Voto concurrente num. 71/2021 de Suprema Corte de Justicia, Pleno, 24-02-2023 (ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD)

Voto concurrente que formula el Ministro presidente A.Z.L. de L. en la acción de inconstitucionalidad 71/2021, promovida por la Comisión de Derechos Humanos del Estado de Morelos.

En sesión pública de siete de junio de dos mil veintidós, el Pleno de la Suprema Corte resolvió la acción de inconstitucionalidad 71/2021, promovida por la Comisión de Derechos Humanos del Estado de Morelos, en la que se declaró la invalidez de diversos artículos de la Ley de Educación del Estado de Morelos.(1) Ello, debido a la falta de observancia al derecho a la consulta previa de las personas con discapacidad y los pueblos indígenas, afromexicanos y sus miembros.

Presento este voto concurrente, pues si bien estuve de acuerdo con la decisión de la mayoría, estimo necesario fortalecer el contenido y alcance del derecho a la consulta indígena, así como el estándar de análisis respecto de la consulta a las personas con discapacidad, con la inclusión expresa del principio de igualdad entre el hombre y la mujer.

I. Tema 1. Falta de consulta a personas con discapacidad

En lo que se refiere al primer tema estudiado, si bien considero que el fallo recoge los principales lineamientos y estándares constitucionales y convencionales desarrollados por esta Suprema Corte de Justicia de la Nación y la Corte Interamericana de Derechos Humanos en relación con el derecho a la consulta previa de personas con discapacidad los cuales comparto plenamente e, incluso, he defendido en diversos votos particulares y concurrentes me parece que el estándar de análisis con respecto de la consulta a personas con discapacidad, pudo haberse robustecido aún más mediante la inclusión expresa de uno de los principios rectores de la Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad a los que me he referido con anterioridad: la igualdad entre hombre y mujer

En efecto, desde el primer asunto en el que la Suprema Corte abordó esta cuestión, señalé la importancia de que este Alto Tribunal determinara el estándar mínimo que debe cumplir toda consulta previa a personas con discapacidad.(2) Por esa razón, en los votos particulares de las acciones de inconstitucionalidad 33/2015(3) y 96/2014 y su acumulada 97/2014,(4) así como en el voto concurrente de la acción de inconstitucionalidad 68/2018,(5) me di a la tarea de desarrollar el contenido de dicho parámetro.

Al respecto, concluí que para satisfacer la obligación de consulta a personas con discapacidad es necesario que ésta sea previa, pública y abierta. En el caso de leyes, se debe realizar conforme a las reglas, plazos y procedimientos que el propio órgano legislativo establezca en una convocatoria. Además, esta última debe informar de manera amplia, accesible y por distintos medios acerca de la consulta, especificando la manera en que las personas con discapacidad y las organizaciones que las representan podrán participar en ella.

Ello, con apoyo en la Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad, así como diversos documentos elaborados por organismos internacionales, tales como el Informe de la Relatora Especial de los Derechos de las Personas con Discapacidad (A/HRC/31/62); el Manual para Parlamentarios sobre la Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad y su protocolo facultativo, así como un instrumento de buenas prácticas parlamentarias de la Unión Interparlamentaria.

Todos estos lineamientos fueron recogidos en la sentencia relativa a la acción de inconstitucionalidad 41/2018 y su acumulada 42/2018, que forma parte esencial de la línea jurisprudencial en materia de consulta a personas con discapacidad que se incluye en el presente caso, por lo que estoy de acuerdo con las consideraciones torales en las que se apoya el fallo.

Además, se añadió la interpretación sostenida recientemente por el Comité sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad de la ONU en su Observación General Número 7, emitida en noviembre de dos mil dieciocho. Referencia que me parece pertinente, pues robustece de manera adecuada el estándar convencional aplicable en esta materia.

Sin embargo, como lo señalé en los votos particulares que formulé en las acciones de inconstitucionalidad 33/2015(6) y 96/2014 y su acumulada 97/2014,(7) así como en mis votos concurrentes en las acciones de inconstitucionalidad 68/2018,(8) 1/2017,(9) 41/2018 y su acumulada 42/2018,(10) 212/2020,(11) 18/2021,(12) 240/2020,(13) 38/2021(14) y 168/2021,(15) considero que dicho estándar pudo haberse robustecido aún más con la inclusión expresa de uno de los principios rectores de la Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad a los que me he referido con anterioridad y que son retomados por la sentencia, aunque no como parte del parámetro mínimo para la consulta previa en materia de discapacidad, es decir: el principio de igualdad entre el hombre y la mujer.

