Voto concurrente num. 46/2019 de Suprema Corte de Justicia, Pleno, 10-12-2021 (ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD)

Voto concurrente que formula el M.A.Z.L. de L. en la acción de inconstitucionalidad 46/2019, promovida por la Comisión Nacional de los Derechos Humanos.

En las sesiones celebradas el veintidós y veinticuatro de octubre de dos mil diecinueve, el Tribunal Pleno de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación resolvió la acción de inconstitucionalidad 46/2019, promovida por la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, en la que analizó diversas disposiciones de las Leyes Municipales de Ingresos del Estado de M., para el ejercicio fiscal de dos mil diecinueve.

Ahora bien, toda vez que mis motivos de disenso en el presente asunto descansan respecto a lo decidido por la mayoría de mis compañeros Ministros, en cuanto a los artículos 17 y 45 de la Ley de Ingresos del Municipio de A., Estado de M., para el ejercicio fiscal de dos mil diecinueve, estimo conveniente referirme a cada uno de ellos de forma separada.

I) Reconocimiento de validez de la disposición que prevé las multas en materia de tránsito y vialidad.

Por lo que hace al artículo 45 de la Ley de Ingresos del Municipio de A., Estado de M., el Tribunal Pleno determinó que contiene un sistema de imposición de sanciones para las infracciones de tránsito y vialidad, y que si bien, no prevé un rango mínimo de aplicación, permite a la autoridad administrativa la graduación de la multa correspondiente, en tanto que sí dispone un importe máximo a imponer, por lo que no vulnera el numeral 22 constitucional, en tanto que no prevé multas excesivas.

Comparto la declaratoria de validez del artículo 45 impugnado, aunque discrepo de las consideraciones vertidas en el proyecto, pues estimo que tratándose de multas de tránsito y vialidad pueden establecerse multas fijas.

El artículo 45 de la Ley de Ingresos del Municipio de A., dispone que los aprovechamientos por las multas cuyo monto no establezcan rangos máximos ni mínimos de aplicación, constituyen el importe máximo que la autoridad municipal podrá imponer al infractor, para posteriormente establecer todo un catálogo de las diversas infracciones al reglamento de tránsito.(1)

Ahora bien, tal como está redactado el citado numeral da la impresión de que se encuentra regulando el monto de las multas en materia de tránsito en función de un mínimo y un máximo; sin embargo, al margen de que ello pudiera ser cierto o no, desde mi punto de vista, aun cuando esas sanciones se impongan en función de montos fijos, ello no lleva a su inconstitucionalidad.

Tradicionalmente esta Suprema Corte ha sostenido que las multas fijas, por esa sola circunstancia, se traduce en una multa excesiva prohibida por el artículo 22 constitucional, porque no se toma en cuenta la capacidad económica del infractor, la residencia o cualquier otro elemento necesario para individualizar la sanción.(2)

No obstante, desde mi perspectiva, es posible que en algunos casos, ya sea por la naturaleza de la materia, o bien, porque el legislador lo hizo de forma detallada, pueda hacerse la graduación de sanciones a través del órgano legislativo. En ese sentido, el análisis de constitucionalidad requiere hacerse para cada caso concreto a efecto de verificar si se está en presencia de una conducta en donde estaríamos exigiendo una especificidad excesiva al legislador o si de su lectura se advierte con claridad la gravedad de la conducta que se sanciona.

Tratándose de la multiplicidad de supuestos de infracción de tránsito que se abordan en el artículo 45 de la Ley de Ingresos del Municipio de A., Estado de M., me parece que son lo suficientemente graves como para admitir una individualización aún mayor, por lo que desde mi perspectiva es correcto que se hubiera respetado la decisión adoptada por el legislador local de sancionar ese tipo de conductas en función de la gravedad de esas conductas.

Por tales razones que estimo conveniente reiterar lo que este Tribunal Pleno sostuvo al resolver la acción de inconstitucionalidad 115/2008,(3) en la que se reconoció una disposición en materia de tránsito,(4) en tanto que aun cuando se trataba de una multa fija existían razones prácticas para no graduar las multas en materia de tránsito, que acaecían en el momento en que se aplica la sanción, ya que la conducta que se describe como el supuesto normativo que da lugar a la imposición de la multa, se suscita generalmente en la vía pública y en situaciones de flagrancia.

Así, consideró que ante los diversos supuestos de infracción previstos en el artículo 45 de la Ley de Ingresos del Municipio de A. en materia de tránsito, le son aplicables las mismas razones que se expresaron en la referida acción de inconstitucionalidad 115/2008, en tanto que acontecen en la vía pública y en condiciones de flagrancia, por lo que no es necesario realizar alguna gradualidad relacionada con la conducta del infractor, pues los servidores públicos facultados para detectar este género de faltas, en muchos casos, no cuentan con los elementos técnicos o fácticos necesarios que les permitan, en el instante mismo de la comisión de la infracción, la posibilidad de valorar en cada caso la gravedad de aquélla, la capacidad económica del sujeto sancionado y la posible reincidencia de éste en la conducta que la motiva.

