Voto minoritario o de minoría num. 22/2011 de Suprema Corte de Justicia, Pleno, 01-07-2014 (RECURSO DE REVISIÓN ADMINISTRATIVA)

En sesión privada de diez de abril de dos mil catorce, el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación resolvió, por mayoría de cinco votos, declarar fundado el recurso de revisión administrativa citado al rubro, a efecto de determinar la nulidad de la resolución impugnada, dictada por el Pleno del Consejo de la Judicatura Federal en el expediente de denuncia administrativa **********, y ordenar que se realizara nuevamente la valoración de pruebas en relación con cada una de las conductas atribuidas al recurrente, en los términos establecidos en cada consideración, y en caso de estimar fundadas todas o alguna de las conductas atribuidas, tomar en cuenta lo expuesto en el fallo, a fin de determinar la sanción acorde a lo dispuesto en la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación.

Según se estableció en la sentencia mayoritaria, al momento de dar cumplimiento a esta resolución, el Pleno del Consejo debería, entre otras cuestiones, fundar y motivar acuciosamente su conclusión, lo cual podrá ser bien respecto de los mismos ocho hechos que se tuvo por demostrados en la resolución impugnada o sólo por alguno o algunos de ellos.

A fin de exponer las razones que sustentan el presente voto de minoría, nos referiremos brevemente a los antecedentes del caso, los argumentos centrales del fallo y, finalmente, señalaremos las razones por las que no compartimos las consideraciones que sustentan en el mismo, ni los efectos establecidos para su cumplimiento.

I.A.

Por acuerdo de la Comisión de Disciplina del Consejo de la Judicatura Federal de veintisiete de abril de dos mil diez, se ordenó la práctica de una visita extraordinaria de inspección al Juzgado **********, del cual era titular el recurrente en el presente asunto, con el objeto de revisar el correcto funcionamiento del citado órgano jurisdiccional. En sesión ordinaria de siete de julio de dos mil diez, el Pleno del Consejo de la Judicatura Federal aprobó el dictamen de la referida visita extraordinaria de inspección propuesto por la Secretaría Ejecutiva de Disciplina. En él se ordenó el inicio del expediente de denuncia correspondiente en contra del recurrente en esta instancia.

En cumplimiento de dicho acuerdo P., por auto de nueve de agosto de dos mil diez, el P. del Consejo de la Judicatura Federal ordenó formar y registrar el expediente de denuncia administrativa. Asimismo, determinó procedente citar al ahora recurrente a la audiencia que prevé el artículo 134, fracción III, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, a efecto de que rindiera informe, ofreciera las pruebas que considerara pertinentes y alegara lo que a su derecho conviniera respecto de los hechos que se le imputaban, los cuales podían ser constitutivos de las causas de responsabilidad administrativa previstas en los artículos 131, fracciones I y VI, de la citada Ley Orgánica, y 8, fracciones XIV y XXII, de la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos.

Seguido el procedimiento, una vez que se declaró integrado el expediente, el P. del Consejo de la Judicatura Federal, por proveído de nueve de diciembre de dos mil diez, ordenó remitirlo a la P.d.C.C.E.M. para la elaboración del respectivo proyecto de resolución.

En sesión de seis de julio de dos mil once, el Pleno del Consejo de la Judicatura Federal acordó, por mayoría de cinco votos, imponer al aquí recurrente la sanción consistente en la destitución del cargo de Juez de Distrito, en defecto de la propuesta original de resolución, en la que se proponía imponer como sanción una suspensión del cargo, por un año, sin goce de sueldo, designándose como encargado del engrose al C.Ó.V.M.. Inconforme con tal resolución, el ahora recurrente interpuso el presente recurso de revisión administrativa en su contra.

II. Consideraciones del fallo

Como se adelantó, el Tribunal Pleno de esta Suprema Corte determinó, por mayoría de cinco votos, declarar procedente y fundado el recurso de revisión administrativa 22/2011 y, en consecuencia, establecer la invalidez de la resolución mediante la cual el Pleno del Consejo de la Judicatura Federal destituyó al promovente del presente asunto del cargo de Juez de Distrito.

Dentro del análisis que dio lugar a la resolución anterior, la mayoría calificó como inoperante el agravio en el que el recurrente sostuvo que el procedimiento seguido en su contra es ilegal toda vez que la visita extraordinaria no se ordenó derivada de una presunción de irregularidades, como lo exige la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación en su artículo 81 y el artículo 69 del Acuerdo General 7/2008 que R. la Organización y Funcionamiento de la Visitaduría Judicial del Consejo de la Judicatura Federal.

Lo anterior, al considerarse, a juicio de la mayoría, que el oficio al cual el promovente atribuyó el vicio de ilegalidad no es un elemento que permita demostrar que el órgano competente -en este caso, la Comisión de Disciplina- dispuso la realización de una visita extraordinaria sin que existiera presunción de irregularidades, tan es así, que ordenó a la Secretaría Técnica informar la determinación de la Comisión para que se llevara a cabo una revisión extraordinaria al órgano jurisdiccional.

III. Motivos de disenso

Hemos votado en contra de la resolución mayoritaria en atención a las siguientes consideraciones:

Contrario a lo que sostuvo la mayoría, consideramos que resultaba fundado (y no inoperante) el agravio en el que el promovente adujo que el procedimiento que culminó en la resolución impugnada de seis de julio de dos mil once, dictada en el expediente de denuncia administrativa **********, derivada de la visita de inspección extraordinaria **********, estaba viciado de origen, puesto que con su emisión se contravinieron los artículos 81, fracción XXXVII, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, 69 del Acuerdo General 7/2008 del Pleno del Consejo de la Judicatura Federal, que R. la Organización y Funcionamiento de la Visitaduría Judicial del Consejo de la Judicatura Federal y Abroga el Diverso Acuerdo General 28/2003, del propio Cuerpo Colegiado, y 222 del Código Federal de Procedimientos Civiles, de aplicación supletoria, ya que no existe una debida adecuación entre los preceptos legales señalados y el caso concreto, lo cual tuvo como consecuencia que se llegara a la conclusión ilegal, así como también que se violentaran en su perjuicio las garantías de legalidad y seguridad jurídica previstas en los artículos 14 y 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Cabe destacar que la conclusión anterior derivó de los razonamientos contenidos en un primer proyecto que fue sometido a consideración del Tribunal Pleno, en sesión celebrada el veinticinco de junio de dos mil doce, bajo la Ponencia del Ministro J.R.C.D..