En efecto, en el preámbulo de la citada Convención se reconoce que "las mujeres y las niñas con discapacidad suelen estar expuestas a un riesgo mayor, dentro y fuera del hogar, de violencia, lesiones o abuso, abandono o trato negligente, malos tratos o explotación". Así, dicho instrumento dedica los artículos 3, inciso g), y 6, a la protección de esa minoría en el ámbito de las personas con discapacidad, en los términos siguientes:

"Artículo 3

"Principios generales

"Los principios de la presente Convención serán:

"

"g) La igualdad entre el hombre y la mujer; "

"Artículo 6

"Mujeres con discapacidad

"1. Los Estados Partes reconocen que las mujeres y niñas con discapacidad están sujetas a múltiples formas de discriminación y, a ese respecto, adoptarán medidas para asegurar que puedan disfrutar plenamente y en igualdad de condiciones de todos los derechos humanos y libertades fundamentales.

"2. Los Estados Partes tomarán todas las medidas pertinentes para asegurar el pleno desarrollo, adelanto y potenciación de la mujer, con el propósito de garantizarle el ejercicio y goce de los derechos humanos y las libertades fundamentales establecidos en la presente Convención."

En ese sentido, dada la innegable situación de vulnerabilidad en la que se encuentran las mujeres y niñas (la cual se superpone a la discapacidad) en un contexto como el de México, en el que esta desigualdad se acentúa aún más por diversos factores histórico-sociales, considero que era de suma importancia visibilizar esta situación y garantizar la participación de las mujeres en los mecanismos de consulta, incluyendo el principio dentro del estándar mínimo de validez constitucional en esta materia. Máxime, que tal protección ya está prevista en la propia Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad.

II. Tema 2. Falta de consulta a pueblos indígenas y afromexicanos y sus miembros

En lo que se refiere al segundo tema estudiado, la sentencia retoma los criterios internacionales que deben seguir las consultas a los pueblos y comunidades indígenas y afromexicanos.(16) Sin embargo, considero que también deben retomarse las consideraciones, tanto de esta Suprema Corte como de diversos organismos internacionales, que sustentan la necesidad de dichos criterios.

En este sentido, es pertinente definir cuáles son las condiciones para que una consulta pueda considerarse efectiva, lo cual debe ser determinado a la luz de la jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos y de diversos precedentes de esta Suprema Corte.

En efecto, como he sostenido en las acciones de inconstitucionalidad 212/2020,(17) 193/2020,(18) 78/2018,(19) 179/2020,(20) 214/2020,(21) 131/2020 y su acumulada 186/2020,(22) 299/2020,(23) 18/2021,(24) 178/2020,(25) 239/2020,(26) 291/2020(27) y 129/2020 y sus acumuladas 170/2020 y 207/2020,(28) el alcance y sentido del derecho a la consulta previa debe ser leído a la luz de los criterios derivados del caso de "Pueblo de S. Vs. Surinam" de veintiocho de noviembre de dos mil siete, ya que conforme a lo resuelto por este Tribunal Pleno en la contradicción de tesis 293/2011, los criterios jurisprudenciales de la Corte Interamericana de Derechos Humanos son vinculantes con independencia de que el Estado Mexicano haya sido parte en el litigio ante dicho tribunal.(29)

Además, son de particular relevancia los informes del Relator Especial de las Naciones Unidas sobre la situación de los derechos humanos y las libertades fundamentales de los pueblos y comunidades indígenas, en los cuales se han desarrollado los principios internacionales que rigen la comprensión del derecho a la consulta previa.(30)

A continuación, me permito desarrollar cuáles son estos criterios.

