Voto concurrente num. 6/2022 de Suprema Corte de Justicia, Pleno, 23-06-2023 (ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD)
| Juez | Ministro Arturo Zaldívar Lelo de Larrea |
| Fecha de publicación | 23 Junio 2023 |
| Localizador | Gaceta del Semanario Judicial de la Federación. Libro 26, Junio de 2023, Tomo II,2129 |
| Emisor | Pleno |
Voto concurrente que formula el Ministro presidente A.Z.L. de L. en la acción de inconstitucionalidad 6/2022, promovida por el Poder Ejecutivo Federal.
En sesiones celebradas los días veintinueve de septiembre y cuatro de octubre de dos mil veintidós, el Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación analizó y resolvió la acción de inconstitucionalidad 6/2022, promovida por el Poder Ejecutivo Federal en contra de diversos artículos de las leyes de ingresos de distintos Municipios del Estado de Zacatecas para el ejercicio fiscal de dos mil veintidós, publicadas en el Periódico Oficial Local el veintinueve de diciembre de dos mil veintiuno.
Durante la discusión, manifesté no estar de acuerdo con la propuesta formulada por el Ministro J.L.P. y aceptada por la Ministra ponente L.O.A., en el sentido de invalidar en su totalidad la fracción III de los artículos impugnados de las diversas leyes de ingresos municipales, por violación al principio de seguridad jurídica; pues en mi opinión, bastaba invalidar como se proponía originalmente una porción normativa de dicha fracción para eliminar el vicio de constitucionalidad, sin que la subsistencia del resto de la fracción implicara una vulneración al citado principio. A continuación, expondré las razones que sustentan mi voto.
a) Fallo mayoritario
En la sentencia, se analiza el concepto de invalidez hecho valer por el Ejecutivo Federal en relación con la invasión a la competencia exclusiva del Congreso de la Unión para establecer impuestos por el consumo de energía eléctrica y la violación a los principios de legalidad, seguridad jurídica, de equidad y proporcionalidad tributaria.
Al respecto, se hace referencia a la configuración de la contribución denominada "derecho" por la prestación del servicio de alumbrado público en las leyes de ingresos municipales en que se contienen las normas impugnadas, de la que se desprende que, aunque se grava su prestación, tomando como base el costo que representa, se consideran elementos ajenos para efectos del cobro, como la energía eléctrica para uso doméstico o general que hayan consumido las personas físicas o morales propietarias, poseedoras, usufructuarias o usuarias de predios ubicados en los respectivos Municipios.(1)
Así también, se alude a los precedentes en los que esta Suprema Corte ha invalidado leyes de ingresos que gravan el consumo de energía eléctrica, por invadir la esfera de competencia exclusiva del Congreso de la Unión,(2) así como a la regulación de los impuestos y derechos en el Código Fiscal del Estado de Zacatecas y sus Municipios.(3)
Conforme a lo anterior, se califica de fundado el concepto de invalidez, por estimar que la armonía que debe existir en los elementos esenciales del tributo relativos a un "derecho" se rompe al establecerse un régimen optativo en la fracción II de los preceptos combatidos, en el que la base para el cálculo es el importe del consumo de energía eléctrica de los usuarios registrados, pues ello no responde a una actividad del Municipio por concepto del servicio de alumbrado público; con lo cual el legislador estatal prevé en realidad un impuesto a la "compra o consumo" de esa energía, de competencia exclusiva de la Federación, en términos del artículo 73, fracción XXIX, numeral 5o., inciso a), de la Constitución General.(4)
Asimismo, respecto de la fracción III de los preceptos controvertidos, se señala que, dado que autoriza que los usuarios no registrados accedan al referido régimen optativo, por razones de seguridad jurídica, procede también declarar su inconstitucionalidad.
b) Razones del voto concurrente.
Coincido con la invalidez de la fracción II de los artículos impugnados de las diversas leyes de ingresos municipales, puesto que, al prever un régimen optativo en el que la base para el cálculo del derecho por el servicio de alumbrado público es el importe del consumo de energía eléctrica de los sujetos pasivos, establece realmente un impuesto por este consumo que, además de no estar relacionado con el costo que representa la prestación del servicio, es de competencia exclusiva del Congreso de la Unión, conforme al artículo 73, fracción XXIX, numeral 5o., inciso a), constitucional.
No obstante, no coincido con la invalidez total de la fracción III de los preceptos combatidos, por violación al principio de seguridad jurídica, por lo siguiente:
Aun cuando no quedó reflejado en la sentencia, como se desprende de la versión estenográfica de la sesión de veintinueve de septiembre de dos mil veintidós en la que se analizó el asunto, la razón que condujo a invalidar en su totalidad la fracción III, referida específicamente a los usuarios no registrados, fue que, al haberse invalidado la fracción II, referida particularmente a los usuarios registrados, se recorrería y éstos no tendrían regulada la fecha de causación ni el lugar y época de pago.(5)
Sin embargo, esto no es así, pues como se reconoció tanto en la sesión como en la resolución, estos elementos del tributo se establecen, sin distinción entre sujetos pasivos (usuarios registrados o no registrados), en el párrafo primero y la fracción I de los preceptos controvertidos,(6) por lo que, aun sin la fracción II, resulta aplicable a los usuarios registrados lo dispuesto en estas normas, así como en los artículos precedentes.
