a las disposiciones legales antes precisadas, esto es, los numerales 2, 22, 24, 25 y 26 .

En opinión de quienes disentimos de la resolución mayoritaria, si se tiene al conjunto de disposiciones impugnadas como un sistema, el examen que se emprende en la ejecutoria, debió integrar a la litis la norma en comento, ya que respecto de la misma no se sobreseyó expresamente.

Lo anterior encuentra fundamento en las razones que orientan la tesis de jurisprudencia de rubro "AMPARO CONTRA LEYES. PARA IMPUGNARLAS COMO SISTEMA NORMATIVO ES NECESARIO QUE CONSTITUYAN UNA VERDADERA UNIDAD."(1)

En otro orden de ideas, en la ejecutoria se lleva a cabo el análisis, en forma autónoma, de la violación a los derechos de

libertad de comercio, igualdad, legalidad y seguridad jurídica, así como a la libertad de concurrencia económica, que se invocaron como vulnerados, desestimando uno a uno los conceptos de violación que adujo la quejosa.

Toda vez que nuestra convicción se orienta en el sentido que las disposiciones reclamadas resultan esencialmente violatorias de la libre concurrencia económica que como principio rector establece el artículo 28 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, estimamos que el examen de tal cuestión deviene preponderante y suficiente para la concesión del amparo, tornando en ocioso el estudio de los conceptos de violación enderezados a justificar la vulneración de otros diversos derechos fundamentales. En todo caso, el examen procedería en vinculación con el de libre concurrencia.

En efecto, las disposiciones impugnadas resultan contrarias al principio de libre concurrencia económica, así como de las garantías de libertad de comercio, de igualdad y de seguridad jurídica.

Para una cabal comprensión de la conclusión a la que se arriba, resulta conveniente atender al propósito fundamental de las disposiciones de la Ley de Fomento para la Lectura y el Libro que son materia de impugnación, esto es, la obligación que se impone a los editores e importadores de libros a fijar libremente un precio de venta al público, el que regirá como precio único, así como la mecánica que a tal fin establecen.

De ahí que, en primer término, cobra particular relevancia determinar cuál es el precio único de venta a que se refiere el artículo 22 de la Ley.

Dicho numeral dispone:

"Artículo 22. Toda persona física o moral que edite o importe libros estará obligada a fijar un precio de venta al público para los libros que edite o importe. El editor o importador fijará libremente el precio de venta al público, que regirá como precio único."

La cadena productiva del libro(2) se inicia cuando el autor de una obra literaria o, en su caso, el titular de los derechos patrimoniales sobre la misma, la entrega a un editor, a través de un contrato de edición, para su reproducción, distribución y venta, sea que la distribución la realice directamente o a través de un tercero, conforme lo dispone el artículo 42 de la Ley Federal de Derechos de Autor.(3)

Así, puede ser el propio editor el que venda al público la obra, si cuenta con un punto de venta propio, o bien, que su distribución y venta se realice con la intermediación de terceros, en cuyo caso, serán éstos, los distribuidores, quienes contraten

con los libreros para su entrega en los puntos de venta para ser adquiridos por el público en general.

En cualquier caso, será el editor o el importador, el que libremente determine el precio único de venta al público del libro, conforme se dispone en el citado artículo 22 de la Ley de Fomento para la Lectura y el Libro.

De lo anterior se desprende que, aunque el precio de venta al público lo determina el editor o, en su caso, el importador, en esta cadena habrán de estipularse y regir otros precios entre quienes fungen como intermediarios; entre el editor y el distribuidor, y entre el distribuidor y el librero, u otros intermediarios que pudieran intervenir, hasta que el libro llega al punto de venta.

Es decir, el editor estipulará un precio de venta del libro al distribuidor, éste lo hará con otros intermediarios, o bien, directamente con los libreros, quienes habrán de expenderlo al público en el precio que previamente determinó el editor o el importador.

Es precisamente en este aspecto, en que se advierte una distorsión, una clara desigualdad y un obstáculo a la libre concurrencia, pues el precio en cada fase de intermediación tendrá que fijarse de acuerdo al precio último que previamente determinó el editor o importador del libro, sin atender a otros factores o circunstancias.

En efecto, en la cadena para la distribución y venta de una obra, existen otros factores que ejercen un influjo, en circunstancias ordinarias, en el precio de venta de un producto. El más evidente, la distribución en diferentes puntos geográficos de la República, que implica un costo diverso, según se trate. Este costo, en la especie, no podrá verse reflejado en el precio de venta del libro, propiciando situaciones de desigualdad palpable.

