Voto concurrente num. 46/2019 de Suprema Corte de Justicia, Pleno, 10-12-2021 (ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD)

Voto concurrente que formula el M.J.F.F.G.S., en la acción de inconstitucionalidad 46/2019, resuelta por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en sesión pública de veinticuatro de octubre de dos mil diecinueve.

En la acción de inconstitucionalidad se impugnaron diversos preceptos de Leyes de Ingresos de distintos Municipios del Estado de Morelos, bajo el argumento –entre otros– de que eran inconstitucionales al establecer multas fijas.

El análisis de esos planteamientos se realizó empleando como parámetro, para que una multa considerada acorde al Texto Constitucional, que contemple la posibilidad de imponerse en cantidades o porcentajes mínimos y máximos, los cuales permitan a las autoridades determinar su monto de acuerdo con las circunstancias personales del infractor.

De conformidad con ese parámetro, se estimó que algunos de los preceptos combatidos eran constitucionales porque contemplan un sistema de imposición máxima de sanciones, respecto de infracciones de tránsito y vialidad, con lo que, aun cuando no prevean expresamente un mínimo, permiten a la autoridad administrativa la gradación de la multa correspondiente.

Al respecto, aun cuando coincido con la conclusión en el sentido de que los artículos impugnados son constitucionales, respetuosamente disiento del parámetro empleado para arribar a tal determinación.

En efecto, considero que los criterios de este Alto Tribunal, concernientes a que toda multa fija es excesiva y, por ende, inconstitucional, deben admitir excepciones, entre ellas, cuando debido a la naturaleza de la infracción, la autoridad no está en aptitud o no debe individualizar la sanción atendiendo a las circunstancias particulares del infractor o a las circunstancias particulares en que se produce la acción jurídicamente irregular.

La Constitución Política de la República Mexicana de 1857, previó por primera vez el concepto de multa excesiva en sus artículos 22 y 21.(1)

De esos preceptos destaca que proscribió la multa excesiva, por un lado, mientras que limitó su imposición, por otro, hasta una suma determinada, sin proporcionar más elementos para establecer con claridad cuándo se actualizaba tal hipótesis.

El debate acerca de la definición de la multa excesiva pervivió en el Congreso Constituyente de 1916-1917, al discutirse el artículo 21 de la Constitución Federal –no el 22–, que también aludía a la multa como una sanción correctiva eminentemente temporal y represiva, alejada de cualquier fin distinto a la mera búsqueda de la tranquilidad social, ya que no puede servir como "instrumento de venganza o arma política" contra los infractores.(2)

La intención del Poder Constituyente fue clara en cuanto a no establecer un límite aritmético a la multa, ya que cualquier abuso en su imposición quedaría prohibido por el artículo 22 de la Constitución Federal; sin embargo, al igual que su similar de la Constitución de 1857, no definió la multa excesiva, aunque en el debate parlamentario sí brindó elementos para obtener conclusiones en relación con ese tema.(3)

Por regla general, como se dijo desde 1917, para que una multa sea constitucional, debe comprender especialmente un análisis de la situación particular del infractor, es decir, su capacidad económica, pues debe estar "en relación con sus recursos", pero habrá casos excepcionales en que no sea posible tomar en consideración tales elementos porque de no sancionarse inmediatamente, la norma o ley infringida sería "enteramente ineficaz" o "quedaría burlada", en el entendido de que esta última hipótesis no actualiza, por sí sola, una multa excesiva como lo explicó el diputado M..

De tal forma, el legislador puede buscar someter las infracciones a un principio de básica identidad e igualdad, sin graduación alguna; atribuyendo la misma consecuencia a todas, cuando estime que deben ser impuestas al margen de un hecho subjetivo como es el concerniente a la capacidad económica del infractor o a las circunstancias en que se dio la conducta infractora, ya que dichas infracciones se relacionan con un factor eminentemente objetivo, como es la simple realización de esas conductas, lo que de suyo trasciende de la misma manera al bien tutelado por la norma, con independencia de las condiciones fácticas que existen cuando se realiza la infracción.

Esta perspectiva, además de que su finalidad válida constitucionalmente es ser disuasiva, sanciona la inobservancia de un mandato legal absoluto para evitar que por discrecionalidad de la autoridad administrativa se sancione de manera diferente lo que a su juicio debe tener una sanción uniforme por la finalidad que busca de que esas conductas no se presenten bajo circunstancia alguna.

En este sentido, en mi opinión, es constitucionalmente válido establecer un criterio objetivo para la imposición de las sanciones, que no da lugar a apreciaciones subjetivas o criterios parciales de valoración en torno al hecho infractor, porque se trata de una prevención general, aplicable a todas las hipótesis merecedoras de la sanción, que además, es acorde con el principio de igualdad establecido en el artículo primero constitucional, en el que encuentra su justificación y medida.(4)

Entonces, la circunstancia de que la multa sea la misma para todos los supuestos, sin diferencia alguna y que esta invariabilidad constituya una constante para su aplicación en todos los casos similares, no necesariamente implica contravención constitucional, sino que puede, al tender a evitar que las previsiones y prevenciones que establece sean burladas y carezcan de eficacia, resultar constitucionalmente válida.