Según sostuvo el recurrente, la mayoría del Consejo de la Judicatura Federal reconoció expresamente que para que puedan ordenarse visitas extraordinarias deben existir elementos que hagan presumir irregularidades cometidas por los funcionarios de los órganos jurisdiccionales que puedan ser constitutivas de causa de responsabilidad, así como que en el caso concreto no se tenían elementos para presumir que había realizado conductas que pudieran constituir responsabilidad y, no obstante lo anterior, los Consejeros llegaron a la conclusión contradictoria e ilegal en el sentido de que la orden de visita extraordinaria que dio origen a la resolución que a través de la presente revisión administrativa se controvierte es legal y, por ende, determinaron ilegalmente que es válido que se hayan tomado en consideración las actuaciones y las pruebas recabadas durante el desarrollo del procedimiento de responsabilidad administrativa, lo cual contraría los preceptos constitucionales y legales invocados.

En opinión del recurrente, de las disposiciones constitucionales y legales en cuestión se desprende que:

a) Las resoluciones de las autoridades deben emitirse de conformidad con la letra de la ley.

b) Las resoluciones de las autoridades deben encontrarse debidamente fundadas y motivadas, entendiéndose por lo primero que se señalen los preceptos legales aplicables al caso, y por lo segundo, que se plasmen los hechos del caso concreto, debiendo existir correspondencia entre ambos.

c) Las ordenas de visita deben contener el objeto que persiguen, entre otros requisitos.

d) Las visitas extraordinarias sólo son procedentes cuando: 1) El Pleno del Consejo de la Judicatura Federal estime que se ha cometido una falta grave; 2) Los solicite el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, o 3) El Pleno o las Comisiones del Consejo de la Judicatura Federal consideren que existen elementos que hagan presumir irregularidades cometidas por funcionarios o empleados de los órganos jurisdiccionales.

e) Las sentencias deberán contener las consideraciones jurídicas aplicables, los motivos y terminaran resolviendo los puntos sujetos a la consideración de la autoridad.

Al respecto, el promovente destacó que, en la resolución impugnada, la mayoría del Consejo de la Judicatura Federal determinó que resultaban infundados los planteamientos que en vía de defensa hizo valer en ese sentido durante el procedimiento de responsabilidad, indicando que el artículo 69 del Acuerdo General 7/2008 del Pleno del Consejo de la Judicatura Federal no establece la obligación de comunicar al juez denunciado las causas, motivos, razones o circunstancias que motivaron la orden para el desahogo de una visita extraordinaria, lo cual es lógico si se considera que, hasta ese momento, a dicho funcionario no se le está imputando la probable comisión de alguna falta administrativa, porque el objetivo es precisamente conocer el funcionamiento de un órgano jurisdiccional y la conducta de sus integrantes, sin que se pueda saber a priori el resultado de la investigación que se materializa a través de la visita extraordinaria de inspección.

Para el recurrente, el hecho de que en la resolución impugnada la mayoría del Consejo de la Judicatura Federal reconociera que al momento de emitir la orden de visita extraordinaria no se le estaba imputando la probable comisión de alguna falta administrativa y que el objeto de la visita extraordinaria era conocer el funcionamiento del órgano jurisdiccional y la conducta de sus integrantes, es violatorio de del marco normativo aplicable en la materia, puesto que para que sea legal una visita extraordinaria debe reunirse el requisito sine que non relativo a considerar que existen elementos que hagan presumir irregularidades cometidas por un servidor público de un órgano jurisdiccional, lo cual no aconteció en la especie.

En consecuencia, el promovente concluyó que, en su opinión, el Pleno del Consejo de la Judicatura Federal no debió tomar en consideración las actuaciones y pruebas recabadas en la visita extraordinaria, ya que provenían de un acto ilegal que se ordenó con base en un supuesto por el que no procedía. Esto en atención a que la diligencia se practicó con el objeto de revisar el correcto funcionamiento del órgano jurisdiccional a cargo del recurrente cuando los supuestos legales son otros, a saber: que se hubiera cometido una falta grave; la existencia de elementos que hicieran presumir irregularidades, o que medie una solicitud expresa del Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación o de las comisiones del Consejo de la Judicatura Federal.

Pues bien, como se señaló líneas arriba, a nosotros nos parece que los motivos de agravio anteriores resultan fundados.

Para arribar a esta conclusión, es necesario analizar el marco normativo aplicable a las visitas de inspección a cargo del Consejo de la Judicatura Federal, para luego constatar si, en el caso, se cumplió o no con los requisitos establecidos para su realización y desarrollo.

Según se dispone en el párrafo segundo del artículo 94 constitucional, la administración, vigilancia y disciplina del Poder Judicial de la Federación, con excepción de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, estarán a cargo del Consejo de la Judicatura Federal en los términos que, conforme a las bases que señala esta Constitución, establezcan las leyes.

En consecuencia, es por mandato constitucional que compete al Consejo ejecutar las funciones de vigilancia y disciplina de los Jueces de Distrito y Magistrados de Circuito, para lo cual cuenta con facultades de inspección, a través de la realización de visitas ordinarias o extraordinarias, de conformidad con lo establecido en Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación.

Ahora bien, según se dispone en el artículo 881 de propia Ley Orgánica, para su adecuado funcionamiento, el Consejo contará, entre otros órganos, con la Visitaduría Judicial, que es el órgano auxiliar del Consejo competente para inspeccionar el funcionamiento de los Tribunales de Circuito y los Jueces de Distrito.

Lo anterior, en el entendido de que, de acuerdo con el artículo 992 del mismo ordenamiento legal, las funciones que esa ley confiere a la Visitaduría Judicial son ejercitadas por los visitadores, quienes tendrán el carácter de representantes del Consejo de la Judicatura Federal.