Ahora bien, de conformidad con el artículo 23 que es reclamado, el precio único de venta al público de los libros se debe registrar en una base de datos a cargo del Consejo Nacional de Fomento para el Libro y la Lectura, que estará disponible para consulta pública.

Esta base de datos integra el Sistema de Registro de Precio de Venta, y se rige por los Lineamientos para el Funcionamiento del Registro del Precio Único de Venta al Público para Libros publicados en el Diario Oficial de la Federación el veintidós de julio de dos mil diez.

Dichos lineamientos encuentran su fundamento en el Reglamento de la Ley de Fomento para la Lectura y el Libro, y establecen, entre otras cuestiones, el procedimiento para la inscripción del precio único de venta al público de los libros en el propio Registro, previa inscripción de editores e importadores en el padrón respectivo.

A tal efecto, dispone que el editor o importador podrán solicitar a través del sistema la inscripción en el Registro del precio único de venta al público de los libros que hubiere editado o importado, precisando los pasos y requisitos que debe agotar.

El precio de comercialización que hubiere fijado el editor o importador y que sea registrado, será el precio al que el público en general podrá adquirir la obra y a partir del cual los distribuidores y libreros podrán conocer cuál será su margen de ganancia.

A partir de la inscripción del precio único del libro, en términos del Reglamento(4), los editores e importadores podrán comercializar en territorio nacional los libros; el precio regirá en todos los lugares donde se lleve a cabo la venta de libros; tendrá una vigencia de dieciocho meses contados a partir de la fecha de edición o importación y, además, podrá ser modificado por el editor o importador, previa solicitud de un nuevo registro.

Otra cuestión a considerar en la implementación del precio único de venta al público, es su cumplimiento.

La ley que se reclama es omisa en establecer las sanciones a su incumplimiento. El artículo 27 tan sólo dispone que las acciones para detener y reparar las violaciones al precio único pueden ser emprendidas por cualquier competidor, por profesionales de la edición y difusión del libro, así como por autores o por cualquier organización de defensa de autores y que dicha defensa se llevará a cabo por vía jurisdiccional y en su caso por medio de arbitraje.

Así, estamos frente a una ley imperfecta. La única alusión a posibles sanciones, se advierte en la página electrónica relativa al Registro del Precio Único de Venta al Público de los Libros, que en el apartado de "LEYES COMPLEMENTARIAS", remite, entre otras más, a la Ley Federal de Protección al Consumidor, cuyo artículo 8º faculta a la Procuraduría Federal de Protección al Consumidor para verificar que se respeten los precios máximos establecidos en términos de la Ley Federal de Competencia Económica, así como los precios y tarifas que conforme a lo dispuesto por otras disposiciones sean determinados por las autoridades competentes.

Sin embargo, tal disposición refiere a precios máximos establecidos conforme a la Ley Federal de Competencia Económica o los precios y tarifas que sean determinados por otras autoridades competentes, lo que en la especie no acontece, pues el precio único de que se trata lo imponen editores o importadores. De ahí que resulte cuestionable la aplicabilidad de la Ley Federal de Protección al Consumidor en materia de sanciones, tanto como por cuanto a las facultades de inspección y vigilancia de la propia Procuraduría.

En este orden de ideas, es inconcuso que la fijación del precio único, de manera libre precisamente por quien inicia la cadena del libro, atenta contra el artículo 28 de la Ley Fundamental.

Esta disposición constitucional establece la prohibición de los monopolios, las prácticas monopólicas, los estancos y las exenciones de impuestos en los términos y condiciones que fijan las leyes, así como prácticas proteccionistas a la industria. En consecuencia, dispone, la ley castigará severamente, y las autoridades perseguirán con eficacia, toda concentración o acaparamiento en una o pocas manos de artículos de consumo necesario y que tenga por objeto obtener el alza de los precios; todo acuerdo, procedimiento o combinación de los productores, industriales, comerciantes o empresarios de servicios, que de cualquier manera hagan, para evitar la libre concurrencia o la competencia entre sí y obligar a los consumidores a pagar precios exagerados y, en general, todo lo que constituya una ventaja exclusiva indebida a favor de una o varias personas determinadas y con perjuicio del público en general o de alguna clase social.