Por estos motivos, no comparto el parámetro que empleó el proyecto para definir la multa excesiva, pues estimo que no puede aplicarse de manera absoluta, sino sólo a aquellos casos que por la naturaleza de la infracción la autoridad sancionadora esté en posibilidad de realizar de manera objetiva y razonada la valoración y ponderación correspondiente para individualizar la multa.

Por el contrario, en los casos en que la infracción o falta en que incurre un individuo, por sus características, no debe ser susceptible material y jurídicamente de ese juicio de valoración y ponderación para la imposición de una multa, el legislador o la autoridad administrativa, en el ámbito de su competencia, pueden válidamente establecer una multa fija, sin que con ello se viole invariablemente el artículo 22 constitucional, al tenor de los razonamientos precedentes.

Así, la inconstitucionalidad de la multa no debe declararse en automático solamente por no haberse determinado un mínimo y un máximo, sino cuando por la naturaleza y características de la infracción, el monto fijo resulte irracional o desproporcionado frente a la falta cometida, al daño causado con la misma y los fines de interés público general que se buscan con la sanción de la conducta indebida, lo cual no fue materia de análisis en este caso.

Lo anterior se sustenta, retomando la teleología de las normas establecidas por el Constituyente en el tema que nos ocupa,(5) pues de los trabajos legislativos se advierte que uno de los valores e instituciones que quiso preservar al redactar el artículo 22 constitucional, fue que las multas no resultaran de tal magnitud, que se volvieran confiscatorias, este principio, con su debida proporción y matices de traslación al caso, permite establecer que las multas deben tener una razón de proporcionalidad entre la naturaleza de la infracción y la sanción, de modo tal que exista una racionalidad que admita un juicio de equilibrio entre ambos elementos. Ello, no necesariamente se logra estableciendo un mínimo y un máximo como se ha señalado antes.

Este juicio de ponderación y equilibrio debió hacerse para determinar si las normas combatidas establecen una multa única y uniforme para todos los casos, de forma razonable y acorde con los bienes jurídicos sociales que se busca proteger, para de ahí determinar si la sanción, en sí misma considerada, resulta desproporcional o excesiva.

Por los anteriores razonamientos y, en los aspectos precisados, aun cuando coincido con la conclusión a la cual se arribó en el considerando octavo del fallo, respetuosamente disiento y me aparto de sus consideraciones.

En términos de lo dispuesto en los artículos 3, fracción XXI, 73, fracción II, 111, 113, 116, octavo y duodécimo transitorios de la Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública, así como en el segundo párrafo de artículo 9 del Reglamento de la Suprema Corte de Justicia de la Nación y del Consejo de la Judicatura Federal para la aplicación de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, en esta versión pública se testa la información considerada legalmente como reservada o confidencial que encuadra en esos supuestos normativos.

Nota: El presente voto también aparece publicado en el Diario Oficial de la Federación de 19 de marzo de 2021.

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1. "Artículo 22. Quedan para siempre prohibidas las penas de mutilación y de infamia, la marca, los azotes, los palos, el tormento de cualquier especie, la multa excesiva, la confiscación de bienes y cualquiera otras penas inusitadas o transcendentales."

"Artículo 21. … La política o administrativa sólo podrá imponer, como corrección, hasta quinientos pesos de multa …"

2. Sobre el particular, en la 27a. Sesión ordinaria del Congreso Constituyente, celebrada la tarde del martes 2 de enero de 1917, se leyó el dictamen relacionado con el artículo 21 del Proyecto de Constitución, en los siguientes términos: "… En la Constitución de 1857 se limitan las facultades de la autoridad política o administrativa a la imposición de multa hasta de $500.00 y arresto hasta por treinta días; y en el proyecto se ha suprimido este límite. Es innecesario éste, ciertamente, en lo que se refiere al castigo pecuniario, supuesto que cualquier exceso de la autoridad a este respecto quedaría contenido por la prohibición que se establece en el artículo 22, de imponer multas excesivas …"

3. Para corroborar este aserto, deben reproducirse primeramente las intervenciones de los diputados R.C., M. y J. en la 31a. Sesión ordinaria celebrada el 5 de enero de 1917:

