Voto concurrente num. 93/2021 de Suprema Corte de Justicia, Pleno, 01-10-2022 (ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD)
| Juez | Ministro Arturo Zaldívar Lelo de Larrea |
| Fecha de publicación | 01 Octubre 2022 |
| Localizador | Gaceta del Semanario Judicial de la Federación. Libro 18, Octubre de 2022, Tomo II,1507 |
| Emisor | Pleno |
Voto concurrente que formula el Ministro presidente A.Z.L. de L. en la acción de inconstitucionalidad 93/2021, promovida por el Instituto Nacional de Transparencia, Acceso a la Información y Protección de Datos Personales.
En sesión pública celebrada el veintiocho de abril de dos mil veintidós, el Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación resolvió la acción de inconstitucionalidad 93/2021, promovida por el Instituto Nacional de Transparencia, Acceso a la Información y Protección de Datos Personales, en contra de diversas disposiciones de la Ley de Archivos del Estado de Tlaxcala.
En este asunto, entre otras cuestiones, el Pleno declaró infundado el concepto de invalidez que sostenía la inconstitucionalidad del artículo 4 de la ley impugnada por no contener la definición de entes públicos establecida en la fracción XXVI del diverso 4 de la Ley General de Archivos.
Presento este voto concurrente, pues si bien estuve de acuerdo con el sentido mayoritario, lo hice a partir de consideraciones distintas, las cuales expongo a continuación.
I. Tema II. Definiciones distintas a las contenidas en la ley marco
a) Fallo mayoritario
En sus conceptos de invalidez, el instituto promovente adujo que el artículo 4 de la Ley de Archivos del Estado de Tlaxcala era inconstitucional porque omitía establecer algunas de las definiciones previstas en la Ley General de Archivos –entre otras, la relativa al concepto de "entes públicos"–(1) las cuales constituían un mínimo irreductible en la armonización de la materia, por lo que se generaba un vacío normativo que no podía colmarse con la ley marco al no preverse como supletoria de la ley local.
Como mencioné previamente, el Pleno declaró infundado dicho argumento en lo relativo a la falta de previsión de la definición de "entes públicos" en el artículo 4 de la Ley de Archivos del Estado de Tlaxcala, debido a que la Ley General de Archivos únicamente regula esta figura en su diverso 15,(2) el cual impone un deber a los entes públicos federales de donar preferentemente a la Comisión Nacional de Libros de Texto, para fines de reciclaje, el desecho de papel derivado de las bajas documentales.
Así, el concepto de "entes públicos" en la ley general se relaciona sólo con el ámbito federal, ya que impone un deber a los sujetos obligados que son entes públicos de ese nivel de organización, no a aquellos de los restantes ámbitos de competencia. Por tanto, la sentencia concluye que el legislador local no incurrió en el vicio alegado por no incluir tal definición en la legislación local de archivos.
b) Razones del voto concurrente
Como lo he sostenido en diversos asuntos en los que el Pleno ha analizado leyes de archivos,(3) el parámetro de regularidad se desprende de la fracción XXIX-T del artículo 73 de la Constitución General(4) que, en materia archivística, establece un mandato de homogeneidad y ajuste en los tres órdenes de gobierno.
En mi opinión, en materia de archivos, es la propia Constitución General la que distribuye competencias entre dichos órdenes y autoriza a que en la ley general se limite la libertad de configuración normativa y operativa de la Federación y las entidades federativas.
En este sentido, a efecto de examinar la regularidad constitucional de normas locales en materia archivística, debe atenderse a la finalidad de homogeneidad materializada a través de la Ley General de Archivos, de modo que las entidades federativas, al ejercer su competencia para legislar al respecto, están obligadas a ajustarse a las bases y principios que establece –sin alterar su contenido esencial y/o alcance– los cuales deben ser los mismos en todo el país, con el objeto de que tal finalidad se cumpla.
Desde esa perspectiva, las definiciones que se contemplan en la legislación estatal son fundamentales para determinar si cumple o no con el mandato constitucional de homogeneidad en materia de archivos, pues son la base para comprender el alcance del resto de las normas.
Bajo esta lógica, para determinar si las normas impugnadas respetan o no el mandato constitucional de homogeneidad, las definiciones previstas en las legislaciones locales deben ser especialmente cuidadosas de que tanto la terminología como el contenido que emplean sea similar al de las correlativas en la Ley General de Archivos. Además, deben contar con la suficiente precisión técnica a fin de que los operadores tengan certeza para cumplir con el criterio de homogeneidad archivística en cualquier parte de la República.
Partiendo de dicho criterio, considero que la falta de previsión del concepto de "entes públicos" en el catálogo de definiciones de la ley local impugnada, en los términos en que lo hace el artículo 4, fracción XXVI, de la Ley General de Archivos,(5) no constituye una omisión legislativa.
Sin embargo, a diferencia de lo señalado por la mayoría, estimo que lo infundado del argumento deriva de que el concepto en cuestión no es propio de la materia archivística, por lo que respecto de dicha definición, no opera el mandato constitucional de homogeneidad.
En efecto, el concepto de "entes públicos" aplica en diversos ámbitos y, por lo mismo, se encuentra definido en múltiples ordenamientos en una forma prácticamente igual a la establecida en la Ley General de Archivos.(6) De modo que al no tratarse de un término propiamente relativo a la materia de archivos –respecto de la cual la Constitución General pretende que exista homogeneidad–, es posible señalar que el mandato constitucional de homogeneidad y ajuste derivado del artículo 73, fracción XXIX-T, constitucional no opera respecto de la previsión de dicho concepto.