(i) En qué consiste el derecho a la consulta previa, libre e informada de los pueblos indígenas, tribales y afromexicanos

El derecho a la consulta previa, libre e informada es un derecho de participación de los pueblos indígenas en los asuntos que afectan sus derechos e intereses.(31) Se concibe como un derecho que salvaguarda los derechos que de manera especial les corresponden a estos pueblos, de manera fundamental, el derecho a la autodeterminación, pero también los demás derechos protegidos tanto por la Constitución General como por los tratados internacionales.(32)

De acuerdo con el Relator de Naciones Unidas, los procedimientos especiales y diferenciados de consultas, se justifican por la naturaleza de esos intereses particulares, que derivan del carácter distinto de los modelos e historias culturales de los pueblos indígenas, y porque los procesos democráticos y representativos corrientes no suelen bastar para atender a las preocupaciones particulares de los pueblos indígenas, que por lo general están marginados en la esfera política. El deber de los Estados de celebrar consultas con los pueblos indígenas se basa en el reconocimiento generalizado de las características distintivas de los pueblos indígenas y de la necesidad de medidas especiales que permitan corregir sus condiciones desfavorecidas.(33)

Así, el derecho a la consulta previa, libre e informada puede concebirse como un derecho instrumental o de participación, en aquellos asuntos que incidan en sus derechos como pueblos indígenas.

(ii) Alcance del derecho a la consulta previa, libre e informada de los pueblos indígenas y afromexicanos

El derecho a la consulta previa merece una protección diferenciada dependiendo de la medida que se pretenda instaurar; esto es, si trata de medidas legislativas, o bien, de políticas que afecten directamente el uso y goce de sus recursos. Su alcance también se determina dependiendo de los derechos indígenas que se pudieran afectar.(34)

Incluso, la Corte Interamericana de Derechos Humanos ha considerado que, en determinadas circunstancias, los Estados deben obtener el consentimiento de los pueblos tribales e indígenas. Tal nivel de protección se ha reconocido especialmente tratándose de planes de desarrollo o inversión a grande escala con un impacto significativo en el derecho al uso y goce de sus territorios ancestrales.(35)

En el presente caso, la medida consiste en la inclusión de diversos artículos contenidos en el capítulo VII, denominado "De la educación indígena", en la Ley de Educación del Estado de Morelos, publicada en el Periódico Oficial "Tierra y Libertad", órgano de difusión oficial del Estado Libre y Soberano de Morelos, en su edición número 5926, el diecisiete de marzo de dos mil veintiuno, disposiciones que son susceptibles de afectar directamente los intereses o derechos de dichas comunidades, ya que se relacionan directa y estrechamente con el derecho a la educación de tal sector.

Así, los alcances del derecho a la consulta previa deben ser ponderados e instrumentalizados en ese contexto. En este asunto, dicho derecho tiene un alcance amplio: pretende atender a las necesidades y características de las comunidades indígenas, busca propiciar un verdadero diálogo entre éstas y los Poderes de la entidad que tienen la facultad de emitir normas que les afecten directamente, y tiene como finalidad llegar a un acuerdo acerca de las medidas propuestas.

(iii) Criterios internacionales para que el ejercicio al derecho a la consulta previa pueda considerarse efectivo.

Los órganos internacionales de derechos humanos han señalado que el ejercicio del deber de consultar a los pueblos indígenas debe ser interpretado de forma flexible, dependiendo de la medida objeto de la consulta y de las circunstancias específicas de cada país.

Asimismo, el artículo 34 del Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo establece que "La naturaleza y el alcance de las medidas que se adopten para dar efecto al presente Convenio deberán determinarse con flexibilidad, teniendo en cuenta las condiciones propias de cada país."

No obstante, existen a nivel internacional una serie de criterios mínimos para que el ejercicio al derecho a la consulta previa pueda considerarse efectivo, los cuales se pueden desprender del propio texto del artículo 6 del Convenio 169 sobre Pueblos Indígenas y Tribales de la Organización Internacional del Trabajo,(36) y de los numerales 18 y 19 de la Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas.(37)

En efecto, tales preceptos señalan que las consultas deberán efectuarse de manera previa, de buena fe y de una manera apropiada a las circunstancias, con la finalidad de llegar a un acuerdo o lograr el consentimiento acerca de las medidas propuestas.

