Voto concurrente num. 50/2016 de Suprema Corte de Justicia, Pleno, 06-08-2021 (CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL)
| Juez | Ministro Arturo Zaldívar Lelo de Larrea |
| Emisor | Pleno |
| Fecha de publicación | 06 Agosto 2021 |
| Localizador | Gaceta del Semanario Judicial de la Federación. Libro 4, Agosto de 2021, Tomo II, 3092 |
Voto concurrente que formula el Ministro presidente A.Z.L. de L. en la controversia constitucional 50/2016.
En sesión pública celebrada el veintisiete de agosto de dos mil veinte, el Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación resolvió la controversia constitucional 50/2016, promovida por el Poder Ejecutivo del Estado de Nuevo León, en contra del Decreto Número 089, por el que se reforman y adicionan diversas disposiciones de la Constitución Política de dicho Estado.
Durante la discusión, manifesté estar en desacuerdo con algunas de las consideraciones del subapartado B.1 del considerando IV, relativo al estudio de fondo, en el que se da respuesta a las siguientes preguntas: ¿la ausencia de reglas, procedimientos o criterios expresos que el Congreso Local deba seguir para modificar la propuesta de presupuesto de egresos que le envía el Ejecutivo implica que no existan límites para ejercer tal atribución? ¿Se afecta el equilibrio o contrapeso necesario para proteger la división de poderes?
A continuación, expondré las razones que sustentan mi voto en este punto.
a) Fallo mayoritario
La sentencia declara infundados los argumentos expuestos por el actor en el segundo concepto de invalidez de la demanda, en cuanto a que el artículo 63, fracción IX, párrafo primero, de la Constitución Política del Estado de Nuevo León,(1) al prever expresamente la posibilidad de que el Congreso modifique el proyecto de Presupuesto de Egresos Estatal presentado por el Poder Ejecutivo, resulta inconstitucional, porque, a su juicio, no le obliga a justificar los cambios que realice, ni fija límites para que modifique la propuesta, rompiendo con ello el equilibrio de Poderes, pues él sí debe atender lineamientos al elaborarla.
Al respecto, la resolución determina que la norma impugnada no vulnera el principio de división de poderes, pues:
• La atribución de modificar la propuesta de Presupuesto de Egresos presentada por el Poder Ejecutivo se encuentra inmersa en la facultad del Congreso de aprobar este instrumento, en términos del artículo 116, fracción II, párrafo cuarto, de la Constitución General.(2)
• Conforme a la propia norma combatida, si el Congreso modifica la propuesta, debe motivar y justificar los cambios realizados.
• Al ejercer esta atribución, está sujeto a diversas reglas y principios que se establecen en la Constitución General –como el artículo 127,(3) de acuerdo con el artículo 116–, de la Constitución Local –en cuanto a aspectos formales y materiales– y la Ley para la Administración Financiera Estatal –en cuestiones aplicables a todo el procedimiento presupuestario–.
En consecuencia, el fallo reconoce la validez de la norma cuya invalidez se demanda.
b) Razones del voto concurrente
Aunque comparto el reconocimiento de validez y las consideraciones principales apuntadas, considero que, en la respuesta que se da, en concreto, al argumento relacionado con la supuesta falta de sujeción del Poder Legislativo a ciertos parámetros para modificar el proyecto de Presupuesto de Egresos del Estado, se debe partir de la idea de que dicho Poder debe observar también las previsiones a las que el Poder Ejecutivo debe atender al elaborarlo, pues éstas rigen también para su aprobación.
Así también, estimo que, junto con las disposiciones relativas de la Ley de Disciplina Financiera de las Entidades Federativas y los Municipios,(4) resulta aplicable la Ley General de Contabilidad Gubernamental,(5) como eje rector de la Ley para la Administración Financiera Estatal, de acuerdo con su artículo 6;(6) y que la motivación y justificación de los cambios que haga el Congreso, aunque ordinaria, debe ser técnica, por la naturaleza e implicaciones del Presupuesto, máxime en los casos a que se refiere el artículo 23(7) de la citada ley local.