En relación con las visitas ordinarias, el artículo 1003 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación dispone que, de acuerdo con los sorteos periódicos que realice el Secretario Ejecutivo de Disciplina, los visitadores deberán inspeccionar de manera ordinaria los Tribunales de Circuito y Juzgados de Distrito cuando menos dos veces por año, de conformidad con las disposiciones generales que emita el Consejo en esa materia. Para tales efectos, los visitadores deberán informar con la debida oportunidad al titular del órgano jurisdiccional, o al P. del mismo, tratándose de Tribunales Colegiados, de la visita ordinaria de inspección que vayan a practicar a fin que procedan a fijar el correspondiente aviso en los estrados, para que las personas interesadas puedan acudir a la visita y manifestar sus quejas o denuncias.

En el artículo 1014 de la misma Ley, se establece que en las visitas ordinarias a los Tribunales de Circuito y Juzgados de Distrito, los visitadores tomando en cuenta las particularidades de cada órgano realizarán, además de lo que específicamente determine el Consejo de la Judicatura Federal, lo siguiente: a) pedirán la lista del personal para comprobar su asistencia; b) verificarán que los valores estén debidamente guardados, ya sea en la caja de seguridad del órgano visitado, o en alguna institución de crédito; c) comprobarán si se encuentran debidamente asegurados los instrumentos y objetos de delito, especialmente las drogas recogidas; d) revisarán los libros de gobierno a fin de determinar si se encuentran en orden y contienen los datos requeridos; e) harán constar el número de asuntos penales y civiles, y de juicios de amparo que hayan ingresado al órgano visitado durante el tiempo que comprenda la visita, y determinarán si los procesados que disfrutan de libertad caucional han cumplido con la obligación de presentarse en los plazos fijados, y si en algún proceso en suspenso transcurrió el término de prescripción de la acción penal; f) examinarán los expedientes formados con motivos de las causas penales y civiles que se estime conveniente a fin de verificar que se llevan con arreglo a la ley, si las resoluciones y acuerdos han sido dictados y cumplidos oportunamente, si las notificaciones y diligencias se efectuaron en los plazos legales, si los exhortos y despachos han sido diligenciados y si se han observado los términos constitucionales y demás garantías que la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos otorga a los procesados, y g) revisarán, además de los supuestos anteriores, los expedientes relativos a los juicios de amparo, para comprobar si las audiencias incidentales y de fondo se fijaron y desahogaron dentro de los términos legales.

De conformidad con el propio artículo 100 en comento, de toda visita de inspección deberá levantarse acta circunstanciada, en la cual se hará constar el desarrollo de la misma, las quejas o denuncias presentadas en contra de los titulares y demás servidores del órgano de que se trate, las manifestaciones que respecto de la visita o del contenido del acta quisieran realizar los propios titulares o servidores del órgano, y la firma del juez o magistrado que corresponda y la del visitador.

El acta levantada por el visitador será entregada al titular del órgano visitado y al secretario ejecutivo de disciplina a fin de que determine lo que corresponda y, en caso de existir alguna responsabilidad, dé vista al Consejo de la Judicatura Federal para que proceda en los términos previstos en esta ley.

Por lo que hace a las visitas extraordinarias, el artículo 81, fracción XXXVII,5 de la propia Ley Orgánica señala que es atribución del Consejo de la Judicatura Federal, entre otras, realizar visitas extraordinarias o integrar comités de investigación, cuando estime que se ha cometido una falta grave o cuando así lo solicite el pleno de la Suprema Corte de Justicia, sin perjuicio de las facultades que correspondan a la Visitaduría Judicial o a la Contraloría del Poder Judicial de la Federación.

Por su parte, en los artículos 986 y 1027 de la propia Ley Orgánica se dispone, respectivamente, que la Visitaduría Judicial que el Consejo y el Secretario Ejecutivo de Disciplina podrán ordenar al titular de la Visitaduría Judicial la celebración de visitas extraordinarias de inspección o la integración de comités de investigación, siempre que a su juicio existan elementos que hagan presumir irregularidades cometidas por un Magistrado de Circuito o Juez de Distrito.

Finalmente, en el Acuerdo General 7/2008, del Pleno del Consejo de la Judicatura Federal, que R. la Organización y Funcionamiento de la Visitaduría Judicial del Consejo de la Judicatura Federal y Abroga el Diverso Acuerdo General 28/2003, del Propio Cuerpo Colegiado, se señala, en el artículo 28,8 que la Visitaduría realizará las acciones de inspección de la función judicial y supervisión de la conducta de los servidores públicos mediante: a) visitas ordinarias; b) inspección a distancia; c) visitas extraordinarias inmediatas; d) visitas extraordinarias programadas; informes de conducta, y los demás instrumentos que acuerden el Pleno o las Comisiones.

En el artículo 3(9 del propio Acuerdo, se indica que habrá dos clases de visitas de inspección: ordinarias y extraordinarias.

A su vez, en el artículo 3710 se establece que las visitas ordinarias de inspección tienen como objeto recabar, en forma metódica, información respecto al funcionamiento de los órganos jurisdiccionales, así como al desempeño y conducta de sus miembros, teniendo efectos esencialmente de control, preventivos y correctivos.

En cuanto a las visitas extraordinarias inmediatas, en el artículo 6911 del Acuerdo General 7/2008 del Pleno del Consejo de la Judicatura Federal, relativo a la procedencia de las mismas, se dispone que Pleno o las Comisiones del Consejo podrán ordenar su práctica, cuando consideren que existen elementos que hagan presumir irregularidades cometidas por funcionarios o empleados de los órganos jurisdiccionales, que pueden ser constitutivas de causa de responsabilidad, y que sólo excepcionalmente cuando existan elementos que hagan presumible el comportamiento indebido o el mal desempeño de un Magistrado de Circuito y Juez de Distrito durante los primeros seis años de su encargo, la Comisión de Carrera Judicial, para los efectos de ratificación del funcionario, podrá ordenar la práctica de este tipo de visitas.

El artículo 7012 del mismo Acuerdo General prevé que las visitas extraordinarias inmediatas tienen por objeto recabar información y constancias respecto del funcionamiento de los órganos jurisdiccionales, así como del desempeño y conducta de sus miembros, y que sus efectos serán esencialmente disciplinarios.