La Corte Interamericana de Derechos Humanos reiteradamente ha sostenido que las consultas deben satisfacer el principio de buena fe, ser apropiadas a las costumbres y valores de los pueblos, así como ser efectivas, en el sentido de permitir el ejercicio real de dicho derecho.(38)

En esa línea, y a propósito de la reforma constitucional en materia indígena en Chile de 2009, el Relator Especial de Naciones Unidas, desarrolló el contenido de los principios internacionales aplicables a la consulta previa, libre e informada(39) los cuales, si bien no pueden trasladarse automáticamente al caso que ahora se analiza sí resultan particularmente orientadores.

1. La consulta debe realizarse con carácter previo. En el sentido de que dicha consulta se realice "lo antes posible".(40) Tratándose de medidas legislativas, los pueblos indígenas deberán ser consultados previamente en todas las fases del proceso de producción normativa.(41)

2. La consulta no se agota con la mera información. No basta con que se informe a los pueblos indígenas sobre el contenido de la medida propuesta, sino que debe pretender fomentar un verdadero diálogo con ellos.(42)

3. La consulta debe ser de buena fe, dentro de un procedimiento que genere confianza entre las partes. Se debe buscar generar consensos, propiciando un clima de confianza y respeto entre comunidades y gobierno.(43)

4. La consulta debe ser adecuada y a través de las instituciones representativas indígenas. Lo anterior significa que se debe dar en el marco del respeto a las formas de decisión internas, a través de sus instituciones representativas y mediante procedimientos apropiados. Un procedimiento es apropiado dependiendo del ámbito o alcance de la medida específica.(44)

5. La consulta debe ser sistemática y transparente. Esto es, las consultas deben responder a procedimientos transparentes y previamente definidos, lo anterior, con el objeto de dotar de seguridad jurídica a los pueblos indígenas sobre sus mecanismos de participación. En caso de que estos mecanismos no existan formalmente, deberán adoptarse provisionalmente regímenes transitorios o ad hoc con miras al ejercicio efectivo de las consultas.(45)

Dichos principios también fueron retomados por la Primera Sala en el amparo en revisión 631/2012, los cuales se ven reflejados en la tesis de título y subtítulo: "COMUNIDADES Y PUEBLOS INDÍGENAS. TODAS LAS AUTORIDADES, EN EL ÁMBITO DE SUS ATRIBUCIONES, ESTÁN OBLIGADAS A CONSULTARLOS, ANTES DE ADOPTAR CUALQUIER ACCIÓN O MEDIDA SUSCEPTIBLE DE AFECTAR SUS DERECHOS E INTERESES."(46)

Es además necesario observar, la opinión que emitió el Comité Tripartita de la Organización Internacional del Trabajo en el caso sobre la reforma constitucional al artículo 2o. de nuestra Constitución General,(47) en la que se señaló que el contenido de las consultas a los pueblos indígenas no es jurídicamente vinculante. Sin embargo, dichas consultas deben efectuarse de buena fe y de una manera apropiada a las circunstancias de los pueblos, con la finalidad de llegar a un acuerdo o lograr el consentimiento acerca de las medidas propuestas.(48)

Habiendo hecho estas precisiones, concuerdo plenamente con las conclusiones a las que llegó la mayoría y la declaratoria de invalidez de la totalidad de las normas estudiadas durante la sesión.

Nota: Las tesis de jurisprudencia P./J. 21/2014 (10a.) citada en este voto, también aparece publicada en la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Décima Época, Libro 5, Tomo I, abril de 2014, página 204, con número de registro digital: 2006225.

El presente voto también aparece publicado en el Diario Oficial de la Federación de 9 de enero de 2023.

________________

1. Ley de Educación del Estado de Morelos

"Artículo 43. La educación inicial se proporciona en dos tipos: escolarizada a través de los centros de atención infantil, en las instituciones educativas del Estado y por particulares con Reconocimiento de Validez Oficial de Estudios; y no escolarizada implementada en zonas rurales, indígenas y urbano marginadas a través de los Centros de Asistencia Infantil Comunitarios, dependientes del Sistema para el Desarrollo Integral de la Familia del Estado de Morelos."

"Artículo 78. En el Estado es responsabilidad de los organismos descentralizados la prestación de los servicios de educación básica, en su adaptación específica de educación indígena intercultural y bilingüe. Por lo que, para lograr este fin, deberá disponer de la infraestructura y los recursos humanos, financieros y pedagógicos necesarios, que permitan su cobertura en la totalidad de las comunidades indígenas del Estado."