Sin perjuicio de lo anterior, me aparto de las siguientes consideraciones particulares:
1. En el párrafo 41, se hace una aclaración en cuanto a la finalidad de la reforma de 24 de agosto de 2009, entre otros, al artículo 116 constitucional que, desde mi punto de vista, no tiene sentido, pues no se desprende en forma alguna de la parte conducente del procedimiento legislativo que se transcribe en el párrafo 40.
2. En los párrafos 45 y 66, se cita como fundamento de la facultad de veto del Ejecutivo respecto del Presupuesto de Egresos Estatal el artículo 71 de la Constitución Local,(8) lo cual estimo incorrecto, pues éste se prevé de manera específica en el diverso 63, fracción IX, párrafo segundo,(9) del propio ordenamiento.
3. En el párrafo 51, inciso e), se cita a pie de página (nota 68) el artículo segundo transitorio del diverso Decreto Número 187, publicado en el Periódico Oficial el 4 de noviembre de 2019,(10) el cual no existía a la fecha de publicación de la reforma que se combate (8 de abril de 2016) y tuvo efectos a partir del Presupuesto de Egresos de 2010.
4. En el párrafo 57, en relación con el párrafo 51, incisos a) y b), se hace referencia a los límites de carácter formal para la aprobación del Presupuesto de Egresos. Estando de acuerdo con éstos, considero que no son los que el actor controvierte. Lo mismo sucede con el párrafo 59, en cuanto a que deben seguirse las formalidades del procedimiento legislativo.
5. En los párrafos 63 y 66, se señala que basta una motivación ordinaria para modificar los montos y las partidas relacionados con el ámbito de aplicación del Ejecutivo Local. Coincidiendo con la exigencia de esta clase de motivación –por tratarse de aspectos económicos–, considero que no debe limitarse a los cambios que el Congreso realice sobre el presupuesto que corresponda al Ejecutivo, sino a todas las modificaciones a la propuesta de Presupuesto de Egresos Estatal que éste presente. Así también, insisto en que lo anterior no implica que no deban exponerse razones técnicas, sobre todo, en los casos a que se refiere el citado artículo 23 de la Ley para la Administración Financiera del Estado.
6. En el párrafo 65, estimo que el argumento relativo a la diferencia en los parámetros que debe seguir cada uno de los Poderes, dadas las funciones que se asignan a cada uno de ellos, debería fundarse, más que en la facultad de iniciativa del Ejecutivo y aprobación del Legislativo, en la de planeación financiera de aquél y representatividad y respaldo democrático de éste.
7. En el párrafo 67, se cita como precedente la diversa controversia constitucional 109/2004;(11) sin embargo, en este asunto, la facultad de veto del Ejecutivo no está en duda, pues se establece expresamente en el referido artículo 63, fracción IX, párrafo segundo, de la Constitución Local.
8. En el párrafo 71, se pretende responder el argumento del actor, en cuanto a la falta de previsión de mecanismos de colaboración entre Poderes en la etapa de aprobación y, en su caso, modificación del presupuesto de egresos, haciendo referencia al sistema de pesos y contrapesos que opera a lo largo del procedimiento presupuestario; lo cual estimo inexacto. En todo caso, considero que el referido argumento resulta infundado, ya que, conforme al artículo 62, párrafo segundo –en relación con el primero–, de la Constitución Local,(12) el Congreso puede hacer comparecer al Secretario de Finanzas y Tesorero General del Estado –que tiene un papel preponderante en la elaboración e integración del proyecto de presupuesto– para que exponga su punto de vista en relación con este tema.
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1. "Artículo 63. Corresponde al Congreso: …
"IX. Examinar y aprobar anualmente, a propuesta del Gobernador, el Presupuesto de Egresos de los Poderes del Estado y los proyectos y arbitrios de pública utilidad. Una vez analizado y discutido el proyecto de ley correspondiente, el Congreso podrá modificarlo, motivando y justificando los cambios realizados; además establecerá en él, los sueldos aplicables al gobernador del Estado y a los secretarios que le reporten, así como las partidas autorizadas para remuneraciones del personal de cada Secretaría; …"
2. "Artículo 116. El poder público de los Estados se dividirá, para su ejercicio, en Ejecutivo, Legislativo y Judicial, y no podrán reunirse dos o más de estos poderes en una sola persona o corporación, ni depositarse el legislativo en un solo individuo.