De acuerdo con el artículo 71,13 las visitas extraordinarias inmediatas comprenderán únicamente los aspectos encomendados a investigar por el Pleno o las Comisiones del Consejo. No obstante, si durante la práctica de las visitas aconteciere un hecho o acto presumiblemente constitutivo de responsabilidad relacionado con la materia de la inspección, se asentará en el acta correspondiente.

Lo anterior, en el entendido de que, para la práctica de estas visitas no se requerirá de previa comunicación de su inicio al titular del órgano visitado; podrán llevarse a cabo aun en días y horas inhábiles, y durarán todo el tiempo necesario para cumplir la encomienda, en términos del artículo 7214 de ese mismo Acuerdo.

Finalmente, por lo que toca a las visitas extraordinarias programadas, el artículo 7315 del Acuerdo General en cita dispone que el visitador general propondrá al Pleno el programa semestral de visitas extraordinarias a órganos jurisdiccionales, respecto de los que existan indicadores que infieran probables irregularidades funcionales o de conducta de sus integrantes. Dichas visitas, de acuerdo con el artículo 74,16 tendrán por objeto recabar información y constancias respecto al funcionamiento de los órganos jurisdiccionales, así como al desempeño y conducta de sus miembros, por lo que sus efectos serán esencialmente de control, preventivos, correctivos y excepcionalmente disciplinarios.

Ahora bien, de los artículos en cuestión se desprende que el Consejo de la Judicatura Federal puede realizar visitas ordinarias a los Juzgados de Distrito y Tribunales de Circuito, cuando menos dos veces al año, y extraordinarias, cuando estime que se ha cometido una falta grave o existan elementos que hagan presumir irregularidades por parte de los Jueces de Distrito o Magistrados de Circuito, o bien cuando así lo solicite el pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación.

Por tanto, unas y otras visitas (ordinarias y extraordinarias) obedecen a una racionalidad distinta. Las visitas ordinarias se llevan a cabo de manera periódica, cuando menos dos veces al año, a cada órgano jurisdiccional y están encaminadas a analizar el funcionamiento cotidiano de los Juzgados de Distrito y Tribunales de Circuito, así como el desempeño y conducta de sus miembros, con efectos esencialmente de control, preventivos y correctivos; en cambio, las extraordinarias se realizan exclusivamente cuando se presuma por parte del Consejo de la Judicatura Federal o de este Alto Tribunal que en el órgano de que se trate posiblemente se ha incurrido en conductas constitutivas de responsabilidad, con efectos esencialmente disciplinarios.

Siendo esto así, lo extraordinario de una visita no radica en que se lleven a cabo fuera del calendario o programa establecido para ello, sino en que su realización deriva de la presunción de que se puede haber incurrido o estar incurriendo en una conducta irregular, situación que por su gravedad es menester constatar o descartar en ese momento, sin esperar a que se lleve a cabo la siguiente visita ordinaria.

Consecuentemente, le asiste la razón al recurrente cuando señala que el Consejo de la Judicatura Federal únicamente podía ordenar la realización de una visita extraordinaria al Juzgado de Distrito del cual era titular si hubiere estimado o presumido que alguno o algunos de los servidores públicos adscritos al mismo estaban cometiendo faltas o irregularidades constitutivas de responsabilidad, mas no solamente para revisar en el correcto funcionamiento del citado órgano jurisdiccional, como si se tratara de una visita ordinaria.

Al respecto, conviene destacar que, según las constancias que obran en autos, en el caso que nos ocupa la Comisión de Disciplina del Consejo de la Judicatura Federal acordó, en sesión ordinaria celebrada el veintisiete de abril de dos mil diez, que se llevara a cabo visita extraordinaria de inspección al Juzgado **********, con el objeto de "revisar el correcto funcionamiento del citado órgano jurisdiccional". Ello, se constata tanto del oficio en el que se notificó dicha orden al Magistrado H.F.G. de V.R., en su carácter de V. General del Consejo de la Judicatura Federal, como de la propia resolución impugnada del Pleno del Consejo de seis de julio de dos mil once, cuyo texto, en la parte que interesa a esta instancia, se transcribe a continuación:

OFICIO NÚMERO STCD/715/2010.

"México, D.F., A 27 DE ABRIL DE 2010.

STCD/715/2010

MAGDO . H.F.G.D.V.R..

V. General del Consejo de la Judicatura Federal.

P R E S E N T E.

En cumplimiento a lo ordenado por la Comisión de Disciplina del Consejo de la Judicatura Federal, en sesión ordinaria celebrada el día de hoy, acordó que se lleve a cabo visita extraordinaria de inspección al Juzgado **********. Lo anterior, con el objeto de revisar el correcto funcionamiento del citado órgano jurisdiccional; para el desahogo de la visita ordenada, sírvase girar las instrucciones que estime necesarias.

Aprovecho la oportunidad para enviarle un cordial saludo.

A T E N T A M E N T E.

LIC. MARÍA SOLEDAD AMBROSIO RAMOS

Secretaria Técnica de la Comisión de Disciplina del Consejo de la Judicatura Federal".

RESOLUCIÓN IMPUGNADA

"México, Distrito Federal, acuerdo del Pleno del Consejo de la Judicatura Federal, correspondiente a la sesión ordinaria de seis de julio de dos mil once.

V I S T O S, para resolver, los autos del expediente **********, relativo a la denuncia administrativa derivada de la visita extraordinaria de inspección **********, instruido en contra del licenciado **********, en su actuación como titular del Juzgado **********; y,

R E S U L T A N D O :

PRIMERO. Visita Extraordinaria. Por acuerdo de la Comisión de Disciplina del Consejo de la Judicatura Federal, correspondiente a la sesión ordinaria de veintisiete de abril de dos mil diez, se ordenó la práctica de una visita extraordinaria de inspección al Juzgado **********, con residencia en la ciudad de Guadalajara, con el objeto de revisar el correcto funcionamiento del citado órgano jurisdiccional.

[...]".