"Artículo 79. La educación indígena tiene por objeto contribuir al conocimiento, aprendizaje, reconocimiento, valoración, preservación y desarrollo tanto de la tradición oral y escrita indígena, como de las lenguas indígenas nacionales como medio de comunicación, de enseñanza, objeto y fuente de conocimiento."

"Artículo 80. La educación indígena promoverá en el educando actitudes encaminadas a la prevención y conservación de la salud, sin abandonar los conocimientos de la medicina tradicional."

"Artículo 81. La educación indígena se apoyará con servicios asistenciales y de extensión educativa que faciliten en forma continua y permanente el aprendizaje y aprovechamiento de los alumnos, respetando y resaltando su personalidad y su cultura.

"Los organismos descentralizados serán los responsables de la implementación de estrategias que impulsen la autogestión del aprendizaje del educando."

"Artículo 82. La educación indígena, deberá impartirse por docentes bilingües, de acuerdo a las necesidades étnicas de cada región.

"En el caso de los maestros de educación indígena que no tengan licenciatura como nivel mínimo de formación, deberán participar en los programas de capacitación que diseñen los organismos descentralizados y certificar su bilingüismo en la lengua indígena que corresponda y el idioma español."

"Artículo 83. Los organismos descentralizados propondrán a la autoridad educativa federal, que los planes y programas de estudio para la educación indígena en los niveles de preescolar, primaria y secundaria se estructuren por niveles y asignaturas. Éstas deberán responder a las necesidades o características lingüísticas y culturales de los grupos étnicos, así como lograr una plena participación social comunitaria, regional, estatal, nacional y universal.

"De igual forma, los organismos descentralizados, podrán establecer instituciones de educación media superior y superior en las regiones indígenas, con el objeto de promover su mejor preparación. Asimismo, se fomentará el estudio y la preservación de la cultura y las lenguas indígenas."

"Artículo 84. Los organismos descentralizados fomentarán acciones a fin de que en las escuelas secundarias y telesecundarias que se encuentran en comunidades indígenas del Estado, se imparta la materia de cultura e identidad indígena y que promueva y valore la riqueza del conocimiento ancestral de su contexto."

2. Voto particular de la acción de inconstitucionalidad 33/2015.

3. Resuelta por el Tribunal Pleno en sesión de dieciocho de febrero de dos mil dieciséis.

4. Resuelta por el Tribunal Pleno en sesión de once de agosto de dos mil dieciséis.

5. Resuelta por el Tribunal Pleno en sesión de veintisiete de agosto de dos mil diecinueve.

6. Aprobada en sesión del Pleno el dieciocho de febrero de dos mil dieciséis.

7. Aprobada en sesión del Pleno el once de agosto de dos mil dieciséis.

8. Aprobada en sesión del Pleno el veintisiete de agosto de dos mil diecinueve.

9. Aprobada en sesión del Pleno el primero de octubre de dos mil diecinueve.

10. Aprobada en sesión del Pleno el veintiuno de abril de dos mil veinte.

11. Aprobada en sesión del Pleno el primero de marzo de dos mil veintiuno.

12. Aprobada en sesión del Pleno el doce de agosto de dos mil veintiuno.

13. Aprobada en sesión del Pleno el veintiuno de octubre de dos mil veintiuno.

14. Aprobada en sesión del Pleno siete de junio de dos mil veintidós.

15. Aprobada en sesión del Pleno el siete de junio de dos mil veintidós.

16. Es preciso señalar que el Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT) aplica también a los pueblos tribales y la Corte Interamericana de Derechos Humanos ha reconocido en diversos casos como en "Pueblos Kaliña y Lokono Vs. Surinam", "Pueblo S. Vs. Surinam", "Comunidad Garífuna de Punta de Piedra y sus miembros Vs. Honduras", y "Comunidad Garífuna Triunfo de La Cruz y sus miembros Vs Honduras" que las personas afrodescendientes se amparan bajo el concepto de pueblos tribales. En ese sentido, dicha Corte ha sido consistente en señalar que los estándares sobre los derechos de los pueblos indígenas también son aplicables a los pueblos tribales.