"Los poderes de los Estados se organizarán conforme a la Constitución de cada uno de ellos, con sujeción a las siguientes normas: …
"II. …
"Corresponde a las Legislaturas de los Estados la aprobación anual del presupuesto de egresos correspondiente. Al señalar las remuneraciones de servidores públicos deberán sujetarse a las bases previstas en el artículo 127 de esta Constitución. …"
3. "Artículo 127. Los servidores públicos de la Federación, de las entidades federativas, de los Municipios y de las demarcaciones territoriales de la Ciudad de México, de sus entidades y dependencias, así como de sus administraciones paraestatales y paramunicipales, fideicomisos públicos, instituciones y organismos autónomos, y cualquier otro ente público, recibirán una remuneración adecuada e irrenunciable por el desempeño de su función, empleo, cargo o comisión, que deberá ser proporcional a sus responsabilidades.
"Dicha remuneración será determinada anual y equitativamente en los presupuestos de egresos correspondientes, bajo las siguientes bases:
"I. Se considera remuneración o retribución toda percepción en efectivo o en especie, incluyendo dietas, aguinaldos, gratificaciones, premios, recompensas, bonos, estímulos, comisiones, compensaciones y cualquier otra, con excepción de los apoyos y los gastos sujetos a comprobación que sean propios del desarrollo del trabajo y los gastos de viaje en actividades oficiales.
"II. Ningún servidor público podrá recibir remuneración, en términos de la fracción anterior, por el desempeño de su función, empleo, cargo o comisión, mayor a la establecida para el presidente de la República en el presupuesto correspondiente.
"III. Ningún servidor público podrá tener una remuneración igual o mayor que su superior jerárquico; salvo que el excedente sea consecuencia del desempeño de varios empleos públicos, que su remuneración sea producto de las condiciones generales de trabajo, derivado de un trabajo técnico calificado o por especialización en su función, la suma de dichas retribuciones no deberá exceder la mitad de la remuneración establecida para el presidente de la República en el presupuesto correspondiente.
"IV. No se concederán ni cubrirán jubilaciones, pensiones o haberes de retiro, ni liquidaciones por servicios prestados, como tampoco préstamos o créditos, sin que éstas se encuentren asignadas por la ley, decreto legislativo, contrato colectivo o condiciones generales de trabajo. Estos conceptos no formarán parte de la remuneración. Quedan excluidos los servicios de seguridad que requieran los servidores públicos por razón del cargo desempeñado.
"V. Las remuneraciones y sus tabuladores serán públicos, y deberán especificar y diferenciar la totalidad de sus elementos fijos y variables tanto en efectivo como en especie.
"VI. El Congreso de la Unión y las Legislaturas de las entidades federativas, en el ámbito de sus competencias, expedirán las leyes para hacer efectivo el contenido del presente artículo y las disposiciones constitucionales relativas, y para sancionar penal y administrativamente las conductas que impliquen el incumplimiento o la elusión por simulación de lo establecido en este artículo."
4. Título segundo, Reglas de Disciplina Financiera, Capítulo I, D.B.P.S. y la Responsabilidad Hacendaria de las Entidades Federativas.
5. Título quinto, De la Transparencia y Difusión de la Información Financiera, Capítulo II, De la Información Financiera Relativa a la Elaboración de las Iniciativas de Ley de Ingresos y los Proyectos de Presupuesto de Egresos y Capítulo III, De la Información Financiera Relativa a la Aprobación de las Leyes de Ingresos y de los Presupuestos de Egresos.
6. "Artículo 6. La reglamentación, interpretación y aplicación de esta ley, tendrá como principio fundamental el estricto cumplimiento de las disposiciones establecidas en la Ley de Disciplina Financiera de las Entidades Federativas y los Municipios y la Ley General de Contabilidad Gubernamental. Las entidades a que se refiere el artículo 2o., se sujetarán a las disposiciones establecidas en la citada Ley y administrarán sus recursos con base en los principios de legalidad, honestidad, eficacia, eficiencia, economía, racionalidad, austeridad, transparencia, control y rendición de cuentas.