De esta forma, bastaba invalidar como se proponía originalmente la porción normativa de la fracción III que remitía a la fracción II para dejar fuera el vicio de constitucionalidad detectado; sin que la subsistencia del resto de la fracción implicara una vulneración al principio de seguridad jurídica, ya que, en última instancia, la previsión que contiene respecto de usuarios no registrados remite al esquema de regulación general del derecho, aplicable a todo sujeto pasivo.(7)
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1. Se citan como ejemplo los artículos 60 a 65 de la Ley de Ingresos del Municipio de Apulco, Zacatecas para el Ejercicio Fiscal 2022:
"Artículo 60. Es objeto de este derecho el servicio de alumbrado público que se preste en los bulevares, avenidas, calles, callejones, andadores, plazas, parques y jardines y todos aquellos lugares de uso común."
"Artículo 61. Son sujetos de este derecho las personas físicas o morales propietarias, poseedoras, usufructuarias o usuarias de predios ubicados en el territorio del Municipio, que reciban el servicio de alumbrado público que presta éste."
"Artículo 62. La base de este derecho, es el costo anual actualizado que eroga el Municipio en la prestación del servicio de alumbrado público, entendiéndose por éste, la suma que resulte del total de las erogaciones efectuadas por el Municipio en 2020, por gasto directamente involucrado con la prestación de este servicio, traídos a valor presente después de la aplicación de un factor de actualización que se obtendrá para el ejercicio fiscal 2022, dividiendo el Índice Nacional de Precios al Consumidor (INPC) del mes de diciembre de 2021 entre el Índice Nacional de Precios al Consumidor (INPC) del mes de noviembre de 2020. La Tesorería Municipal publicará en su gaceta municipal y en sus estrados de avisos al público, el monto mensual determinado.
"El costo anual de erogaciones, se integrará por lo menos de los conceptos siguientes:
"I. El importe del suministro de energía eléctrica para la prestación del servicio de alumbrado público;
"II. Los sueldos del personal necesario para la prestación del servicio de alumbrado público;
"III. El costo de los insumos y materiales necesarios para la planeación, operación y mantenimiento de la infraestructura del servicio de alumbrado público;
"IV. El costo de los equipos requeridos para la planeación, instalación, conservación, y operación de la infraestructura del alumbrado público;
"V. El costo de los insumos requeridos para la reposición al término de vida útil y/o actualización tecnológica, de la infraestructura e instalaciones del servicio de alumbrado público;
"VI. Los gastos relativos a la administración y recaudación del pago de los derechos del servicio de alumbrado público; y,
"VII. En general, el costo que representa al Municipio la instalación de la infraestructura para el servicio de alumbrado público.
"Los ingresos que se recauden por este concepto serán destinados exclusivamente para la prestación del servicio de alumbrado público. En caso de no recaudarse el costo anual, deberá presupuestarse la diferencia en el ejercicio fiscal correspondiente, para el efecto del artículo siguiente."
"Artículo 63. La cuota mensual para el pago del derecho de alumbrado público, será la obtenida como resultado de dividir el costo anual de 2020 actualizado, erogado por el Municipio en la prestación de este servicio, y dividido entre el número de sujetos de este derecho. El cociente se dividirá entre 12 y el resultado de esta operación será el monto del derecho a pagar.
"El Municipio tendrá a su cargo la recaudación del derecho de alumbrado público, y podrán celebrar convenios con la Comisión Federal de Electricidad, para que ésta realice la recaudación, en los términos previstos en el artículo 32 del Código Fiscal del Estado de Zacatecas y sus Municipios."