Consecuentemente, comparto la decisión de reconocer la validez del citado artículo 45, pues al margen de que pudiera considerarse que prevé una gradualidad en la sanción a imponerse y se decidiera que se trata de una multa fija, lo cierto es que ello no la haría inconstitucional en automático, por las razones expuestas con anterioridad.

II) Inconstitucionalidad de la sobretasa en materia de impuesto predial.

Por otro lado, el Pleno decidió declarar la invalidez del artículo 17 de la Ley de Ingresos del Municipio de A., M., pues un primer supuesto que en él se contenía, en realidad preveía un impuesto sobre el consumo de energía eléctrica, pues la base de la contribución se encontraba relacionada con un hecho imponible que no responde al servicio de alumbrado público, que sólo podía establecerlo la Federación, en términos del artículo 73, fracción XXIX, numeral 5o., inciso a), constitucional.

También se decidió que el segundo supuesto del numeral 17 impugnado transgredía los principios tributarios de proporcionalidad y equidad previstos en la fracción IV del artículo 31 constitucional, ya que no se atendía al costo que para el Estado representaba el servicio de alumbrado público, ni se estaba cobrando un mismo monto a todos aquellos que recibieran idéntico servicio, sino que introducía elementos ajenos a éste, como era el valor del inmueble.

Sin embargo, aun cuando coincido con la invalidez de los dos supuestos analizados del artículo 17 de la Ley de Ingresos del Municipio de A., Estado de M., lo cierto es que no coincido con los argumentos que se expresaron para sostener la invalidez de la segunda hipótesis abordada en la sentencia, pues desde mi punto de vista lo que pretendió el legislador local fue establecer una sobretasa del impuesto predial, la cual, no obstante, también resulta inconstitucional por vulnerar el principio de equidad tributaria, tal como expondré a continuación.

a. Naturaleza jurídica del segundo supuesto analizado del artículo 17 de la Ley de Ingresos del Municipio de A., M..

Desde mi perspectiva, es incorrecto que la mayoría de mis compañeros Ministros sostenga que el segundo supuesto que prevé el citado artículo 17 haga referencia a un derecho, pues ese argumento parte de la mera denominación que hizo el legislador local a ese tributo, lo cual no es una metodología idónea para analizar la constitucionalidad de una contribución, sino que para ello hay que acudir a su verdadera naturaleza.

En diversas ocasiones esta Suprema Corte ha sostenido, como incluso se hace en la sentencia dictada en este asunto, que para sostener la inconstitucionalidad de una norma se requiere establecer la naturaleza de la contribución de que se trate; es decir, no basta con la denominación que le da el legislador para afirmar que se trata de un derecho o de un impuesto, sino que se requiere atender a los elementos que la conforman para definir a qué tipo de tributo se refiere.(5)

No basta que el Congreso del Estado de M. haya denominado "derecho" al tributo que se paga en lugar del 7% sobre el consumo de energía eléctrica (primer supuesto), sino que era necesario verificar qué naturaleza tributaria tenía a través del análisis de los elementos estructurales de la contribución.

Ahora bien, tradicionalmente esta Suprema Corte ha sostenido que los derechos son contribuciones que se originan, entre otras posibles causas, por la prestación de servicios por parte de Estado en ejercicio de sus funciones de derecho público.(6) Entonces, para que el segundo supuesto analizado del artículo 17 impugnado sea considerado como un derecho por el servicio de alumbrado público, se requiere que sustancialmente cumpla con esas características.

La primera parte del artículo 17 de la Ley de Ingresos del Municipio de A., Estado de M., establece una fórmula de impuesto para cobrar por el servicio de alumbrado público, y en la segunda parte, dispone que tratándose de propietarios o poseedores de predios baldíos, urbanos o suburbanos, según sea el caso, así como para aquellos propietarios de predios que se hubieran favorecido con una resolución constitucional para no pagar el derecho en los términos antes indicados, pagarían un derecho equivalente al 3% sobre el valor catastral del predio, el cual se cobra conjuntamente con el impuesto predial.

Esa disposición aun cuando hace mención al servicio de alumbrado público, en realidad no lo considera como parámetro para determinar la base del tributo, pues lo que toma en cuenta para tal fin es el valor catastral de los predios, el cual normalmente ha constituido la base del impuesto predial.