Además, la falta de previsión del mencionado término no impide que los operadores puedan cumplir con el criterio de homogeneidad archivística en cualquier parte de la República, pues tendría aplicación directa el precepto correlativo de la ley general.
Por estas razones, si bien coincido con la conclusión a la que llegó el Pleno en cuanto a que la falta de previsión del concepto "entes públicos" en la legislación local en materia de archivos no resulta inconstitucional, considero que ello se debe a que el mandato de homogeneidad y ajuste en materia archivística no opera respecto de este término en específico y, por tanto, éste no resulta vulnerado.
Nota: La sentencia relativa a la acción de inconstitucionalidad 93/2021, que contiene el criterio respecto del cual se formuló este voto, aparece publicada en el Semanario Judicial de la Federación del viernes 30 de septiembre de 2022 a las 10:39 horas y en la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Undécima Época, Libro 17, Tomo I, septiembre de 2022, página 1017, con número de registro digital: 30959.
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"Artículo 4. Para los efectos de esta ley se entenderá por: …
"XXVI. Entes públicos: A los Poderes Legislativo y Judicial, los órganos constitucionales autónomos, las dependencias y entidades de la administración pública federal, y sus homólogos de las entidades federativas, los Municipios y alcaldías de la Ciudad de México y sus dependencias y entidades, la Fiscalía General de la República y las fiscalías o procuradurías locales, los órganos jurisdiccionales que no formen parte de los Poderes Judiciales, así como cualquier otro ente sobre el que tenga control cualquiera de los poderes y órganos públicos citados de los tres órdenes de gobierno; …"
"Artículo 15. Los sujetos obligados que son entes públicos del ámbito federal deberán donar preferentemente a la Comisión Nacional de Libros de Texto, para fines de reciclaje, y sin carga alguna el desecho de papel derivado de las bajas documentales en términos de las disposiciones jurídicas aplicables."
3. A saber, en las acciones de inconstitucionalidad 101/2019 resuelta el tres de mayo de dos mil veintiuno, 141/2019 resuelta el cuatro de mayo de dos mil veintiuno, 122/2020 resuelta el trece de julio de dos mil veintiuno, 132/2019 resuelta el veintiuno de septiembre de dos mil veintiuno, 140/2019 resuelta el diecisiete de marzo de dos mil veintidós y 276/2020 resuelta el veinticuatro de marzo de dos mil veintidós.
4. Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
"Artículo 73. El Congreso tiene facultad: …
"XXIX-T. Para expedir la ley general que establezca la organización y administración homogénea de los archivos de la Federación, de las entidades federativas, de los Municipios y de las demarcaciones territoriales de la Ciudad de México, y determine las bases de organización y funcionamiento del Sistema Nacional de Archivos. …"
"Artículo 4. Para los efectos de esta ley se entenderá por: …
"XXVI. Entes públicos: A los Poderes Legislativo y Judicial, los órganos constitucionales autónomos, las dependencias y entidades de la administración pública federal, y sus homólogos de las entidades federativas, los Municipios y alcaldías de la Ciudad de México y sus dependencias y entidades, la Fiscalía General de la República y las fiscalías o procuradurías locales, los órganos jurisdiccionales que no formen parte de los Poderes Judiciales, así como cualquier otro ente sobre el que tenga control cualquiera de los poderes y órganos públicos citados de los tres órdenes de gobierno; …"
6. Ley General de Responsabilidades Administrativas.
"Artículo 3. Para efectos de esta ley se entenderá por: …
"X. Ente público: Los Poderes Legislativo y Judicial, los órganos constitucionales autónomos, las dependencias y entidades de la administración pública federal, y sus homólogos de las entidades federativas, los Municipios y alcaldías de la Ciudad de México y sus dependencias y entidades, las fiscalías o procuradurías locales, los órganos jurisdiccionales que no formen parte de los Poderes judiciales, las empresas productivas del Estado, así como cualquier otro ente sobre el que tenga control cualquiera de los poderes y órganos públicos citados de los tres órdenes de gobierno; …"
Ley General del Sistema Nacional Anticorrupción.
"Artículo 3. Para los efectos de la presente ley se entenderá por: …
"VI. Entes públicos: los Poderes Legislativo y Judicial, los organismos constitucionales autónomos, las dependencias y entidades de la administración pública federal y sus homólogos de las entidades federativas; los Municipios y las alcaldías de la Ciudad de México y sus dependencias y entidades; las fiscalías o procuradurías locales; los órganos jurisdiccionales que no formen parte de los Poderes Judiciales; las empresas productivas del Estado, así como cualquier otro ente sobre el que tenga control cualquiera de los poderes y órganos públicos antes citados de los tres órdenes de gobierno; "…"
Ley General de Comunicación Social.
"Artículo 4. Para los efectos de esta ley, se entenderá por: …
"III. Entes Públicos: En singular o plural, los Poderes de la Federación, de las entidades federativas; los Municipios y las demarcaciones territoriales de la Ciudad de México, así como los órganos constitucionales autónomos y cualquier otra dependencia o entidad de carácter público; …"
Ley General de Contabilidad Gubernamental.
"Artículo 4. Para efectos de esta ley se entenderá por: …
"XII. Entes públicos: los Poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial de la Federación y de las entidades federativas; los órganos autónomos de la Federación y de las entidades federativas; los Ayuntamientos de los Municipios; los órganos político-administrativos de las demarcaciones territoriales del Distrito Federal; y las entidades de la administración pública paraestatal federal, estatal o municipal;"…"
