Voto minoritario o de minoría num. 43/2018 de Suprema Corte de Justicia, Pleno, 21-05-2021 (ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD)
| Juez | Ministros Yasmín Esquivel Mossa y Arturo Zaldívar Lelo de Larrea |
| Emisor | Pleno |
| Fecha de publicación | 21 Mayo 2021 |
| Localizador | Gaceta del Semanario Judicial de la Federación. Libro 1, Mayo de 2021, Tomo I, 891 |
Voto de minoría que formulan la M.Y.E.M. y el Ministro presidente A.Z.L. de L. en la acción de inconstitucionalidad 43/2018, promovida por diputados integrantes de la Sexagésima Quinta Legislatura del Congreso del Estado de Chihuahua.
En sesión celebrada el veintisiete de julio de dos mil veinte, el Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación resolvió la acción de inconstitucionalidad 43/2018, promovida por diputados integrantes de la Sexagésima Quinta Legislatura del Congreso del Estado de Chihuahua, en contra del Decreto LXV/EXLEY/0733/2018 II P.O., mediante el cual se expidió la Ley de Juicio Político y Declaración de Procedencia para el Estado. El Tribunal Pleno declaró la invalidez de dicho decreto por la existencia de violaciones con potencial invalidante en el procedimiento legislativo.
A. respecto, quienes formulamos el presente voto de minoría consideramos que debió reconocerse la validez del decreto, ya que los sucesos del procedimiento legislativo no contaron con potencial invalidante por las razones que expondremos más adelante.
i. Fallo mayoritario
En la sentencia se declara fundado el argumento de los accionantes en el sentido de que la forma en que se llevó a cabo el procedimiento legislativo violó el derecho de la minoría parlamentaria, dado que el dictamen se incluyó de último momento en el orden del día, por tratarse de un tema "supuestamente urgente y/o especial" y se votó sin discusión alguna.
A. respecto, se explica que las pruebas aportadas demuestran que el dictamen era conocido en sus términos únicamente por la Comisión Primera de Gobernación y Puntos Constitucionales, la cual lo aprobó el mismo día en que se llevó a cabo la sesión de Pleno de seis de marzo de dos mil dieciocho, en la que, sin una anticipación de, al menos, doce horas, se solicitó que fuera incluido en el orden del día y, sin discusión de fondo, fue aprobado por la mayoría.
Adicionalmente, se señala que no existió motivación que justificara la incorporación del dictamen al orden del día como un asunto especial o urgente a ser tratado y que la circunstancia de que la presidenta de la Comisión fundara su solicitud en el artículo 193, fracción VIII, de la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado de Chihuahua –que faculta a los legisladores para pedir la inclusión de asuntos urgentes– de ningún modo es suficiente para convalidar esta falta de motivación.
Por tanto, la mayoría concluyó que, en la especie, se actualizaron violaciones al procedimiento legislativo con potencial invalidante que trastocaron el principio democrático de participación de todas las fuerzas políticas con representación en el Congreso Local, en condiciones de libertad e igualdad, lo que conlleva la invalidez del decreto impugnado.
ii. Razones del disenso
Quienes suscribimos el presente voto sostenemos la validez del decreto impugnado, ya que consideramos que ninguno de los vicios llevados a cabo cuentan con potencial invalidante del decreto impugnado. A. respecto, la Suprema Corte de Justicia de la Nación debe ser deferente al examinar las violaciones en un procedimiento legislativo, ya que no puede afectar el principio de autonomía o autoconducción de los poderes parlamentarios.
Así, de las constancias que obran en el expediente, se advierte lo siguiente:
– La iniciativa de ley fue presentada por una diputada del Partido de la Revolución Democrática el veinte de abril de dos mil diecisiete y turnada el veinticinco de abril siguiente a la Comisión Primera de Gobernación y Estudios Constitucionales del Congreso, la cual aprobó el dictamen respectivo, por cuatro votos a favor, en sesión iniciada el veinte y concluida el veintidós de febrero de dos mil dieciocho. Este dictamen se envió a los diputados por correo electrónico el veintiséis de febrero siguiente, aunque, posteriormente, el cinco de marzo, por instrucción de la presidenta de la referida comisión, se remitió de nueva cuenta un dictamen (se desconoce si se trata o no del mismo documento).