17. Aprobada en sesión de Pleno el primero de marzo de dos mil veintiuno.

18. Aprobada en sesión de Pleno el diecisiete de mayo de dos mil veintiuno.

19. Aprobada en sesión de Pleno el dieciocho de mayo de dos mil veintiuno.

20. Aprobada en sesión de Pleno el veinticuatro de mayo de dos mil veintiuno.

21. Aprobada en sesión de Pleno el veinticuatro de mayo de dos mil veintiuno.

22. Aprobada en sesión de Pleno el veinticinco de mayo de dos mil veintiuno.

23. Aprobada en sesión de Pleno el diez de agosto de dos mil veintiuno.

24. Aprobada en sesión de Pleno el doce de agosto de dos mil veintiuno.

25. Aprobada en sesión de Pleno el veintiuno de octubre de dos mil veintiuno.

26. Aprobada en sesión de Pleno el veintiuno de octubre de dos mil veintiuno.

27. Aprobada en sesión de Pleno el veintiuno de octubre de dos mil veintiuno.

28. Aprobada en sesión de Pleno el veintiocho de octubre de dos mil veintiuno.

29. Tesis con número de identificación P./J. 21/2014 (10a.), publicada en el Semanario Judicial de la Federación el veinticinco de abril de dos mil catorce, Décima Época, de título y subtítulo: "JURISPRUDENCIA EMITIDA POR LA CORTE INTERAMERICANA DE DERECHOS HUMANOS. ES VINCULANTE PARA LOS JUECES MEXICANOS SIEMPRE QUE SEA MÁS FAVORABLE A LA PERSONA."

30. Informe A/HRC/12/34 del Relator Especial sobre la situación de los derechos humanos y las libertades fundamentales de los indígenas J.A., Promoción y protección de todos los derechos humanos, civiles, políticos, económicos, sociales y culturales, incluido el derecho al desarrollo, quince de julio de dos mil nueve; Informe A/HRC/12/34/Add.6 del Relator Especial sobre la situación de los derechos humanos y las libertades fundamentales de los indígenas J.A., A. sobre Principios Internacionales Aplicables a la Consulta en Relación con la Reforma Constitucional en Materia de Derechos de los Pueblos Indígenas en Chile, cinco de octubre de dos mil nueve; Informe A/HRC/21/47 del Relator Especial sobre la situación de los derechos humanos y las libertades fundamentales de los indígenas J.A., seis de julio de dos mil doce.

31. V., entre otros, Corte IDH, Caso del Pueblo S. Vs. Surinam, Excepciones Preliminares, Fondo, R. y Costas, Sentencia de veintiocho de noviembre de dos mil siete, Serie C, No. 172, párr. 135; y Caso Pueblo Indígena Kichwa de Sarayaku Vs. Ecuador. Fondo y R.. Sentencia de 27 de junio de 2012. Serie C No. 245, párrs. 159 a 167.

32. Los principios de consulta y consentimiento son fundamentales para los derechos de participación y libre determinación, y constituyen salvaguardias de todos los derechos de los pueblos indígenas que podrían verse afectados por actores externos, incluidos los derechos que asisten a los pueblos indígenas con arreglo al derecho interno o a los tratados a los que se han suscrito, o los derechos reconocidos y protegidos por fuentes internacionales autorizadas como la Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas y los diversos tratados multilaterales ampliamente ratificados. V., ONU: Consejo de Derechos Humanos, Informe A/HCR/21/47 del Relator Especial sobre los derechos de los pueblos indígenas, J.A., seis de julio de dos mil doce, párr. 50.

33. ONU: Consejo de Derechos Humanos, Informe A/HRC/12/34 del Relator Especial sobre la situación de los derechos humanos y las libertades fundamentales de los indígenas, J.A., quince de julio de dos mil nueve, párr. 42.

34. Informe A/HRC/12/34 del Relator Especial sobre la situación de los derechos humanos y las libertades fundamentales de los indígenas, J.A., quince de julio de dos mil nueve, párr. 45.

35. Cfr. Caso del P.S.V.S., párrs. 134 a 136.

36. Convenio 169 sobre Pueblos Indígenas y Tribales de la Organización Internacional del Trabajo

"Artículo 6.