En efecto, el evento sobre el cual el legislador local determinó que generaría la obligación tributaria, no recae en la prestación de un servicio público, sino en el valor catastral de los predios baldíos, urbanos o suburbanos, según sea el caso, así como para aquellos propietarios de predios que se hubieran favorecido con una resolución constitucional, pero de modo alguno se advierte que se hubiera tomado en cuenta el costo que desembolsa el Municipio por el servicio de alumbrado público.

Incluso, de la redacción del segundo supuesto del numeral 17 impugnado, se advierte que el legislador persiguió sustituir el tributo por el servicio de alumbrado público que –desde su perspectiva– resultaba complejo o imposible recaudar de los propietarios o poseedores de predios baldíos, urbanos y suburbanos, así como de aquellos sujetos que se hubieran beneficiado de una sentencia constitucional.

Esto es, el numeral busca otra forma de recuperar las cantidades que tendría que percibir por el servicio de alumbrado público de aquellos sujetos respecto de los cuales, de antemano, se conoce que no pagarían por ese servicio (por el tipo de predio de que se trata, o bien, porque una resolución judicial determinó que era inconstitucional ese tributo), pero que sí lo harían respecto del impuesto predial.

Así, en función de la mecánica del tributo a que se refiere esa segunda parte del artículo 17 de la Ley de Ingresos del Municipio de A., Estado de M., me lleva a sostener que no preveía un derecho, sino que se trata de una sobretasa al impuesto predial.

Hay que recordar que este Tribunal Pleno ha sostenido que las sobretasas o tasas adicionales participan de los mismos elementos constitutivos del tributo y solamente se aplica un doble porcentaje a la base imponible.(7) En efecto, las sobretasas se valen de la existencia de un nivel impositivo primario, respecto del cual comparte los mismos elementos aplicando únicamente un porcentaje adicional a la base imponible.

Para verificar si el segundo supuesto previsto en el artículo 17 impugnado, y que fue analizado en la sentencia de esta acción de inconstitucionalidad, se trata de una sobretasa del impuesto predial, es indispensable atender a sus elementos esenciales y confrontarlos con los que para dicho impuesto prevé Ley General de Hacienda Municipal del Estado de M.. Lo anterior, se hace en el cuadro comparativo siguiente:

Ver comparativo

Puede advertirse del cuadro anterior que los elementos estructurales que integran el segundo supuesto del artículo 17 impugnado en la presente acción de inconstitucionalidad coinciden, en esencia, con los correspondientes del impuesto predial, con la diferencia sustancial de que se aplica una tasa del 3% adicional sobre el valor catastral para los propietarios o poseedores de predios baldíos, urbanos y suburbanos, así como cualquier otro cuyo propietario haya sido favorecido al amparo de una resolución constitucional respecto del tributo por el servicio de alumbrado público (o la mitad de la UMA, cuando por la aplicación de esa tasa su importe sea menor).

Esto es, el elemento a partir del cual se gesta la obligación tributaria a que se refiere el segundo supuesto del artículo 17 analizado en esta acción de inconstitucionalidad no es la prestación del servicio público, por lo que –a mi modo de entender el tributo– no puede considerarse que estamos en presencia de un derecho por el servicio de alumbrado público.

Lo que toma en cuenta dicha contribución es la base del impuesto predial (el valor catastral), los sujetos, el objeto y la época de pago del mismo, así como su hecho imponible; es decir, la fórmula del tributo está vinculada a una manifestación de riqueza propia del impuesto predial y alejada del servicio de alumbrado público.

Consecuentemente, contrario a lo que la mayoría de mis compañeros Ministros sostuvo al resolver la presente acción de inconstitucionalidad, el segundo supuesto analizado del artículo 17 de la Ley de Ingresos del Municipio de A., Estado M., no se trata de un derecho, sino que estamos en presencia de una sobretasa del impuesto predial.

b. Inconstitucionalidad del segundo supuesto analizado del artículo 17 de la Ley de Ingresos del Municipio de A., M..

La sola existencia de la sobretasa por sí misma no vulnera algún principio constitucional, pues queda en el ámbito de la libertad configurativa del legislador establecer el porcentaje sobre el que recaen los tributos.

Cabe mencionar que, en el caso particular de la hacienda municipal, el artículo 115, fracción IV, inciso a), constitucional(13) prevé que los Municipios podrán percibir, entre otros conceptos, las contribuciones, incluyendo las tasas adicionales, que establezcan los Estados sobre la propiedad inmobiliaria.

La tenencia de un predio puede generar un movimiento de riqueza (lo que se grava a través del impuesto predial), por lo que en principio todo aquel sujeto que posea o sea propietario de un bien deberá pagar el tributo relativo, así como –en su caso– la sobretasa que se estableciera.