• Según se desprende del Diario de los Debates correspondiente a la sesión de seis de marzo de dos mil dieciocho, el dictamen sería analizado previamente por la Junta de Coordinación Política, a fin de alcanzar los consensos necesarios entre las distintas fuerzas políticas, dada la complejidad del tema; sin embargo, la reunión fue cancelada.
• Ese mismo día, horas antes de la sesión de Pleno, la Comisión Primera de Gobernación y Puntos Constitucionales llevó a cabo una sesión en la que hizo algunas modificaciones al dictamen cuya incorporación al orden del día de la sesión de Pleno solicitó la presidenta de la referida comisión, a través de una moción fundada en el citado artículo 193, fracción VIII, de la Ley Orgánica del Poder Legislativo Estatal.(1)
• En dicha sesión de Pleno, pese a las objeciones hechas por varios diputados en cuanto a la falta de conocimiento de la versión final del dictamen y la premura para que fuera analizado, se aprobó, por una mayoría de dieciséis votos, su inclusión en el orden del día, después de lo cual los catorce diputados que votaron en contra salieron del salón de sesiones; se dio lectura y, antes de someterse a votación, sólo se pronunciaron la presidenta de la mesa directiva, en el sentido de que se abstendría, y un diputado que se manifestó a favor y formuló un voto razonado al respecto; y, finalmente, se aprobó, en lo general y particular, por los mismos dieciséis votos (con dos abstenciones en la primera votación y una en la segunda).
Pues bien, como explicaremos, la incorporación del asunto al orden del día con cierta premura, en este caso, está legalmente permitida, sin que se requiera justificar la urgencia; constituyendo, de esta forma, una autorización para debatir cuestiones no publicadas en la Gaceta Parlamentaria.
En efecto, aun cuando, conforme al artículo 166, párrafo segundo, de la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado de Chihuahua,(2) el orden del día debe enviarse a los diputados vía correo electrónico, cuando menos, con doce horas de anticipación a la fijada para llevar a cabo la sesión; el artículo 193, fracción VIII, de la misma ley(3) permite solicitar a través de una moción la inclusión en el orden del día de algún asunto especial o urgente, sin exigir mayor formalidad, ya que, en términos del artículo 194 del referido ordenamiento,(4) puede hacerse de viva voz y desde la curul del diputado que la proponga, debiendo, en todo caso, aprobarse por mayoría de votos.
De este modo, contrario a lo señalado en la sentencia, no se violentó alguna regla del procedimiento legislativo, porque la propia ley que lo regula prevé la posibilidad de incorporar al orden del día de la sesión que corresponda algún asunto que los diputados consideren especial o urgente, bastando que uno de ellos lo proponga y la mayoría lo apruebe; tal como sucedió con la moción que formuló la presidenta de la Comisión Primera de Gobernación y Estudios Constitucionales respecto del asunto número 569, referente al desahogo del dictamen relativo a la Ley de Juicio Político y Declaración de Procedencia para el Estado, aprobada por una mayoría de dieciséis votos de los treinta diputados presentes en la sesión en ese momento.
Sin que la falta de motivación en el planteamiento de la moción, en torno a lo especial o urgente del asunto, implique, como apunta la resolución, una contravención a las normas que rigen el procedimiento legislativo, pues, como ha quedado expuesto, ninguna de ellas lo exige; además de que, en todo caso, las razones para considerar que un asunto reviste estas características no deberían ser materia de control jurisdiccional, pues forman parte de la autonomía del órgano legislativo.
Por otro lado, si bien es cierto que, conforme a los artículos 101, fracción VII, 112 y 130, fracción VI, de la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado de Chihuahua(5) y 144 y 146, fracción V, del Reglamento Interior y de Prácticas Parlamentarias de dicho poder,(6) una vez aprobado el dictamen por la comisión, debió haberse remitido, por conducto de su presidenta, a la entonces Secretaría de Asuntos Legislativos, para su publicación en la Gaceta Parlamentaria –instrumento técnico de carácter informativo cuyo objeto es la difusión de los asuntos–(7) el día previo a la sesión en que habría de discutirse; en el caso, operó una excepción a esta regla, al haberse formulado una moción para incluirlo en el orden del día.