Y, en el tercer párrafo, precisa que las leyes fijarán bases para que se señalen precios máximos a los artículos, materias o productos que se consideren necesarios para la economía nacional o el consumo popular, así como para imponer modalidades a la organización de la distribución de esos artículos, materias o productos, a fin de evitar que intermediaciones innecesarias o excesivas provoquen insuficiencia en el abasto, así como el alza de precios. La ley protegerá a los consumidores y propiciará su organización para el mejor cuidado de sus intereses.

En su primera parte, la norma constitucional en comento tutela la sana competencia y la libre concurrencia económica, garantías que evidentemente se ven trastocadas con la determinación del precio único de venta, en las condiciones que lo establece la ley que se cuestiona, tanto como la libertad de comercio, y los derechos de igualdad y de seguridad jurídica.

En su segunda parte, el precepto constitucional dispone que la ley castigará severamente, y las autoridades perseguirán con eficacia los diversos supuestos que enumera.

Al respecto, el Código Penal Federal contiene un capítulo que denomina "Delitos contra el consumo y la riqueza nacionales", dentro del cual, el artículo 253, fracción I, inciso b), establece que son actos u omisiones que afectan gravemente al consumo nacional y se sancionarán con prisión de tres a diez años y con doscientos a mil días multa, entre otros que enuncia, "todo acto o procedimiento que evite o dificulte, o se proponga evitar o dificultar la libre concurrencia en la producción o en el comercio."

Y en el artículo 254 bis, fracción I, dispone que "se sancionará con prisión de tres a diez años y con mil a tres mil días de multa, a quien celebre, ordene o ejecute contratos, convenios o arreglos entre agentes económicos competidores, cuyo objeto sea fijar, elevar, concertar o manipular el precio de venta o compra de bienes o servicios al que son ofrecidos o demandados en los mercados".

Este último supuesto, afirma nuestra convicción en el sentido que fomentar el precio único de venta del libro, sí atenta contra la sana competencia y la libre concurrencia que son parte del sistema económico que acoge la Constitución General de la República.

Por otra parte, el tercer párrafo de la aludida norma constitucional, ciertamente, como se adujo en la sesión de discusión, se refiere a precios máximos de artículos, materias o productos que se consideren necesarios para la economía nacional o el consumo popular.

Sin embargo, no debe omitirse que se trata de una norma de excepción, que en tan sólo esos dos supuestos que prevé -productos necesarios para la economía nacional o el consumo popular-, admite que a través de una ley se dicten bases para fijar precios máximos.

Ahora bien, la Ley de Competencia Económica, reglamentaria del artículo 28 constitucional en materia de competencia económica, monopolios y libre concurrencia, y aplicable a todas las áreas de la actividad económica, no brinda una definición expresa que precise cuáles son los productos de consumo necesario o cuáles son los de consumo popular. No obstante, el artículo 7 del ordenamiento legal señala:

"ARTÍCULO 7o. Para la imposición, en los términos del artículo 28 constitucional, de precios a los productos y servicios que sean necesarios para la economía nacional o el consumo popular, se estará a lo siguiente:

I.C. exclusivamente al Ejecutivo Federal determinar mediante decreto los bienes y servicios que podrán sujetarse a precios, siempre y cuando no haya condiciones de competencia efectiva en el mercado relevante de que se trate. La Comisión determinará mediante declaratoria si no hay condiciones de competencia efectiva.

II. La Secretaría, sin perjuicio de las atribuciones que correspondan a otras dependencias y previa opinión de la Comisión, fijará los precios que correspondan a los bienes y servicios determinados conforme a la fracción anterior, con base en criterios que eviten la insuficiencia en el abasto.

La Secretaría podrá concertar y coordinar con los productores o distribuidores las acciones o modalidades que sean necesarias en esta materia, procurando minimizar los efectos sobre la competencia y la libre concurrencia.

La Procuraduría Federal del Consumidor, bajo la coordinación de la Secretaría, será responsable de la inspección, vigilancia y sanción, respecto de los precios que se determinen conforme a este artículo, de acuerdo con lo que dispone la Ley Federal de Protección al Consumidor."

De la lectura del precepto legal, se advierte que aun tratándose de artículos de consumo necesario y de consumo popular, en la fijación de precios -facultad exclusiva del Ejecutivo Federal- se procurará minimizar los efectos sobre la competencia y la libre concurrencia.

Así también, asigna a la Procuraduría Federal del Consumidor, bajo la coordinación de la Secretaría de Economía, la inspección, vigilancia y sanción, respecto de los precios que se determinen conforme a esta disposición y de acuerdo con lo que dispone la Ley Federal de Protección al Consumidor.