Este hecho, en nuestra opinión, resulta violatorio de lo establecido en los artículos 81, fracción XXXVII, y 102 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación -los cuales ni siquiera se citaron como fundamento de la orden de visita-, así como de lo dispuesto por el artículo 69 del Acuerdo General 7/2008, del Pleno del Consejo de la Judicatura Federal, que R. la Organización y Funcionamiento de la Visitaduría Judicial del Consejo de la Judicatura Federal y abroga el Diverso Acuerdo General 28/2003, del Propio Cuerpo Colegiado, ya que en todos esos dispositivos se señala expresamente que las visitas extraordinarias se realizan exclusivamente cuando se presuma por parte del Consejo de la Judicatura Federal o de este Alto Tribunal que en el órgano de que se trate posiblemente se ha incurrido en conductas constitutivas de responsabilidad, lo cual, se reitera, no aconteció en la especie, según se desprende de la orden de visita respectiva, en la que no se mencionó cuestión alguna sobre la posible comisión de faltas o irregularidades, y únicamente se señaló que en la visita se revisaría el correcto funcionamiento del juzgado en términos generales.

Asimismo, nos parece que resulta contrario a los prescrito por del artículo 71 del propio Acuerdo 7/2008 del Pleno del Consejo de la Judicatura Federal, en el que se dispone que la materia de las visitas extraordinarias inmediatas comprenderá únicamente los aspectos encomendados a investigar por el Pleno o las Comisiones del Consejo, de lo que se sigue que en la orden de visita respectiva habrá de determinarse cuáles aspectos se encomienda investigar y no nada más dar una orden genérica al V., para que revise el correcto funcionamiento del órgano de que se trate.

De ahí que, a nuestro juicio, resulten fundados los agravios hechos valer por el promovente en este sentido, al no haberse acreditado que se cumplieron los requisitos de procedencia establecidos en la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación y en la normatividad reglamentaria emitida por el Consejo de la Judicatura Federal para la práctica de una visita extraordinaria en el caso concreto.17

No pasa inadvertido para nosostros que en la resolución impugnada del Consejo de seis de julio de dos mil once, al dar respuesta a los planteamientos formulados por el aquí recurrente en vía de defensa, se desestimó la manifestación relativa, declarándola infundada con los argumentos que se transcriben a continuación:

"En principio, resulta infundada la manifestación que vierte relativa a la improcedencia de la orden y desarrollo de la visita extraordinaria de inspección con que se originó el procedimiento administrativo que se resuelve, porque en su concepto éstas sólo proceden cuando el Pleno del Consejo de la Judicatura Federal estime que se ha cometido una falta grave; así lo solicite el Pleno de la Suprema Corte de Justicia; y, el Pleno del Consejo de la Judicatura Federal considere que existen elementos que hagan presumir irregularidades cometidas por funcionarios o empleados de los órganos jurisdiccionales, mientras que en el caso, la visita extraordinaria ********** practicada al Juzgado **********, con asiento en Guadalajara fue con el objeto de revisar el correcto funcionamiento del citado órgano jurisdiccional, por lo que no se actualiza ninguno de los supuestos de procedencia de la visita, en razón de que no existen elementos que hagan presumir que cometió una falta grave o que hicieran presumir que cometió que cometió alguna irregularidad previo al desarrollo de la misma, por lo que las pruebas recabadas durante su práctica no pueden ser tomadas en consideración para determinar la existencia de los hechos que se le imputaron de manera presuntiva.

En efecto, contrario a lo que manifiesta el denunciado, el artículo 69 del Acuerdo General 7/2008 del Pleno de la Judicatura Federal, que R. la Organización y Funcionamiento de la Visitaduría Judicial del Consejo de la Judicatura Federal y abroga el diverso Acuerdo General 28/2003 del propio Cuerpo Colegiado, establece en lo conducente que "El Pleno o las Comisiones del Consejo podrán ordenar la práctica de visitas extraordinarias inmediatas, cuando consideren que existen elementos que hagan presumir irregularidades cometidas por funcionarios o empleados de los órganos jurisdiccionales, que pueden ser constitutivas de causa de responsabilidad.", sin que tal disposición establezca la obligación de comunicar al juez denunciado las causas, motivos, razones o circunstancias que motivaron la orden para el desahogo de una visita extraordinaria, lo cual es lógico si se considera que, hasta ese momento, a dicho funcionario no se le está imputando la probable comisión de alguna falta administrativa, porque el objetivo es precisamente conocer el funcionamiento de un órgano jurisdiccional y la conducta de sus integrantes, sin que se pueda saber a priori el resultado de la investigación que se materializa a través de la visita extraordinaria de inspección, por tanto, fue válido tomar en consideración las pruebas que se recabaron durante el desarrollo de la misma para iniciar el procedimiento de responsabilidad administrativa que ahora se resuelve".

Sin embargo, consideramos que esta apreciación por parte del Consejo de la Judicatura Federal es equivocada, en virtud de que, aun cuando se aceptara que no es menester comunicar al titular del órgano que se va a visitar las causas, motivos, razones o circunstancias concretas que motivaron la orden respectiva, el hecho es que la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación establece como requisito para la procedencia de las visitas extraordinarias que el Consejo estime que se ha cometido una falta grave o existan elementos que hagan presumir irregularidades, de manera que es incorrecto suponer que el objetivo de las mismas es simplemente conocer el funcionamiento de un órgano jurisdiccional, sin presuponer a priori alguna falta o irregularidad.

Tampoco nos pasa inadvertida la tesis aislada de rubro: "VISITA EXTRAORDINARIA DE INSPECCIÓN ORDENADA POR EL CONSEJO DE LA JUDICATURA FEDERAL. SU PRÁCTICA NO REQUIERE DE DENUNCIA FUNDADA EN PRUEBA DOCUMENTAL",18 en la que se sostiene que la facultad del Consejo de la Judicatura Federal para ordenar la práctica de visitas extraordinarias no se limita a la existencia previa de una denuncia apoyada en prueba documental como requisito único de procedibilidad, pues acorde con tal criterio, en el caso no se está exigiendo una prueba documental como requisito para efectuar la visita, sino exclusivamente que el Consejo estimara que se había cometido una falta grave o que a su juicio existieran elementos que hicieran presumir irregularidades, lo cual, se reitera, no aconteció en el caso de acuerdo con las constancias que obran en autos.

