Voto concurrente num. 50/2021 de Suprema Corte de Justicia, Pleno, 27-05-2022 (ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD)
| Juez | Ministro Arturo Zaldívar Lelo de Larrea |
| Fecha de publicación | 27 Mayo 2022 |
| Localizador | Gaceta del Semanario Judicial de la Federación. Libro 13, Mayo de 2022, Tomo I,641 |
| Emisor | Pleno |
Voto concurrente que formula el Ministro presidente A.Z.L. de L., en la acción de inconstitucionalidad 50/2021, promovida por la Comisión Nacional de los Derechos Humanos.
En sesión pública celebrada el diecisiete de agosto de dos mil veintiuno, el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación resolvió la acción de inconstitucionalidad 50/2021, en la que declaró la invalidez del artículo 12, fracción VI,(1) de la Ley Número 652, para la Elección de Comisarías Municipales del Estado de Guerrero, la cual exigía como requisito para ocupar el cargo de comisaria o comisario el no haber sido condenada o condenado por delito intencional. Asimismo, se declaró la invalidez por extensión del artículo 200, fracción V,(2) de la Ley Orgánica del Municipio Libre del Estado de Guerrero, que también imponía como requisito para ser comisario municipal el no haber sido condenado por delito intencional.
Para sustentar esta decisión, el Tribunal Pleno señaló que la norma en cuestión violaba el derecho de igualdad y no discriminación, previsto en el artículo 1o. de la Constitución General, ya que excluía genéricamente a cualquier persona condenada por la comisión de un delito intencional, aun cuando ello no se relacione directamente con la función a desempeñar.
Al respecto, formulo este voto concurrente, toda vez que, si bien coincido en que dicho requisito viola el derecho de igualdad y no discriminación, respetuosamente, no comparto la metodología con la que se alcanzó esta conclusión. Ello, pues como lo he sostenido en diversos precedentes,(3) este tipo de disposiciones comportan una distinción basada en una categoría sospechosa, por lo que deben ser sometidas a un escrutinio estricto y no a un escrutinio ordinario, como sostuvo la mayoría.
I. El argumento de la mayoría
La mayoría sostuvo que la porción normativa "No haber sido condenado por delito intencional" del artículo 12, fracción VI, de la Ley Número 652, para la Elección de Comisarías Municipales del Estado de Guerrero debía ser analizada bajo un escrutinio ordinario y no uno estricto. Lo anterior, ya que, contrario a lo argumentado por la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, el no haber sido condenado por delito intencional no se trata de una categoría sospechosa.(4)
Precisado lo anterior, la sentencia advierte que la norma impugnada persigue una finalidad constitucionalmente válida consistente en el establecimiento de calidades determinadas para el acceso a un determinado empleo público. No obstante, al analizar la instrumentalidad de la medida, concluye que la distinción no tiene una relación directa, clara e indefectible para el cumplimiento del fin constitucionalmente válido de crear un filtro estricto de acceso a un cargo público. Lo anterior, pues no existe base objetiva para determinar que una persona sin este tipo de condena penal ejercerá sus actividades de comisario penal con rectitud, probidad y honorabilidad.
En consecuencia, la sentencia determina que la norma viola el derecho de igualdad y declara su inconstitucionalidad.
II. Razones del disenso
Como adelanté, coincido plenamente con la mayoría en que el precepto es inconstitucional porque exige a las personas el no haber sido condenada o condenado por delito intencional para poder ocupar el cargo de comisaria o comisario municipal. Sin embargo, no comparto la metodología del estudio, ya que, desde mi punto de vista, la norma impugnada realiza una distinción que impacta directamente en un grupo especialmente vulnerable: las personas que han compurgado una pena y buscan reintegrarse a la sociedad. Como consecuencia, la porción impugnada debió de evaluarse conforme a un test de escrutinio estricto.