El artículo 10 del mismo ordenamiento establece:

"ARTÍCULO 10. Sujeto a que se comprueben los supuestos a que se refieren los artículos 11, 12 y 13 de esta Ley, se consideran prácticas monopólicas relativas los actos, contratos, convenios, procedimientos o combinaciones cuyo objeto o efecto sea o pueda ser desplazar indebidamente a otros agentes del mercado; impedirles sustancialmente su acceso o establecer ventajas exclusivas en favor de una o varias personas, en los siguientes casos:

[...]

II. La imposición del precio o demás condiciones que un distribuidor o proveedor deba observar al comercializar o distribuir bienes o prestar servicios;

[...]."

En nuestra opinión, la fijación de un precio por parte de un editor o importador, se subsume en la hipótesis de una práctica

monopólica, subrayando que esta última disposición no se refiere a los artículos, materias o productos que se consideren necesarios para la economía nacional o el consumo popular.

Por otra parte, es importante señalar que bien puede o no interpretarse si los libros se encuentran dentro de lo que se establece el párrafo tercero del artículo 28 constitucional, debate que se dio al seno del Pleno del Alto Tribunal.

En caso de conceder que se trata de un bien necesario para la economía nacional o para el consumo popular, sin duda se está en el supuesto que prevé el párrafo tercero del artículo 28 constitucional y, por tanto su precio no lo puede fijar un particular, sino una autoridad. Tampoco puede señalarse un precio máximo de venta al público.

En caso contrario, la situación se torna aún más grave, pues si tratándose de bienes necesarios para la economía o para el consumo popular, únicamente la autoridad puede fijar precios máximos de venta, los que no están comprendidos en éstos, es incuestionable que se dejan a la sana competencia y a la libre concurrencia de quienes participan en la cadena productiva.

De lo anterior, se sigue que una ley que autorice a un particular que participa en el principio de la cadena productiva fije el precio único, que no máximo, de venta al público, viola el artículo 28 constitucional porque atenta contra la sana competencia y la libre concurrencia.

En este orden de exposición, bajo cualquiera de las dos posturas que se asuma respecto a la naturaleza del bien que constituye el libro, se vulnera la norma constitucional y los principios rectores que en materia económica acoge el sistema jurídico mexicano.

Al tenor de las anteriores consideraciones, analizando de manera conjunta los artículos 5º, 16 y 28 de la Carta Fundamental, las disposiciones impugnadas resultan contrarias a los derechos fundamentales que tutelan.

Sin duda, la fijación de un precio único de venta constituye una restricción a la libertad de comercio. Si bien es cierto no se impide la venta de libros, semejante medida obstaculiza que los intermediarios y libreros puedan obtener las ganancias lícitas que pudieran llegar a tener en circunstancias ordinarias de comercialización.

Así también, en la medida en que el precio único lo fijen libremente el editor o importador del libro, sin que la Ley de Fomento para la Lectura y el Libro, su Reglamento o los lineamientos antes señalados, establezcan parámetros para ello, redunda en falta de seguridad jurídica, al carecer de mínimos elementos en orden a los cuales editores e importadores arriben a una determinación.

El derecho de igualdad, dada la distorsión que la medida propicia, conforme se apuntó con antelación, que impide a los intermediarios y libreros la comercialización del libro conforme a las circunstancias propias de cada caso, debiendo estarse a un precio único que les es fijado por el editor o importador, y que rige en todos los lugares donde se lleve a cabo la venta de libros, sean espacios físicos, virtuales o digitales, e independientemente del método o procedimiento a través del cual se efectúe su comercialización.

Finalmente en la mayoritaria, se sostiene también que la implementación de un precio único de venta, para la venta de libros al público en general, se justifica en la medida en que el legislador tuvo el propósito de facilitar el acceso equitativo al libro, garantizando un mismo precio de venta al público en todo el territorio nacional, sin importar donde se adquiera, con el objeto de incentivar la creación de librerías en aras de promover la lectura.

Tampoco se comparten tales asertos, pues no resulta acorde a tales fines el establecer un precio único, eliminando, salvo las excepciones que expresamente prevé la ley, cualquier posibilidad de rebajas, descuentos o algún otro esquema de venta orientado precisamente a brindar precios más accesibles. Ciertamente, el precio único no garantiza libros más baratos, como tampoco fomenta la lectura ni el establecimiento de nuevas librerías. Si en México existe un alto déficit en este rubro, ello obedece a múltiples factores, y éste no se abatirá prohibiendo opciones de venta en un esquema que atenta contra la libre concurrencia.