Aunado a lo anterior, resulta incorrecto afirmar –como hace la sentencia– que el dictamen era conocido en sus términos sólo por la comisión, ya que, al menos, en alguna de sus versiones (aun cuando no fuera la definitiva), era conocido por los diputados, pues les había sido enviado; sin perjuicio de lo cual, en la sesión en que fue aprobado, se dio lectura íntegra a la última versión, lo que les permitió tener conocimiento previo y completo de su contenido, a fin de que estuvieran en condiciones de debatir y votar, en lugar de abandonar la sesión.
Por último, hacemos notar que los precedentes que se mencionan en la resolución no son aplicables, dado que:
• En la acción de inconstitucionalidad 36/2013 y su acumulada 37/2013,(8) la legislación del Estado de Jalisco, a diferencia de la de Chihuahua, no autoriza la inclusión de algún asunto especial o urgentes en el orden del día, sino sólo la modificación del orden de los asuntos en casos de obvia y urgente resolución en los que el Congreso tenga que tomar alguna determinación, por parte del presidente de la mesa directiva, a propuesta de algún diputado y previa aprobación de la asamblea;(9) lo que obliga a cumplir, sin excepción, con la previsión de entregar el proyecto de orden del día a los diputados, al menos, con veinticuatro horas de anticipación a la sesión.(10)
• En la acción de inconstitucionalidad 121/2017 y sus acumuladas 122/2017, 123/2017 y 135/2017,(11) la invalidez derivó de no haber acreditado fehacientemente que se hubiese convocado de forma adecuada a los diputados a la sesión extraordinaria en la que se aprobó el paquete de dictámenes relativos a la implementación del Sistema Anticorrupción en la Ciudad de México, ni distribuido éstos de manera previa a la sesión,(12) además de no tener certeza sobre el número de votos que se emitieron a favor y en contra de la dispensa de distribución del dictamen y su inmediata discusión; lo cual no ocurrió en el presente asunto.
Razones todas éstas por las que consideramos que, en la especie, no se violaron las reglas del procedimiento legislativo, mucho menos, alguna que hubiese impedido la participación de la minoría parlamentaria y una verdadera discusión sobre el tema que fue materia de análisis; de ahí que debió reconocerse la validez del decreto combatido.
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1. "Artículo 193. Son mociones las que formulen las diputadas y los diputados para proponer: ...
"VIII. Solicitar la inclusión en el orden del día de algún asunto especial o urgente."
2. "Artículo 166. La mesa directiva podrá reunirse, antes del inicio de cada sesión, para conocer el orden del día y, en su caso, acordar el desahogo de otros asuntos que se planteen, sin que sea necesario que se levante acta sobre dicha reunión.
"El orden del día deberá enviarse, vía correo electrónico, a las diputadas y diputados, cuando menos con doce horas de anticipación a la fijada para que se lleven a cabo las sesiones del Congreso."
3. "Artículo 193. Son mociones las que formulen las diputadas y los diputados para proponer:
"I.S. la sesión.
"II. Declarar cerrado un debate.
"III. Certificar la existencia del quórum legal.
"IV. Exigir cumplimiento del orden del día.
"V.S. prioridad en el tratamiento de determinado asunto.
"VI. Diferir el análisis de algún asunto.
"VII. Devolver un dictamen a comisiones.
"VIII. Solicitar la inclusión en el orden del día de algún asunto especial o urgente.
"IX. Solicitar que, cuando quien presida haya otorgado la dispensa de la lectura de dictámenes y documentos, se lean estos por la importancia del asunto.
"X. Hacer proposiciones análogas a las anteriores."
4. "Artículo 194. Las mociones se podrán hacer de viva voz y desde su curul por la diputada o el diputado que las proponga, y su aprobación se hará por mayoría de votos."