Por otra parte, es preciso puntualizar que, según lo ha sostenido el Tribunal Pleno en múltiples precedentes, los juzgadores gozan de ciertas garantías jurisdiccionales como instrumentos por medio de los cuales se crean las condiciones necesarias para lograr y asegurar la independencia en el ejercicio de sus funciones frente a los otros organismos del poder; garantías que, a su vez, se constituyen de manera mediata como salvaguardas para los justiciables.19

Esta independencia judicial implica que las decisiones de los jueces tienen que estar basadas exclusivamente en el Derecho y viene a ser una consecuencia del papel institucional del juez: él tiene el poder de dar la última respuesta social a un conflicto.20

En congruencia con lo anterior, en un régimen democrático, la independencia judicial no es un fin, sino el medio hacia un fin. Es la médula del Estado de Derecho que da a la ciudadanía la confianza en que las leyes se aplicarán justa e igualmente.

Como ejemplos de dichas garantías, cabe mencionar la inamovilidad en el cargo, la cual constituye una de las más importantes garantías que la Constitución otorga al Poder Judicial, pues implica la imposibilidad jurídica de que sus miembros sean separados del cargo de manera discrecional o arbitraria. La permanencia en el cargo provee a sus miembros de la tranquilidad suficiente para que, independientemente de los cambios políticos que se presenten, los juzgadores se mantengan en una auténtica carrera judicial.

Otros elementos que contribuyen a la caracterización de este tipo de funcionarios son: la forma de designación, la irreductibilidad salarial y los regímenes disciplinario y de responsabilidad. Todos estos factores permiten afirmar que la naturaleza jurídica de la función que realizan los juzgadores es distinta a la del resto, porque ninguna otra clase de servidores públicos tiene todas estas características.

De ahí que, congruente con el marco constitucional que les otorga estas garantías, el Legislador haya limitado los supuestos en que es factible realizarles visitas extraordinarias a los juzgadores, estableciendo ciertos requisitos para su procedencia, en aras de impedir que el órgano encargado de su disciplina y vigilancia pudiera llegar a actuar arbitrariamente y, con ello, vulnerar la independencia de que deben gozar, tanto del ámbito federal como local, para el adecuado ejercicio de sus funciones.

Lo anterior no significa, en modo alguno que el Consejo de la Judicatura Federal no esté en posibilidades de realizar visitas extraordinarias de inspección a los Juzgados de Distrito y Tribunales de Circuito, ya que, como se mencionó líneas arriba, le competen por mandato constitucional las labores de disciplina y vigilancia del Poder Judicial de la Federación, con excepción de esta Suprema Corte, de manera que no sólo tiene facultades para ello, sino incluso el deber de realizarlas.

Sin embargo, estimamos que tal función debe llevarse a cabo apegándose al marco constitucional y legal establecido para ello, de manera que es menester cumplir con los requisitos fijados en la Ley para la procedencia de dichas visitas, sin que a las mismas pueda variárseles de naturaleza, objeto y finalidad, so pretexto de llevar a cabo la inspección de un órgano jurisdiccional de manera inmediata.

Ello significa que, para ordenar la realización de una visita extraordinaria a un órgano jurisdiccional, deben darse los supuestos de hecho y de derecho necesarios para activar el ejercicio de la competencia del Consejo de la Judicatura Federal, el cual habrá de fundar y motivar el acto de autoridad que derive de tales supuestos.

Además, debe tenerse presente que, en aquellos casos en que se requiera verificar el funcionamiento de un Juzgado de Distrito o un Tribunal de Circuito sin presuponer a priori que en el mismo se ha incurrido en alguna irregularidad, es posible realizar más de dos visitas ordinarias por año, en razón de que la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación da margen para ello.

Siendo esto así, si lo que se pretendía era conocer el funcionamiento de un órgano jurisdiccional y la conducta de sus integrantes exclusivamente, y no debido a que se presumían faltas graves o irregularidades, se hubiera podido practicar una visita ordinaria más durante el año, en lugar de practicar una extraordinaria.

Consecuentemente, en nuestra opinión, al haber resultado fundado el agravio en análisis, resultaba innecesario el estudio de los restantes agravios hechos valer, en virtud de que en el presente caso procedía declarar la invalidez de la orden de visita extraordinaria de inspección **********, practicada al Juzgado ********** y, en consecuencia, de todos los actos derivados de la misma, incluyendo la denuncia administrativa **********, instruida en contra del recurrente, en su actuación como titular del referido Juzgado, ya que el inicio de dicho procedimiento de responsabilidad tuvo su origen precisamente en el dictamen de la visita extraordinaria en cuestión.

En virtud de todo lo anterior, y dado lo fundado del agravio hecho valer en torno a la nulidad de la visita extraordinaria **********, consideramos que lo que procedía era declarar fundado el recurso de revisión administrativa para efectos muy distintos de los que se plasmaron en el fallo mayoritario, consistentes en declarar la invalidez de:

• La vista extraordinaria de inspección **********, practicada al Juzgado **********, con residencia en la ciudad de Guadalajara.

• Y por vía de consecuencia, de todos los actos derivados de la misma, incluyendo la denuncia administrativa **********, instruida en contra de **********, en su actuación como titular del Juzgado **********, y la resolución de seis de julio de dos mil once, por la que se determinó destituirlo en el cargo de Juez de Distrito.

Por tanto, nos parece que, sin perjuicio de las demás consecuencias que conforme a derecho procedieran con motivo de la declaratoria anterior, el Pleno del Consejo de la Judicatura Federal debió haber reintegrado al recurrente en el cargo de Juez de Distrito y restablecerlo en el ejercicio de sus funciones, y no limitarse a ordenar que se volvieran a valorar las pruebas en relación con cada una de las conductas atribuidas a su persona, como lo determinó la mayoría.

De ahí que nos reserváramos nuestro derecho de formular el presente voto de minoría.