"EL C.R.C. …

"Yo digo, señores: ¿quién podrá determinar el límite fijo de ese exceso a que se refiere la consideración de la comisión? Para unos, una cantidad sería un límite excesivo y para otros sería demasiado corto. Por tanto, repito, el artículo tal como está, se presentaría a innumerables abusos y voy a permitirme un ejemplo. Hace algunos años, en Tehuantepec, de donde soy nativo, existió un periodista que atacaba rudamente a las autoridades locales por virtud de cierta ligera falta de policía; este señor periodista fue arrestado y el jefe político de entonces, que en lo sucesivo podrá ser un presidente municipal, aprovechándose de aquella propicia ocasión y no considerando bastante la multa de cien pesos que la ley le autorizaba para fijar, pidió por la vía telegráfica que el señor gobernador del Estado fuese el que aplicase la multa, de tal manera que ésta pudiera ascender a quinientos pesos. Se ve pues, que por este procedimiento inicuo se ejecutó un terrible castigo en contra de aquel ciudadano bastante pobre, que solamente vivía con un mísero sueldo, por decirlo así. Glosando el asunto de esa manera, podremos citar muchos ejemplos y poder llegar a la conclusión definitiva de que si se deja el artículo tal como está, se prestará a muchos abusos tanto por las autoridades bajas como por las altas autoridades …

"El C.M.…

"Un Reglamento de Policía manda, por ejemplo –y esto es lo más común en todas partes–, que todas las mañanas se barra el frente de cada casa y que la persona que no cumpla esta disposición incurrirá en una multa, por ejemplo de diez pesos, veinte, cincuenta, etcétera, o en su caso sufrirá tantos días de arresto, porque de otra manera, si no se paga la multa, la disposición de la ley es enteramente ineficaz, quedaría burlada, y una regla de buen gobierno es que las disposiciones legales tengan medios coercitivos, necesarios para que sean pronta y debidamente cumplidas, pues un individuo en el caso que ponía, que no barre en las mañanas el frente de su casa, la autoridad no va a averiguar si tiene criada, si habita cualquiera en su casa o no, únicamente averigua que no está barrido el frente de la casa y le impone la multa, que no es una pena propiamente dicha; por eso el artículo comienza diciendo cuál es la separación de las penas propiamente dichas; ésta no es una pena, porque no causa ninguno de los perjuicios que causan las penas que así se califican, que son penas propiamente tales. De manera que éste es un castigo que se impone por la infracción al Reglamento de Policía … si se limita la pena pecuniaria, entonces tendremos que las autoridades administrativas seguirán imponiendo la misma multa a ricos y pobres, a toda esa clase social que no está dividida más que en dos partes, la pobre y la rica, porque la clase media no es más que la pobre que ya tiene la característica de su ilustración y por eso no es verdaderamente pobre y tampoco es tan ignorante como la supone la clase adinerada. Bien; para la aplicación de este artículo, no hay más que estas dos clases sociales en México, y es preciso que las autoridades tengan la facultad administrativa para calificar una multa, teniendo en consideración la categoría del que infringe la disposición, como dije antes; para un individuo pobre que infringe un bando de policía en la misma forma que lo infringe un adinerado, una multa de cincuenta pesos es excesiva, y para un rico no lo es, y se dará el gusto de seguir infringiéndolo, porque no se sentirá castigado por una pena mínima, que para un individuo de la categoría social de nosotros, para un pobre, sí sería pena. Por esa razón, la comisión considera que la multa así tiene un punto de verdadera justicia de verdadera liberalidad.

"…

"El C.R.C.: Señores diputados: Me parece conveniente que la comisión fije también el límite de la cantidad a que debe contraerse la multa, pues si no se hace así, es indudable que la autoridad se valdrá de ese campo abierto que tiene, para imponer multas excesivas, que se dice se podrán reclamar por medio del amparo, pero el efecto del amparo vendrá a sentirse después de mucho tiempo. Se cree que las clases ricas no podrán resentir el perjuicio; se puede ampliar esa cantidad, pero es indispensable, es necesario, que se fije un límite.

"…

"El C. J.: Yo desearía que esta honorable Asamblea se inclinara por la limitación de la multa. Se ha esgrimido aquí como argumento por la comisión, que se trata de cerrar las puertas al abuso, y vengo a esta conclusión: que en los términos en que está redactado el artículo a discusión, ¿no se presta al abuso? Si a un individuo se le quiere retener hasta por quince días en la prisión, con imponerle una multa que no esté en relación con sus recursos; es decir, a un pobre que no pueda pagar una multa mayor de un peso, se le imponen veinte pesos de multa y entonces, encontrándose en condiciones de no poder pagar esa suma, se le imponen los quince días de prisión, el máximo de la pena. ¿Por qué, entonces, no se limita la multa? Porque indudablemente que el abuso para quien quiera cometerlo, lo mismo lo hace no limitando la multa que limitándola y quizá más lo haga sin limitar la multa.