5. "Artículo 101. Son atribuciones de la presidencia de las Comisiones Ordinarias:
"...
"VII. Turnar a la Secretaría de Asuntos Legislativos los dictámenes, informes, o cualquier documento que haya sido aprobado en la comisión, para ser agendados para su discusión y aprobación, en su caso."
"Artículo 112. Una vez que estén firmados los dictámenes por la mayoría de los miembros de la comisión, junto con los votos particulares, si los hubiere, se remitirán, por conducto de su secretaría técnica, a la Secretaría de Asuntos Legislativos para su trámite, debiendo acompañar el archivo en medio magnético."
"Artículo 130. A la Secretaría de Asuntos Legislativos corresponde el despacho de lo siguiente:
"...
"VI. Elaborar y publicar la Gaceta Parlamentaria, en los términos que señale el Reglamento Interior y de Prácticas Parlamentarias del Poder Legislativo."
6. "Artículo 144. Corresponde a la Secretaría de Asuntos Legislativos elaborar, publicar y actualizar la Gaceta Parlamentaria, de conformidad con lo que solicite la mesa directiva."
"Artículo 146. Serán publicados en la Gaceta Parlamentaria, el día previo a la celebración de la sesión en la que habrán de desahogarse:
"...
"V. Los dictámenes y votos particulares que sobre los mismos se presenten, así como los informes o cualquier documento elaborado y que deban presentar las comisiones y los comités del Congreso."
7. Reglamento Interior y de Prácticas Parlamentarias del Poder Legislativo del Estado de Chihuahua
"Artículo 143. La Gaceta Parlamentaria es el instrumento técnico de carácter informativo de la mesa directiva que tiene como propósito ordenar y difundir previamente los asuntos y documentos que serán tratados en cada Sesión del Pleno o de la Diputación Permanente."
"Artículo 145. La publicación de la Gaceta Parlamentaria se realizará a través del portal oficial de internet del Congreso del Estado, el cual deberá actualizarse por cada Sesión del Pleno o de la Diputación Permanente que se realice."
8. Resuelta en sesión de 13 de septiembre de 2018, bajo la ponencia de la Ministra Norma Lucía P.H., por unanimidad de nueve votos de los Ministros G.O.M., F.G.S., Z.L. de L., P.R., P.H., M.M.I., L.P., P.D. y presidenta en funciones Luna Ramos.
9. Ley Orgánica del Poder Legislativo
"1. Son atribuciones del presidente:
"...
"V. Proponer a la asamblea, el orden que corresponda a los asuntos que se presenten en las sesiones, señalando la distribución de los asuntos que se agenden en la misma, para que lo apruebe o lo modifique. En casos de obvia y urgente resolución en los que el Congreso del Estado tenga que tomar alguna determinación, el presidente a propuesta de alguno de los diputados, puede modificar el orden de los asuntos o dispensar lecturas, previa aprobación de la asamblea."
10. Reglamento de la Ley Orgánica del Poder Legislativo
"1. La propuesta de orden del día deberá ser entregada a los diputados al menos con 24 horas de anticipación a la sesión, junto con sus dictámenes y documentos anexos."
11. Resuelta en sesión de 16 de enero de 2020, bajo la ponencia del Ministro A.G.O.M., por unanimidad de 11 votos.
12. Reglamento para el Gobierno Interior de la Asamblea Legislativa
"Artículo 118. Para la discusión de cualquier dictamen, deberá haberse procedido a la distribución de copias del mismo de manera física y correo electrónico a todos los miembros del Pleno con una anticipación mínima de cuarenta y ocho horas a la sesión en que habrá de discutirse.
"Los votos particulares que se hayan discutido en las comisiones se deberán distribuir en los mismos términos. Con la misma anticipación deberá depositarse el dictamen ante la secretaría de la mesa directiva.
"Si no se cumple con este requisito, el dictamen no podrá ser discutido en la sesión respectiva, salvo que se dispense el procedimiento por el Pleno de la Asamblea."
Este voto se publicó el viernes 21 de mayo de 2021 a las 10:26 horas en el Semanario Judicial de la Federación.