Voto concurrente num. 87/2020 de Suprema Corte de Justicia, Pleno, 06-08-2021 (ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD)
| Juez | Ministro José Fernando Franco González Salas |
| Emisor | Pleno |
| Fecha de publicación | 06 Agosto 2021 |
| Localizador | Gaceta del Semanario Judicial de la Federación. Libro 4, Agosto de 2021, Tomo II, 1546 |
Voto concurrente que formula el M.J.F.F.G.S. en la acción de inconstitucionalidad 87/2020, resuelta en sesión pública de diecinueve de noviembre de dos mil veinte.
En la presente acción de inconstitucionalidad, la Comisión Nacional de los Derechos Humanos impugnó la inconstitucionalidad de distintos preceptos de Leyes de Ingresos Municipales del Estado de Puebla para el ejercicio fiscal del año dos mil veinte que establecían el pago de derechos por alumbrado público.
En la sentencia se declaró la invalidez de las normas impugnadas debido a que la contribución establecida en ellas tiene la naturaleza de un "impuesto", en tanto que, para cubrir el costo que representa para el Municipio la prestación del servicio de alumbrado público, utiliza como base el consumo de energía que los usuarios registrados realizan y, por lo tanto, es del ámbito de competencia exclusiva del Congreso de la Unión en términos del artículo 73, fracción XXIX, numeral 5o., inciso a), de la Constitución General.(1)
En la sesión respectiva, manifesté mi conformidad con la propuesta sometida a discusión del Tribunal Pleno. No obstante, considero pertinente realizar algunas precisiones.
En primer lugar, aprovecho la oportunidad para reiterar el criterio que he sostenido en el sentido de que la Comisión Nacional de los Derechos Humanos carece de legitimación activa para impugnar, mediante la acción de inconstitucionalidad, normas generales que estime contrarias a los principios de justicia tributaria previstos en el artículo 31, fracción IV, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.(2)
Lo anterior, pues en casos como el que ahora nos ocupa, lo que la promovente esencialmente alega es que la legislatura local diseñó una contribución que bajo la denominación de un derecho por concepto de alumbrado público, realmente tiene las características materiales de un impuesto que grava el consumo de energía eléctrica, cuya competencia para legislar constitucionalmente corresponde al Congreso de la Unión.
El contenido de la impugnación excede, desde mi punto de vista, la competencia que el artículo 105, fracción II, inciso g), de la Constitución Federal(3) expresamente otorga a la demandante para combatir normas generales contrarias a los derechos humanos consagrados en la propia Constitución y en los tratados internacionales de los que el Estado Mexicano sea Parte.
Considero que esa competencia constitucionalmente definida tiene que ser ejercida de manera general y no entrañar cuestiones técnicas de una materia como es la fiscal cuya impugnación esté encaminada al establecimiento del objeto, base gravable, tasa y/o tarifa de contribuciones y su relación con la distribución de la potestad tributaria normativa reservada a la Federación.
Por estas razones he sostenido que la Comisión Nacional de los Derechos Humanos carece de legitimación activa para impugnar en la acción de inconstitucionalidad normas generales con base en violaciones que atañen a temas técnicos en materia fiscal.
En segundo lugar, me permito señalar que, si bien voté a favor de los efectos propuestos, desde mi punto de vista, la invalidez debió de hacerse extensiva a otros preceptos no impugnados, por lo siguiente.
La determinación del Tribunal Pleno en torno a la solicitud de la accionante consistente en que se extendieran los efectos de invalidez a todas aquellas normas relacionadas con las declaradas inválidas se desestimó con base en lo resuelto en la acción de inconstitucionalidad 97/2020(4) promovida por la Comisión Nacional de los Derechos Humanos.
En dicho precedente, originalmente, se propuso invalidar, en vía consecuencia, los artículos 57 a 61 de la Ley de Hacienda Municipal del Estado Libre y Soberano de Puebla,(5) al señalarse que dichas normas regulaban la contribución de derechos por el servicio de alumbrado público, declarada inconstitucional.
Sin embargo, la invalidez extensiva referida se votó en contra por mayoría de siete votos,(6) de la cual fui participe al compartir las razones expuestas por la señora M.N.L.P.H., quien manifestó que, de acuerdo con el artículo 4 de la Ley de Hacienda Municipal del Estado de Puebla,(7) dicho ordenamiento es de observancia obligatoria para todos los Municipios que no cuentan con una Ley de Hacienda municipal, de modo que, en caso de que se declarara la invalidez del referido precepto legal, se afectarían Leyes de Ingresos de otros Municipios que no fueron comprometidos.