Como lo he sostenido en diversos votos –por ejemplo, en las acciones de inconstitucionalidad 107/2016,(5) 157/2017,(6) 85/2018,(7) 86/2018,(8) 108/2020(9) y 117/2020–(10) los antecedentes penales deben ser considerados una categoría sospechosa, pues si bien el texto del artículo 1o. constitucional no contempla expresamente a las personas que han compurgado una pena como una categoría que justifique una presunción de inconstitucionalidad, la Constitución no dispone un catálogo cerrado, pues prevé que podrá considerarse sospechosa "cualquier otra que atente contra la dignidad humana".
Así, desde mi perspectiva, es incuestionable que las personas con antecedentes penales constituyen un grupo especialmente vulnerable a sufrir discriminación(11) en la medida en la que enfrentan obstáculos diferenciados para participar en la vida política y social, únicamente por haber estado en reclusión.(12) Estos obstáculos son el reflejo de un proceso de estigmatización que se origina en el castigo penal, pero perdura más allá de la cárcel.
En este sentido, las normas jurídicas que prohíben categóricamente a este grupo de personas acceder a un cargo público, corren un riesgo muy significativo de excluirlas de participar en la vida pública de la comunidad de manera injustificada, robusteciendo el estigma social que padecen, reduciendo su identidad a la de individuos que estuvieron privados de su libertad y marginando el resto de las virtudes y capacidades que poseen. Por ello, los antecedentes penales en este contexto deben considerarse una categoría sospechosa en términos del artículo 1o. de la Constitución General.
Así las cosas, partiendo de la base que esta Suprema Corte ha sostenido reiteradamente que cuando una ley contiene una distinción basada en una categoría sospechosa, el juzgador debe realizar un escrutinio estricto de la medida para examinar su constitucionalidad a la luz del principio de igualdad, me parece que la resolución debió apegarse a dicha metodología para evaluar esta porción normativa. Es decir, la sentencia debió verificar si (i) la medida persigue un objetivo constitucionalmente importante; (ii) si la distinción legislativa está estrechamente vinculada con dicha finalidad; y, (iii) si se trata de la medida menos restrictiva para conseguir la finalidad descrita.(13)
En el caso, se advierte que la medida sí persigue una finalidad constitucionalmente imperiosa, ya que en el informe presentado por el Poder Ejecutivo de Guerrero se argumenta que el fin de la medida es que los comisarios municipales tengan un comportamiento moralmente correcto, así como la entrega honesta y leal al cargo que ostentan. En este sentido, es posible estimar que la medida encuentra sustento en el artículo 109, fracción III, primer párrafo, de la Constitución General,(14) del cual se desprende el deber de garantizar la honradez, lealtad e imparcialidad de los servidores públicos.
No obstante, la medida analizada no se encuentra estrechamente vinculada con dicha finalidad, toda vez que la misma es sobreinclusiva. Lo anterior, pues si bien establece que debe tratarse de delito "intencional", no precisa qué tipos de delito en específico, su gravedad o la fecha de su comisión, por lo que no permite diferenciar o establecer en qué casos una "condena por delito intencional" implicaría que una persona no cuenta con las aptitudes y requisitos necesarios para ser comisaria o comisario municipal.
En efecto, al no hacer ninguna distinción, la norma resulta tan amplia que excluye a muchas personas que pudieron haber sido condenadas por algún delito "intencional" en cualquier momento de sus vidas, o por algún delito contra bienes jurídicos que no se relacionen con el cargo que buscan ocupar. Lo anterior, sin tomar en consideración que el hecho de que una persona haya sido condenada por un delito intencional en cualquier momento de su vida no permite concluir en definitiva el carácter de una persona o su idoneidad para ejercer el cargo en cuestión.
Por tanto, si la porción normativa "No haber sido condenado por delito intencional" prevista como requisito para ocupar el cargo de comisaria o comisario, es excesivamente amplia para lograr los objetivos constitucionalmente relevantes perseguidos por el legislador, debemos concluir que la misma resulta discriminatoria y, consecuentemente, lo procedente es declarar su invalidez. Lo anterior, sin que resulte necesario correr la última grada del test, dado que basta determinar que no cumple con alguna de las tres gradas para determinar la inconstitucionalidad de la medida.