"…

"El C.M.: Señores diputados: Aunque el dictamen a discusión ha sido retirado, en lo cual consintió esta asamblea, aunque no lo haya declarado así la Presidencia, a quien respetuosamente pido lo haga, inmediatamente que yo termine de hablar quiero contestar las últimas objeciones, que no han versado más que sobre la limitación de la multa. Dice el señor diputado J., con quien no estoy conforme en esta frase, que si el abuso ha de subsistir, lo mismo será; pues yo creo que no, señores diputados, porque si ponemos un límite a las multas, tan pequeño como el que señalaba el diputado que habló antes que el señor J., es indudable, señores, que subsistirá en el caso que señalé en un principio. Hay un cuento que corre por allí, que es muy vulgar, de un adinerado que maltrató a un individuo, le dijo una mala razón en la calle y la policía lo llevó ante la autoridad administrativa, quien le dijo: ‘tiene usted cien pesos de multa por esta injuria’. ‘Aquí están los cien pesos de multa, respondió el adinerado, y cien pesos más porque le voy a repetir la injuria’. Esto hará en la práctica la gente que tiene posibilidades de pagar la multa, para burlar el Reglamento de Policía. Es indudable que este abuso se comete en esa forma y todos estamos convencidos de ello, de tal manera, que con una limitación de una multa, si por ejemplo tomamos los cincuenta pesos, el que sufre todo el rigor de esa multa, el máximo de esa multa, será siempre el desvalido, el pobre, el ignorante, y de ninguna manera el rico, que tendrá el placer de pagar esa multa por infringir el Reglamento de Policía. Si tomamos como límite la cantidad de quinientos pesos, entonces, señores, el mal será peor todavía, porque a cualquier individuo, fuesen cuales fuesen sus posibilidades, se le podría imponer por una autoridad el máximo de quinientos pesos de multa, y no procedería el recurso de amparo que en otro caso, en el caso como lo presenta la comisión, sí procedería y que indudablemente, para un individuo que gana un peso, una multa de quince, diez o cinco pesos, sería calificada como excesiva, porque la ley, en el sentido que lo propone la comisión, así lo aconseja, e inmediatamente la autoridad federal ampararía a aquel individuo contra atropellos o abusos de la autoridad administrativa. Yo creo, señores, que está ya suficientemente debatido el punto y que la comisión no incurrirá en las censuras de esta asamblea si presenta el dictamen otra vez en este mismo sentido en la parte relativa …"

4. En todo caso, como también lo he propuesto en otros asuntos, este Tribunal Constitucional debería analizar, como ya lo ha hecho por ejemplo en caso de infracciones de tránsito, si la conducta puede ser considerada sancionable con una multa única y uniforme, y no solamente determinar, por falta de un mínimo y un máximo, que resulta inconstitucional, sin valorar su naturaleza y finalidad.

5. En este sentido se orienta la 35a. sesión ordinaria del Congreso Constituyente, celebrada el 8 enero de 1917, en la que se leyó el siguiente dictamen sobre el artículo 22 del Proyecto de Constitución:

"En el segundo párrafo del artículo se explica que no debe considerarse como confiscación de bienes la aplicación parcial o total de los de una persona, que no se haga para satisfacer la responsabilidad civil consiguiente a la comisión de un delito. Es indispensable para la existencia de una sociedad, que se mantengan las condiciones necesarias para la vida completa de los agregados que la forman; de manera que cuando se altera una de esas condiciones, lo primero que debe exigirse del culpable es que reponga las cosas a su estado primitivo, que cuando sea posible; es decir, debe ser obligado a la restitución, la reparación y la indemnización. Si para conseguir estos fines es necesario privar al culpable de la mayor parte de todos sus bienes, no por eso la justicia debe detenerse en su tarea de restablecer el derecho violado.

"El artículo extiende la misma teoría en lo que se refiere al pago de impuestos o multas, lo cual motiva una impugnación que ha sido presentada a la comisión. El autor de aquélla opina que habrá lugar, si se admite esa adición, a que las autoridades cometan verdaderas confiscaciones disfrazándolas con el carácter de impuestos o multas. Estimamos infundada la objeción. La multa excesiva queda prohibida por el mismo artículo que comentamos, en su primera parte. Respecto a los impuestos, se decretan por medio de leyes, afectan a toda una clase o a varias clases de la sociedad, y esto excluye el temor de que sirvieran de pretexto para despojar a un particular. Acontece con frecuencia que el importe de una contribución o de una multa igual al capital de la persona que deba pagarla, cuando aquél es muy reducido; el efecto del cobro, en tal caso, resulta semejante a una confiscación pero no lo es realmente, y, si la exacción fuere justa, no debe dejarse al interesado la ocasión de que eluda el pago a pretexto de que sufre una verdadera confiscación: éste es el propósito de la disposición constitucional de que se trata."

Este voto se publicó el viernes 10 de diciembre de 2021 a las 10:22 horas en el Semanario Judicial de la Federación.