"1. Al aplicar las disposiciones del presente Convenio, los gobiernos deberán:

"a) Consultar a los pueblos interesados, mediante procedimientos apropiados y en particular a través de sus instituciones representativas, cada vez que se prevean medidas legislativas o administrativas susceptibles de afectarles directamente;

"b) Establecer los medios a través de los cuales los pueblos interesados puedan participar libremente, por lo menos en la misma medida que otros sectores de la población, y a todos los niveles en la adopción de decisiones en instituciones electivas y organismos administrativos y de otra índole responsables de políticas y programas que les conciernan;

"c) Establecer los medios para el pleno desarrollo de las instituciones e iniciativas de esos pueblos, y en los casos apropiados proporcionar los recursos necesarios para este fin.

"2. Las consultas llevadas a cabo en aplicación de este Convenio deberán efectuarse de buena fe y de una manera apropiada a las circunstancias, con la finalidad de llegar a un acuerdo o lograr el consentimiento acerca de las medidas propuestas."

37. Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas

"Artículo 18. Los pueblos indígenas tienen derecho a participar en la adopción de decisiones en las cuestiones que afecten a sus derechos, por conducto de representantes elegidos por ellos de conformidad con sus propios procedimientos, así como a mantener y desarrollar sus propias instituciones de adopción de decisiones."

"Artículo 19. Los Estados celebrarán consultas y cooperarán de buena fe con los pueblos indígenas interesados por medio de sus instituciones representativas antes de adoptar y aplicar medidas legislativas o administrativas que los afecten, a fin de obtener su consentimiento libre, previo e informado."

38. Cfr. Caso del P.S.V.S., párrs. 133: "Asimismo, se debe consultar con el pueblo S., de conformidad con sus propias tradiciones, en las primeras etapas del plan de desarrollo o inversión y no únicamente cuando surja la necesidad de obtener la aprobación de la comunidad, si éste fuera el caso. El aviso temprano proporciona un tiempo para la discusión interna dentro de las comunidades y para brindar una adecuada respuesta al Estado. El Estado, asimismo, debe asegurarse que los miembros del pueblo S. tengan conocimiento de los posibles riesgos, incluido los riesgos ambientales y de salubridad, a fin de que acepten el plan de desarrollo o inversión propuesto con conocimiento y de forma voluntaria. Por último, la consulta debería tener en cuenta los métodos tradicionales del pueblo S. para la toma de decisiones."

39. Informe A/HRC/12/34/Add.6 del Relator Especial sobre la situación de los derechos humanos y las libertades fundamentales de los indígenas J.A., A. sobre Principios Internacionales Aplicables a la Consulta en Relación con la Reforma Constitucional en Materia de Derechos de los Pueblos Indígenas en Chile, cinco de octubre de dos mil nueve.

40. OIT. Informe del Comité establecido para examinar la reclamación en la que se alega el incumplimiento por Colombia del Convenio sobre Pueblos Indígenas y Tribales, 1989 (núm. 169), presentada en virtud del artículo 24 de la Constitución de la OIT por la Central Unitaria de Trabadores (CUT), Documentos: (GB.276/17/1): (GB.282/14/3), 1999, párr. 90; Corte IDH, Caso del Pueblo S. Vs. Surinam, Excepciones Preliminares, Fondo, R. y Costas, Sentencia del 28 de noviembre de 2007, Serie C, No. 172, párr. 134.

41. Informe A/HRC/12/34/Add.6 del Relator Especial sobre la situación de los derechos humanos y las libertades fundamentales de los indígenas J.A., A. sobre Principios Internacionales Aplicables a la Consulta en Relación con la Reforma Constitucional en Materia de Derechos de los Pueblos Indígenas en Chile, cinco de octubre de dos mil nueve, párr. 20.

42. Cfr., OIT. Informe del Comité establecido para examinar la reclamación en la que se alega el incumplimiento por Colombia del Convenio sobre Pueblos Indígenas y Tribales, 1989 (núm. 169), presentada en virtud del artículo 24 de la Constitución de la OIT por la Central Unitaria de Trabadores (CUT), documentos: (GB.276/17/1): (GB.282/14/3), 1999, párr. 90.