MINISTRO JOSÉ RAMÓN COSSÍO DÍAZ

MINISTRA OLGA SÁNCHEZ CORDERO DE GARCÍA VILLEGAS

MINISTRO ARTURO ZALDÍVAR LELO DE LARREA

"En términos de lo dispuesto por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en su sesión del veinticuatro de abril de dos mil siete, y conforme a lo previsto en los artículos 3, fracción II, 13, 14 y 18 de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, así como en el segundo párrafo del artículo 9 del Reglamento de la Suprema Corte de Justicia de la Nación y del Consejo de la Judicatura Federal, en esta versión pública se suprime la información considerada legalmente como reservada o confidencial que encuadra en esos supuestos normativos."

________________

1. "ARTICULO 88.- Para su adecuado funcionamiento, el Consejo de la Judicatura Federal contará con los siguientes órganos: el Instituto de la Judicatura, la Visitaduría Judicial, la Contraloría del Poder Judicial de la Federación, el Instituto Federal de Defensoría Pública y el Instituto Federal de Especialistas de Concursos Mercantiles en los términos que establece la Ley de Concursos Mercantiles".

2. "ARTICULO 99. Las funciones que en esta ley se confieren a la Visitaduría Judicial serán ejercitadas por los visitadores, quienes tendrán el carácter de representantes del Consejo de la Judicatura Federal.

Los visitadores deberán satisfacer los siguientes requisitos: ser mayor de treinta y cinco años, gozar de buena reputación, no tener condena por delito con pena privativa de libertad mayor de un año, título de licenciado en derecho legalmente expedido y práctica profesional de cuando menos diez años; su designación se hará por el propio Consejo mediante el concurso de oposición que se lleve a cabo en términos de lo previsto en esta ley para el nombramiento de magistrados de circuito y jueces de distrito.

El Consejo de la Judicatura Federal establecerá, mediante acuerdos generales, los sistemas que permitan evaluar de manera periódica el desempeño y la honorabilidad de los visitadores para efectos de lo que se dispone en esta ley en materia de responsabilidad.

3. "ARTICULO 100. Los visitadores, de acuerdo con los sorteos periódicos que realice el secretario ejecutivo de disciplina, deberán inspeccionar de manera ordinaria los tribunales de circuito y juzgados de distrito cuando menos dos veces por año, de conformidad con las disposiciones generales que emita el Consejo de la Judicatura Federal en esta materia.

Ningún visitador podrá visitar los mismos órganos por más de dos años.

Los visitadores deberán informar con la debida oportunidad al titular del órgano jurisdiccional, o al presidente del mismo, tratándose de los tribunales colegiados, de la visita ordinaria de inspección que vayan a practicar a fin de que procedan a fijar el correspondiente aviso en los estrados del órgano con una anticipación mínima de quince días, para el efecto de que las personas interesadas puedan acudir a la visita y manifestar sus quejas o denuncias".

4. "ARTICULO 101. En las visitas ordinarias a los tribunales de circuito y juzgados de distrito, los visitadores tomando en cuenta las particularidades de cada órgano realizarán, además de lo que específicamente determine el Consejo de la Judicatura Federal, lo siguiente:

I.P. la lista del personal para comprobar su asistencia;

II. Verificarán que los valores estén debidamente guardados, ya sea en la caja de seguridad del órgano visitado, o en alguna institución de crédito;

III. Comprobarán si se encuentran debidamente asegurados los instrumentos y objetos de delito, especialmente las drogas recogidas;

IV. Revisarán los libros de gobierno a fin de determinar si se encuentran en orden y contienen los datos requeridos;

V.H. constar el número de asuntos penales y civiles, y de juicios de amparo que hayan ingresado al órgano visitado durante el tiempo que comprenda la visita, y determinarán si los procesados que disfrutan de libertad caucional han cumplido con la obligación de presentarse en los plazos fijados, y si en algún proceso en suspenso transcurrió el término de prescripción de la acción penal;

VI. Examinarán los expedientes formados con motivos de las causas penales y civiles que se estime conveniente a fin de verificar que se llevan con arreglo a la ley; si las resoluciones y acuerdos han sido dictados y cumplidos oportunamente; si las notificaciones y diligencias se efectuaron en los plazos legales; si los exhortos y despachos han sido diligenciados y si se han observado los términos constitucionales y demás garantías que la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos otorga a los procesados.

Cuando el visitador advierta que en un proceso se venció el término para dictar sentencia, recomendará que ésta se pronuncie a la brevedad posible. En cada uno de los expedientes revisados, se pondrá la constancia respectiva, y

VII. Revisarán, además de los supuestos de la fracción anterior, los expedientes relativos a los juicios de amparo. En estos casos se comprobará si las audiencias incidentales y de fondo se fijaron y desahogaron dentro de los términos legales; indicándose, en su caso, la corrección necesaria para que las suspensiones provisionales y definitivas no se prolonguen por más tiempo al señalado en la ley, y verificarán si las sentencias, interlocutorias y definitivas se pronunciaron oportunamente.

De toda visita de inspección deberá levantarse acta circunstanciada, en la cual se hará constar el desarrollo de la misma, las quejas o denuncias presentadas en contra de los titulares y demás servidores del órgano de que se trate, las manifestaciones que respecto de la visita o del contenido del acta quisieran realizar los propios titulares o servidores del órgano, y la firma del juez o magistrado que corresponda y la del visitador.

El acta levantada por el visitador será entregada al titular del órgano visitado y al secretario ejecutivo de disciplina a fin de que determine lo que corresponda y, en caso de responsabilidad, dé vista al Consejo de la Judicatura Federal para que proceda en los términos previstos en esta ley".

5. "ARTICULO 81. Son atribuciones del Consejo de la Judicatura Federal:

[...]

XXXVII. Realizar visitas extraordinarias o integrar comités de investigación, cuando estime que se ha cometido una falta grave o cuando así lo solicite el pleno de la Suprema Corte de Justicia, sin perjuicio de las facultades que correspondan a la Visitaduría Judicial o a la Contraloría del Poder Judicial de la Federación".

6. "ARTICULO 98. La Visitaduría Judicial es el órgano auxiliar del Consejo de la Judicatura Federal competente para inspeccionar el funcionamiento de los tribunales de circuito y de los juzgados de distrito, y para supervisar las conductas de los integrantes de estos órganos".