"Artículo 64. El derecho por la prestación del servicio de alumbrado público se causará mensualmente; y se liquidará mensual o bimestralmente, de acuerdo con lo preceptuado en los artículos que anteceden, y de conformidad a lo siguiente:
"I. El pago del derecho de alumbrado público se hará directamente en las oficinas de la Tesorería Municipal, dentro de los primeros 10 días siguientes al mes, en que se cause el derecho. Para tal efecto la autoridad exactora proporcionará los formatos de pago de derechos;
"II. Los contribuyentes, cuando sean usuarios del servicio de energía eléctrica, en lugar de pagar este derecho conforme al procedimiento previsto en la fracción anterior, podrán optar por pagarlo cuando la Comisión Federal de Electricidad lo cargue expresamente en el documento que para el efecto expida, junto con el consumo de energía eléctrica, en el plazo y las oficinas autorizadas por esta última, en los términos y montos siguientes:
"a) Para las personas físicas o morales propietarias, poseedoras, usufructuarias o usuarias de predios destinados a uso doméstico y que compren la energía eléctrica para uso doméstico:
Ver tarifa 1
"b) Para las personas físicas o morales propietarias, poseedoras, usufructuarias o usuarias de predios destinados a uso general y que compren la energía eléctrica para uso general:
Ver tarifa 2
"III. Los poseedores o propietarios de predios rústicos o urbanos que no sean usuarios registrados ante la Comisión Federal de Electricidad, pagarán la cuota determinada conforme a la fórmula establecida en los artículos 62, 63 y fracciones I y II que anteceden; mediante el formato de pago de derechos que para tal efecto expida la Tesorería Municipal."
2. Acciones de inconstitucionalidad 18/2018, 27/2018, 20/2019, 28/2019 y 101/2020.
3. Código Fiscal del Estado de Zacatecas y sus Municipios
"Artículo 3. Para efectos del artículo anterior, los ingresos del Estado y sus Municipios, se clasifican en contribuciones, aprovechamientos, productos y los ingresos coordinados o de colaboración administrativa, mismos que se definen según su naturaleza de la manera siguiente:
"I. Contribuciones: son las aportaciones económicas que impone el Estado, independientemente del nombre que se les designe, como impuestos, derechos o contribuciones de mejoras, mismas que se definen de la siguiente forma:
"a) Son impuestos, las contribuciones establecidas en la ley, obligatorias en el territorio del Estado para las personas físicas, las personas morales así como las unidades económicas que se encuentren en la situación jurídica o de hecho, generadora de la obligación tributaria, distintas de los derechos y de las contribuciones de mejoras;
"b) Son derechos, las contribuciones establecidas en la ley, por permitir el uso o aprovechamiento de los bienes del dominio público, así como por recibir servicios que presta el Estado y sus Municipios en sus funciones de derecho público; y, "
4. Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos
"Artículo 73. El Congreso tiene facultad:
"
"XXIX. Para establecer contribuciones:
"
"5o. Especiales sobre:
"a) Energía eléctrica; "
5. Versión estenográfica de la sesión del Tribunal Pleno celebrada el veintinueve de septiembre de dos mil veintidós (página 15)
"SEÑOR MINISTRO LAYNEZ POTISEK:
"El problema es que, tanto en el primer párrafo del 64 como en su fracción I, son reglas aplicables a los dos tipos de contribuyentes porque esa distinción no existe en los artículos precedentes. Si la fracción III se queda, entonces se corre, o sea, hay un problema grave de inseguridad jurídica porque los usuarios registrados no tendrían ni la fecha de causación ni el lugar ni fecha de pago porque estamos extrayendo esas porciones normativas.
"Si el artículo está impugnado en su totalidad, yo propongo, respetuosamente, que se declare inconstitucional en su totalidad y, lógicamente, queda el tributo para ambos tipos ya sin distinción para todos los contribuyentes del servicio público, regulada en los artículos 60, 61, 62, 63 y 64, primer párrafo y fracción I, que aplica a todos. Por eso, yo creo que no puede quedarse la fracción III como una regla porque específica para los no registrados, porque esa regla no es sólo para ellos. Entonces, sí se está violando el principio de seguridad jurídica en favor de los contribuyentes. "
6. Se cita como ejemplo el artículo 64, párrafo primero y fracción I, de la Ley de Ingresos del Municipio de Apulco, Zacatecas para el Ejercicio Fiscal 2022:
"Artículo 64. El derecho por la prestación del servicio de alumbrado público se causará mensualmente; y se liquidará mensual o bimestralmente, de acuerdo con lo preceptuado en los artículos que anteceden, y de conformidad a lo siguiente:
"I. El pago del Derecho de Alumbrado Público se hará directamente en las oficinas de la Tesorería Municipal, dentro de los primeros 10 días siguientes al mes, en que se cause el derecho. Para tal efecto la autoridad exactora proporcionará los formatos de pago de derechos; "
7. Se cita como ejemplo el artículo 64, fracción III, de la Ley de Ingresos del Municipio de Apulco,
Zacatecas para el Ejercicio Fiscal 2022:
"Artículo 64.
"III. Los poseedores o propietarios de predios rústicos o urbanos que no sean usuarios registrados ante la Comisión Federal de Electricidad, pagarán la cuota determinada conforme a la fórmula establecida en los artículos 62, 63 y fracciones I y II que anteceden; mediante el formato de pago de derechos que para tal efecto expida la Tesorería Municipal."
Este voto se publicó el viernes 23 de junio de 2023 a las 10:29 horas en el Semanario Judicial de la Federación.