"En los capítulos relativos al ejercicio del gasto público y al financiamiento a través del crédito público, se aplicarán los criterios generales de responsabilidad hacendaria y financiera que establece la Ley de Disciplina Financiera de las Entidades Federativas y los Municipios, para un manejo sostenible de sus finanzas públicas.
"En la interpretación jurídica de los preceptos contenidos en la presente ley se utilizarán los métodos reconocidos en Derecho, atendiendo a su finalidad económica, prevaleciendo el principio fundamental a que hace referencia el párrafo anterior. Las demás disposiciones relacionadas con la materia que regula esta ley, serán aplicadas en forma supletoria y, en caso de no existir norma alguna que regule determinado caso, ésta se integrará conforme a derecho, siempre que no sea contraria a la naturaleza de esta ley."
7. "Artículo 23. A toda iniciativa o proposición por parte de los diputados integrantes del Congreso, de modificación de partidas al Presupuesto de Egresos contenido en la iniciativa de Ley de Egresos, deberá agregarse la correspondiente iniciativa de ingreso, con la información necesaria para su análisis, si con tal proposición se altera el equilibrio presupuestal."
8. "Artículo 71. Aprobada la ley o decreto se enviará al gobernador para su publicación. Si éste lo devolviere con observaciones dentro de diez días hábiles volverá a ser examinado, y si fuere aprobado de nuevo por dos tercios de los Diputados presentes pasará al Gobernador, quien lo publicará sin demora. Transcurrido aquel término sin que el Ejecutivo haga observaciones se tendrá por sancionada la ley o decreto, y deberá ser publicado en un plazo máximo de veinte días, contados a partir de la fecha en que lo haya recibido. T. de reformas a esta Constitución o a las leyes señaladas en su artículo 152, el Ejecutivo contará con un plazo máximo de cinco días para publicarlas.
"Cuando el Ejecutivo incumpla con los plazos previstos en el presente artículo, la ley o decreto será considerado promulgado, sin que se requiera refrendo, y el P. del Congreso ordenará dentro de los diez días naturales siguientes su publicación en el Periódico Oficial del Estado debiéndose hacer al día siguiente."
9. "Artículo 63. Corresponde al Congreso: …
"IX. …
"El presupuesto seguirá el proceso establecido en el artículo 71 de esta Constitución con excepción del plazo para hacer las observaciones que será de tres días. …"
10. El Estado cada año en la Ley de Egresos, deberá incluir una partida presupuestal destinada a los recursos que se eroguen al concepto de ciudad inteligente.
11. Resuelta en sesión del Tribunal Pleno de 17 de mayo de 2005, bajo la ponencia del M.G.I.O.M., por mayoría de seis votos de los Ministros A.A., C.D., O.M., V.H., S.M. y presidente A.G., en cuanto a que el P. de la República está facultado para formular observaciones al Decreto de Presupuesto de Egresos de la Federación modificado y emitido por la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión; los Ministros Luna Ramos, D.R., G.P., G.P. y S.C. votaron en contra; el M.G.P. reservó su derecho de formular voto concurrente. Los M.D.R. y G.P. razonaron el sentido de sus votos.
12. "Artículo 62. Los secretarios del despacho del Ejecutivo, el fiscal general de Justicia del Estado, el fiscal especializado en combate a la corrupción, el fiscal especializado en delitos electorales, el coordinador ejecutivo, los titulares de organismos descentralizados, fideicomisos públicos del Estado, así como los titulares de organismos autónomos, ocurrirán al Congreso del Estado para informar sobre asuntos de su competencia cuando sean requeridos por éste.
"Igualmente, el Congreso podrá hacer comparecer a cualquiera de dichos servidores públicos para que expongan sus puntos de vista sobre asuntos de importancia sustancial y de la materia de su competencia, cuando se discuta una iniciativa de ley o decreto que les concierna. …"
Este voto se publicó el viernes 06 de agosto de 2021 a las 10:14 horas en el Semanario Judicial de la Federación.