Finalmente, quiero reiterar la importancia de reconocer los antecedentes penales como una categoría sospechosa, pues permite visibilizar la situación de vulnerabilidad que enfrentan las personas que han compurgado una pena y contrarrestar el estigma social que padecen. Utilizar un escrutinio especialmente intenso contribuye a reprochar la discriminación estructural que limita sus oportunidades, y reafirmar categóricamente que deben ser tratados con el pleno respeto que merece su dignidad humana.
Nota: La tesis de jurisprudencia 1a./J. 87/2015 (10a.) citada en este voto, también aparece publicada en el Semanario Judicial de la Federación del viernes 4 de diciembre de 2015 a las 10:30 horas.
El presente voto también aparece publicado en el Diario Oficial de la Federación de 12 de noviembre de 2021.
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1. Ley Número 652 para la Elección de Comisarías Municipales del Estado de Guerrero
"Artículo 12. Para ser comisaria o comisario se requiere:
"…
"VI. No haber sido condenada o condenado por delito intencional."
2. Ley Orgánica del Municipio Libre del Estado de Guerrero
"Artículo 200. Para ser comisario se requiere:
"…
"V. No haber sido condenado por delito intencional."
3. Así lo sostuve en las acciones de inconstitucionalidad 107/2016, 157/2017, 85/2018, 86/2018, 50/2019, 83/2019, 108/2020, 117/2020 y 118/2020.
4. La sentencia apoya estas consideraciones en lo sostenido en las acciones de inconstitucionalidad 107/2016, 85/2018, 86/2018 y 50/2019, en las que se resolvió sobre normas referentes al requisito de "no contar con antecedentes penales".
5. Resuelta por el Tribunal Pleno en sesión de veintitrés de enero de dos mil veinte.
6. Resuelta por el Tribunal Pleno en sesión de veintitrés de julio de dos mil veinte.
7. Resuelta por el Tribunal Pleno en sesión de veintisiete de enero de dos mil veinte.
8. Resuelta por el Tribunal Pleno en sesión de veintisiete de enero de dos mil veinte.
9. Resuelta por el Tribunal Pleno en sesión de diecinueve de abril de dos mil veintiuno.
10. Resuelta por el Tribunal Pleno en sesión de veinte de abril de dos mil veintiuno.
11. Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos, Los Derechos Humanos y las Prisiones: Manual de capacitación en derechos humanos para funcionarios de prisiones, Naciones Unidas, Nueva York y Ginebra, Serie No. 11, 2004, pág. 168.
12. México Evalúa, La cárcel en México: ¿para que´?, págs. 23-24.
13. Al respecto véase la tesis jurisprudencial 1a./J. 87/2015 (10a.) de la Primera Sala, publicada en la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Décima Época, Libro 25, diciembre de 2015, Tomo I, página 109, de rubro: "CONSTITUCIONALIDAD DE DISTINCIONES LEGISLATIVAS QUE SE APOYAN EN UNA CATEGORÍA SOSPECHOSA. FORMA EN QUE DEBE APLICARSE EL TEST DE ESCRUTINIO ESTRICTO."
14. Constitución General
"Artículo 109. Los servidores públicos y particulares que incurran en responsabilidad frente al Estado, serán sancionados conforme a lo siguiente:
"…
"III. Se aplicarán sanciones administrativas a los servidores públicos por los actos u omisiones que afecten la legalidad, honradez, lealtad, imparcialidad y eficiencia que deban observar en el desempeño de sus empleos, cargos o comisiones. Dichas sanciones consistirán en amonestación, suspensión, destitución e inhabilitación, así como en sanciones económicas, y deberán establecerse de acuerdo con los beneficios económicos que, en su caso, haya obtenido el responsable y con los daños y perjuicios patrimoniales causados por los actos u omisiones. La ley establecerá los procedimientos para la investigación y sanción de dichos actos u omisiones."
Este voto se publicó el viernes 27 de mayo de 2022 a las 10:32 horas en el Semanario Judicial de la Federación.