43. OIT: Informe del Comité encargado de examinar la reclamación en la que se alega el incumplimiento por Guatemala del Convenio sobre Pueblos Indígenas y Tribales, 1989 (núm. 169), presentada en virtud del artículo 24 de la Constitución de la OIT por la Federación de Trabajadores del Campo y la Ciudad (FTCC), documentos (GB.294/17/1): (GB.299/6/1) 2005, párr. 53; OIT: Informe del Comité encargado de examinar la reclamación en la que se alega el incumplimiento por México del Convenio sobre Pueblos Indígenas y Tribales, 1989 (núm. 169), presentada en virtud del artículo 24 de la Constitución de la OIT por el Frente Auténtico del Trabajo (FAT), documentos (GB.283/17/1): (GB.289/17/3), 2001, párr. 107.

44. Cfr. Corte IDH, Caso del Pueblo S. Vs. Surinam, Excepciones Preliminares, Fondo, R. y Costas, Sentencia del veintiocho de noviembre de dos mil siete, Serie C, No. 172, párr. 134; OIT: Informe del Comité encargado de examinar la reclamación en la que se alega el incumplimiento por México del Convenio sobre Pueblos Indígenas y Tribales, 1989 (núm. 169), presentada en virtud del artículo 24 de la Constitución de la OIT por el Frente Auténtico del Trabajo (FAT), documentos (GB.283/17/1): (GB.289/17/3), 2001, párrs. 101, 105 y 109; OIT. Informe del Comité establecido para examinar la reclamación en la que se alega el incumplimiento por Colombia del Convenio sobre Pueblos Indígenas y Tribales, 1989 (núm. 169), presentada en virtud del artículo 24 de la Constitución de la OIT por la Central Unitaria de Trabadores (CUT), documentos: (GB.276/17/1): (GB.282/14/3), 1999, párr. 79.

45. Op. Cit., OIT. Informe del Comité establecido para examinar la reclamación en la que se alega el incumplimiento por Colombia del Convenio sobre Pueblos Indígenas y Tribales, 1989 (núm. 169), párrs. 79, 95 y 105.

46. Tesis con número de identificación 1a. CCXXXVI/2013 (10a.), publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Décima Época, Libro XXIII, Tomo 1, agosto de 2013, página 736, de texto: "La protección efectiva de los derechos fundamentales de los pueblos y las comunidades indígenas requiere garantizar el ejercicio de ciertos derechos humanos de índole procedimental, principalmente el de acceso a la información, el de la participación en la toma de decisiones y el de acceso a la justicia. En ese sentido, todas las autoridades, en el ámbito de sus atribuciones, están obligadas a consultarlos antes de adoptar cualquier acción o medida susceptible de afectar sus derechos e intereses, consulta que debe cumplir con los siguientes parámetros: a) debe ser previa; b) culturalmente adecuada a través de sus representantes o autoridades tradicionales; c) informada; y, d) de buena fe. En el entendido que el deber del Estado a la consulta no depende de la demostración de una afectación real a sus derechos, sino de la susceptibilidad de que puedan llegar a dañarse, pues precisamente uno de los objetos del procedimiento es determinar si los intereses de los pueblos indígenas serían perjudicados."

47. OIT: Informe del Comité encargado de examinar la reclamación en la que se alega el incumplimiento por México del Convenio sobre Pueblos Indígenas y Tribales, 1989 (núm. 169), presentada en virtud del artículo 24 de la Constitución de la OIT por el Frente Auténtico del Trabajo (FAT), documentos (GB.283/17/1): (GB.289/17/3), 2001, párr. 105: " Por otra parte, no puede dejar de reconocer que tanto el Congreso Nacional como las Legislaturas de los Estados no ignoraban las opiniones de los indígenas respecto a las reformas, pero no estaban obligados a aceptarlas".

48. ONU: Informe sobre Principios Internacionales Aplicables a la Consulta en Relación con la Reforma Constitucional en Materia de Derechos de los Pueblos Indígenas en Chile, 24 de abril de 2009 párr. 38; Tribunal Constitucional de Chile, sentencia respecto del requerimiento presentado por un grupo de diputados respecto de la inconstitucionalidad del Convenio No. 169, sobre Pueblos Indígenas y Tribales en Países Independientes, adoptado por la Organización Internacional del Trabajo, el 27 de junio de 1989. Rol No. 309-00, 4 de agosto 2000, considerando séptimo.

Este voto se publicó el viernes 24 de febrero de 2023 a las 10:26 horas en el Semanario Judicial de la Federación.