Ahora bien, considero que no resulta plenamente aplicable el precedente mencionado, toda vez que en el presente asunto existe un precepto declarado inválido que dentro de su texto no remite a la Ley de Hacienda Municipal del Estado de Puebla, sino a su propia ley de hacienda municipal.
El precepto en comento es el artículo 21 de la Ley de Ingresos del Municipio de S. del Estado de Puebla, para el Ejerció Fiscal de 2020,(8) el cual establecía una remisión a la Ley de Hacienda para el Municipio de S. para efectos del pago de los derechos por los servicios de alumbrado público.
Por su parte, los artículos 58 a 62 de la Ley de Hacienda para el Municipio de S.(9) establecen los diferentes elementos de la contribución declarada invalida por el Tribunal Pleno.
Específicamente, en el artículo 60, penúltimo párrafo, de la ley de hacienda municipal citada se replica el vicio de inconstitucionalidad advertido por el Tribunal Pleno consistente en que el denominado derecho por alumbrado público previsto en la norma impugnada constituye materialmente un impuesto al consumo eléctrico.
En consecuencia, a diferencia de lo determinado en el precedente de la acción de inconstitucionalidad 97/2020, en el presente caso hay un artículo impugnado que remitía a su propia ley de hacienda municipal, no así a la estatal que aplica para todos los Municipios, excepto aquellos que cuentan con su ley respectiva.
Conforme a lo antes expuesto, respetuosamente, estimo que la invalidez por vía de consecuencia debía operar respecto de los artículos 58 a 62 de la Ley de Hacienda para el Municipio de S. al conformar un sistema normativo junto con el artículo 21 de la Ley de Ingresos del Municipio de S. del Estado de Puebla, para el Ejerció Fiscal de 2020 declarado inválido.
Nota: El presente voto también aparece publicado en el Diario Oficial de la Federación de 26 de julio de 2021.
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1. "Artículo 73. El Congreso tiene facultad:
"…
"XXIX. Para establecer contribuciones:
"…
"5o. Especiales sobre:
"a) Energía eléctrica;
"…"
2. "Artículo 31. Son obligaciones de los mexicanos:
"…
"IV. Contribuir para los gastos públicos, así de la Federación, como de los Estados, de la Ciudad de México y del Municipio en que residan, de la manera proporcional y equitativa que dispongan las leyes."
3. "Artículo 105. La Suprema Corte de Justicia de la Nación conocerá, en los términos que señale la ley reglamentaria, de los asuntos siguientes: …
"II. De las acciones de inconstitucionalidad que tengan por objeto plantear la posible contradicción entre una norma de carácter general y esta Constitución.
"Las acciones de inconstitucionalidad podrán ejercitarse, dentro de los treinta días naturales siguientes a la fecha de publicación de la norma, por:
"…
"g) La Comisión Nacional de los Derechos Humanos, en contra de leyes de carácter federal o de las entidades federativas, así como de tratados internacionales celebrados por el Ejecutivo Federal y aprobados por el Senado de la República, que vulneren los derechos humanos consagrados en esta Constitución y en los tratados internacionales de los que México sea Parte. Asimismo, los organismos de protección de los derechos humanos equivalentes en las entidades federativas, en contra de leyes expedidas por las Legislaturas;
"…"
4. Resuelta por el Tribunal Pleno en sesión de veintinueve de septiembre de dos mil veinte, en la cual, por unanimidad de once votos, se declaró la invalidez de diversos preceptos de distintas Leyes de Ingresos Municipales del Estado de Puebla para el ejercicio fiscal del año dos mil veinte.
5. "Artículo 57. Son sujetos de estos derechos las personas físicas o morales que tengan celebrado contrato con el organismo público federal encargado del suministro de energía."
"Artículo 58. Son objeto de estos derechos la prestación del servicio de alumbrado público."
"Artículo 59. Es base de estos derechos, el gasto total que implique al Municipio la prestación del servicio de alumbrado público, el cual se obtiene de la suma de los siguientes conceptos:
"I = Gasto que representa para el Municipio la instalación de infraestructura del alumbrado público.
"M = Gasto que representa para el Municipio el mantenimiento y conservación del alumbrado público.