Las anteriores consideraciones constituyen la razón de nuestro disenso con la decisión mayoritaria que niega el amparo solicitado.

MINISTRA MARGARITA BEATRIZ LUNA RAMOS

MINISTRO GUILLERMO I. ORTIZ MAYAGOITIA

MINISTRO SERGIO SALVADOR AGUIRRE ANGUIANO

MINISTRO LUIS MARÍA AGUILAR MORALES

En términos de lo previsto en los artículos 3, fracción II, 13, 14 y 18 de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, en esta versión pública se suprime la información considerada legalmente como reservada o confidencial que encuadra en esos supuestos normativos.

EL LICENCIADO R.C.C., SECRETARIO GENERAL DE ACUERDOS DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN: - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - C E R T I F I C A:- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - Ante el retiro del señor M.S.S.A.A. a partir del primero de diciembre de dos mil doce por haber terminado el periodo constitucional por el que fue designado para ejercer el cargo de Ministro, el voto de minoría formulado por los señores Ministros M.B.L.R., G.I.O.M., S.S.A.A. y L.M.A.M. en la sentencia emitida en el amparo en revisión 2261/2009, por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en su sesión pública del primero de septiembre de dos mil once, que fuera presentado en esta Secretaría General de Acuerdos el veintidós de mayo de dos mil trece, sólo se encuentra firmado por la primera, el segundo y el cuarto de los Ministros antes mencionados, debiendo destacarse que dicho voto deriva de la reserva que realizara la señora M.M.B.L.R. en la referida sesión, a la cual sólo se adhirieron los restantes señores Ministros. - - -

México, Distrito Federal, a dieciocho de junio de dos mil trece.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -

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1. Novena Época. Registro: 169558. Instancia: Segunda Sala. Jurisprudencia. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, XXVII, Junio de 2008, Materia(s): Común. Tesis: 2a./J. 100/2008. Página: 400.

2. Ley de Fomento para la Lectura y el Libro.

"Artículo 2.- Para efectos de la presente Ley se entenderá como: [...]

Cadena productiva del libro: Conjunto de industrias que participan en los diversos procesos de producción del libro, y está conformada por la de la Celulosa y el Papel, la de las Artes Gráficas y la Editorial. En la de Artes Gráficas se incluye la participación de los que brindan servicios editoriales, los impresores y los encuadernadores que reciban sus ingresos en más de un ochenta por ciento de los trabajos relacionados con el libro y la revista.

Cadena del libro: Conjunto de personas físicas o morales que inciden en la creación, producción, distribución, promoción, venta y lectura del libro.

[...]".

3. Ley Federal de Derechos de Autor.

"Artículo 42.- Hay contrato de edición de obra literaria cuando el autor o el titular de los derechos patrimoniales, en su caso, se obliga a entregar una obra a un editor y éste, a su vez, se obliga a reproducirla, distribuirla y venderla cubriendo al titular del derecho patrimonial las prestaciones convenidas.

Las partes podrán pactar que la distribución y venta sean realizadas por terceros, así como convenir sobre el contenido del contrato de edición, salvo los derechos irrenunciables establecidos por esta Ley."

4. Reglamento de la Ley de Fomento para la Lectura y el Libro.

"Artículo 17.- El precio único de venta al público tendrá una vigencia de dieciocho meses contados a partir de la fecha de edición o importación del libro de que se trate.

Para efecto de lo dispuesto en el párrafo anterior, se considerará como fecha de edición aquella que aparezca en el colofón del libro y como fecha de importación la correspondiente al pedimento de importación respectivo."

"Artículo 18.- Los editores e importadores podrán comercializar en territorio nacional los libros sujetos al precio único de venta al público a partir de la fecha en que el Consejo inscriba su precio en el Registro. [...]

"Artículo 19.- El precio único de venta al público regirá en todos los lugares donde se lleve a cabo la venta de libros, sean espacios físicos, virtuales o digitales, independientemente del método o procedimiento a través del cual se efectúe su comercialización."

"Artículo 28.- Una vez que el precio único de venta al público fuese inscrito en el Registro, el editor o importador que lo fijó podrá modificarlo, en cuyo caso deberá solicitar al Consejo la inscripción del nuevo precio en el Registro, en los términos que indiquen los lineamientos, señalando la información y adjuntando la documentación a que se refieren las fracciones I y II del artículo 23 del presente Reglamento, según corresponda, además de: [...]".