7. "ARTICULO 102. El Consejo de la Judicatura Federal y el secretario ejecutivo de disciplina podrán ordenar al titular de la Visitaduría Judicial la celebración de visitas extraordinarias de inspección o la integración de comités de investigación, siempre que a su juicio existan elementos que hagan presumir irregularidades cometidas por un magistrado de circuito o juez de distrito".

8. "Artículo 28. Instrumentos. La Visitaduría realizará las acciones de inspección de la función judicial y de supervisión de la conducta de los servidores públicos de los órganos jurisdiccionales de su competencia, mediante los siguientes instrumentos:

a) Visitas ordinarias;

b) Inspecciones a distancia;

c) Visitas extraordinarias inmediatas;

d) Visitas extraordinarias programadas;

e) Informes de conducta;

f) (DEROGADO POR EL PUNTO SEGUNDO DEL ACUERDO GENERAL 41/2008 DEL PLENO DEL CONSEJO DE LA JUDICATURA FEDERAL, D.O.F. 8 DE AGOSTO DE 2008)

g) Los demás que acuerden el Pleno o las Comisiones".

9. "Artículo 30. Clases de visitas. Las visitas de inspección serán ordinarias y extraordinarias".

10. "Artículo 37. Efectos. Las visitas ordinarias de inspección tienen como objeto recabar, en forma metódica, información respecto al funcionamiento de los órganos jurisdiccionales, así como al desempeño y conducta de sus miembros. Sus efectos serán esencialmente de control, preventivos y correctivos".

11. "Artículo 69. Procedencia. El Pleno o las Comisiones del Consejo podrán ordenar la práctica de visitas extraordinarias inmediatas, cuando consideren que existen elementos que hagan presumir irregularidades cometidas por funcionarios o empleados de los órganos jurisdiccionales, que pueden ser constitutivas de causa de responsabilidad.

Sólo excepcionalmente cuando existan elementos que hagan presumible el comportamiento indebido o el mal desempeño de un magistrado de Circuito o juez de Distrito durante los primeros seis años de su encargo, la Comisión de Carrera Judicial, para los efectos de ratificación del funcionario, podrá solicitar la práctica de una visita extraordinaria.

Para los efectos del párrafo anterior, el consejero ponente a quien se le haya turnado el expediente de ratificación, presentará un dictamen a la Comisión de Carrera Judicial, exponiendo las razones por las que, a su juicio, se está en el caso de excepción que amerita la práctica de una visita extraordinaria".

12. "Artículo 70. Efectos. Las visitas extraordinarias inmediatas tienen por objeto recabar información y constancias respecto al funcionamiento de los órganos jurisdiccionales, así como al desempeño y conducta de sus miembros; sus efectos serán esencialmente disciplinarios".

13. "Artículo 71. Materia. Las visitas extraordinarias inmediatas comprenderán únicamente los aspectos encomendados a investigar por el Pleno o las Comisiones del Consejo. No obstante, si durante la práctica de las visitas aconteciere un hecho o acto presumiblemente constitutivo de responsabilidad relacionado con la materia de la inspección, el visitador judicial "A" asentará en el acta lo correspondiente".

14. "Artículo 72. Formalidades y términos. Para la práctica de visitas extraordinarias inmediatas no se requerirá de previa comunicación de su inicio al titular del órgano visitado. Podrán llevarse a cabo aún en días y horas inhábiles. Durarán el tiempo necesario para cumplir su encomienda".

15. "Artículo 73. Procedencia. El visitador general propondrá al Pleno el programa semestral de visitas extraordinarias a órganos jurisdiccionales, respecto de los que existan indicadores que infieran probables irregularidades funcionales o de conducta de sus integrantes. El Pleno lo revisará y acordará oportunamente su aprobación, desechamiento o modificación, según considere".

16. "Artículo 74. Efectos. Las visitas extraordinarias programadas tienen por objeto recabar información y constancias respecto al funcionamiento de los órganos jurisdiccionales, así como al desempeño y conducta de sus miembros; sus efectos serán esencialmente de control, preventivos, correctivos y excepcionalmente disciplinarios".

17. No se desconoce que en el recurso de revisión administrativa 71/2008, resuelto en sesión privada de cinco de septiembre de dos mil once, se declaró inoperante un agravio similar al que se analiza ahora. Sin embargo, ello obedeció a que en aquel asunto el recurrente no expuso argumentos precisos dirigidos a rebatir las consideraciones relativas este tema plasmadas en la resolución impugnada del Consejo de la Judicatura Federal, lo cual no acontece en la especie.

18. Tesis del Tribunal Pleno número P. XX/2000, consultable en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, tomo XI, correspondiente a marzo de dos mil, página 115, con el siguiente texto: "Conforme a los artículos 81, fracción XXXVII y 102 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, es facultad del Consejo de la Judicatura Federal ordenar la práctica de visitas extraordinarias de inspección cuando, a su juicio, existan elementos que hagan presumir irregularidades cometidas en el desempeño de la función encomendada a Jueces o Magistrados de Circuito. Por consiguiente el ejercicio de dicha facultad no se limita a la existencia previa de una denuncia apoyada en prueba documental, como requisito único de procedibilidad, según deriva de lo dispuesto en los artículos 132 y 134 de la mencionada ley, precisamente porque la práctica de dichas visitas está comprendida entre las facultades disciplinarias encomendadas, constitucional y legalmente, a dicho consejo".

19. Por citar algunos ejemplos, cabe referir las resoluciones dictadas en las controversias constitucionales 9/2004, 4/2005, 45/2006, 32/2007, 99/2008 y 85/2010, así como los amparos en revisión 783/99 y 2021/99, y la contradicción de tesis 118/2009, en las que se han realizado importantes pronunciamientos en torno a la independencia judicial y las garantías jurisdiccionales de que gozan los jueces y magistrados, para hacer efectivo tal principio.

20. Así lo ha señalado, por ejemplo, M.A., en "Ética judicial", en Cuestiones judiciales, Fontamara, México, 2001, p. 152.