"S = Sueldos del personal encargado de realizar las tareas inherentes a la prestación del mismo.
"R = Constitución de una reserva razonable para la reposición, mejoramiento y en su caso, expansión del servicio.
"C = Gasto que representa para el Municipio el suministro de energía eléctrica para la prestación del servicio público a que se refiere este Capítulo.
"El Municipio cuando así lo determine la Autoridad Municipal que corresponda, subsidiará totalmente el costo de los conceptos I, M, S y R antes definidos. Para el cálculo de estos derechos, el Municipio trasladará a los usuarios del servicio, parte del concepto C, recuperando únicamente la cantidad que resulte de aplicar las tasas a que se refiere la Ley de Ingresos del Municipio, al importe facturado a los usuarios registrados ante el organismo público descentralizado federal que presta el servicio de energía eléctrica.
"El Municipio podrá celebrar convenio con el organismo público descentralizado federal citado, a fin de que realice el cobro de los derechos a que se refiere este Capítulo."
"Artículo 60. El Municipio podrá disminuir gradualmente el subsidio a que se refiere el artículo anterior.
"Asimismo, registrará de manera detallada, las erogaciones que realice por los conceptos mencionados en el artículo anterior."
"Artículo 61. Los derechos por la prestación del servicio a que se refiere este Capítulo, se causarán anualmente y se pagarán bimestralmente conforme a las tasas que señale la Ley de Ingresos del Municipio."
6. En contra de la extensión de invalidez se pronunciaron las señoras Ministras Y.E.M., N.L.P.H. y A.M.R.F., así como los señores M.J.F.F.G.S., J.M.P.R., A.P.D. y presidente A.Z.L. de L..
7. "Artículo 4. La presente ley es aplicable para todos los Municipios del Estado de Puebla, a excepción de aquellos que cuenten con su propia Ley de Hacienda Municipal."
8. "Artículo 21. Los derechos por los servicios de alumbrado público, se causarán anualmente y se pagarán bimestralmente, aplicándole a la base a que se refiere la Ley de Hacienda para el Municipio de S., las tasas siguientes:
"a) Usurarios de la tarifa 1, 2 y 3 6.5%
"b) Usurarios de la tarifa OM, HM, HS y HSL 2%"
9. "Artículo 58. Es objeto de estos derechos la prestación del servicio de alumbrado público."
"Artículo 59. Son sujetos de estos derechos las personas físicas o morales que tengan celebrado contrato con el organismo público federal encargado del suministro de energía."
"Artículo 60. Es base de estos derechos, el gasto total que implique al Municipio la prestación del servicio de alumbrado público, el cual se obtiene de la suma de los siguientes conceptos:
"I = Gasto que representa para el Municipio la instalación de infraestructura del alumbrado público.
"M = Gasto que representa para el Municipio el mantenimiento y conservación del alumbrado público.
"S = Sueldos del personal encargado de realizar las tareas inherentes a la prestación del mismo.
"R = Constitución de una reserva razonable para la reposición, mejoramiento y en su caso, expansión del servicio.
"C = Gasto que representa para el Municipio el suministro de energía eléctrica para la prestación del servicio público a que se refiere este Capítulo.
"El Municipio cuando así lo determine la Autoridad Municipal que corresponda, subsidiará totalmente el costo de los conceptos I, M, S y R antes definidos.
"Para el cálculo de estos derechos, el Municipio trasladará a los usuarios del servicio, parte del concepto C, recuperando únicamente la cantidad que resulte de aplicar las tasas a que se refiere la Ley de Ingresos del Municipio, al importe facturado a los usuarios registrados ante el organismo público descentralizado federal que presta el servicio de energía eléctrica.
"El Municipio podrá celebrar convenio con el organismo público descentralizado federal citado, a fin de que realice el cobro de los derechos a que se refiere este Capítulo."
"Artículo 61. El Municipio podrá disminuir gradualmente el subsidio a que se refiere el artículo anterior. Asimismo, registrará de manera detallada, las erogaciones que realice por los conceptos mencionados en el artículo anterior."
"Artículo 62. Los derechos por la prestación del servicio a que se refiere este Capítulo, se causarán anualmente y se pagarán bimestralmente conforme a las tasas que señale la Ley de Ingresos del Municipio."
Este voto se publicó el viernes 06 de agosto de 2021 a las 10:14 horas en el Semanario Judicial de la Federación.