No obstante, en la especie, el segundo supuesto que se analizó del artículo 17 impugnado prevé el pago de la sobretasa sólo a quienes tienen una alta probabilidad de no pagar el tributo que debe generarse por el servicio de alumbrado público, en tanto lo pagan las personas que sean propietarias o poseedoras de predios baldíos, urbanos y suburbanos, así como quienes se hubieran visto favorecidas al amparo de una resolución constitucional.

Consecuentemente, si los sujetos de la sobretasa en comento recaen sobre sujetos específicos del impuesto predial y no sobre todos ellos, se tiene que generar un trato diverso a los sujetos que se encuentran en la misma situación jurídica (tenencia de predios), lo que vulnera el principio de equidad tributaria.

En esa tesitura, comparto el sentido de la resolución del Tribunal Pleno en relación con la declaratoria de validez del artículo 45 de la Ley de Ingresos del Municipio de A., M., y con la inconstitucionalidad del artículo 17 de la Ley de Ingresos del Municipio de A., M., aunque no las consideraciones que la sustentan, tal como quedó precisado en párrafos anteriores.

Nota: La tesis de jurisprudencia P./J. 17/2000 citada en este voto, aparece publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XI, marzo de 2000, página 59, con número de registro digital: 192195.

El presente voto también aparece publicado en el Diario Oficial de la Federación de 19 de marzo de 2021.

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1. "Artículo 45. Los aprovechamientos por las multas comprendidas en la presente sección, cuyo monto no establezca rangos máximos ni mínimos de aplicación, constituyen el importe máximo que la autoridad municipal podrá imponer al infractor.

"Los aprovechamientos por infracciones al reglamento de tránsito que causen los contribuyentes del Municipio se cobrarán de acuerdo a la siguiente tabla:

"(Se transcribe)

"Para el caso de que las infracciones a que se refiere este apartado sean cometidas por conductores a bordo de vehículos de servicio de transporte público, se aplicará el doble de la sanción señalada para cada caso.

"En relación a las infracciones de tránsito, la tesorería municipal aplicará a los infractores una reducción del 50% por pronto pago, dentro de los primeros cinco días naturales de la fecha de la infracción, durante todo el año 2019, con excepción de las cometidas por los conductores de vehículos de servicio público, así como las cometidas en estado de ebriedad y las que sean cometidas por falta de precaución cuando se provoquen daños o lesiones, así como aquellas cuando no se cuenten con el cinturón de seguridad o casco tratándose de motociclistas."

2. Ejemplo de ello se advierte en la jurisprudencia por reiteración P./ J. 17/2000, de rubro: "MULTAS. NO TIENEN EL CARÁCTER DE FIJAS LAS ESTABLECIDAS EN PRECEPTOS QUE PREVÉN UNA SANCIÓN MÍNIMA Y UNA MÁXIMA."

3. Aprobada en sesión de 25 de febrero de 2010 por mayoría de ocho votos de los Ministros A.A., C.D., L.R. (ponente), F.G.S., Z.L. de L., A.M., S.C. de G.V. y S.M..

4. En ese asunto, se analizó una norma que sancionaba con multa a los conductores con licencia cancelada en el D.F. que fueren sorprendidos conduciendo con licencia o permiso expedido por otra entidad federativa o país. Por mayoría de votos se determinó que dicha multa (fija) no era excesiva porque: i) imponía una agravante de las faltas que daban lugar a la cancelación de las licencias o permisos para conducir; y, ii) era necesaria ante la falta de elementos técnicos o fácticos para individualizar la multa (por referirse a un hecho ocurrido generalmente en flagrancia en la vía pública), así como por lo indeseable de la situación (por cuanto traería como consecuencia la distracción de las autoridades de sus tareas principales). Lo anterior, se dijo, sin que ello significara abdicar a favor de cualquier tipo de multa fija prevista para sancionar faltas de tránsito, pues estas son susceptibles de ser valoradas "...de acuerdo a las características de la falta cometida, y de las conductas que se tratan de disuadir, así como de la razonabilidad de la cuantía de la sanción, en su caso".

5. Ejemplo de ello, es la tesis consultable en el Semanario Judicial de la Federación, Séptima Época, Volumen 79, Primera Parte, página 28, con número de registro digital 232852, que lleva por rubro y texto los siguientes: "TRIBUTOS. SU ESTUDIO DEBE REALIZARSE DE ACUERDO CON SU VERDADERA NATURALEZA JURÍDICA, INDEPENDIENTEMENTE DE LA DENOMINACIÓN QUE LE DEN LAS PARTES O INCLUSO LA LEY. Aun cuando la ley atacada de inconstitucionalidad llame al tributo controvertido ‘derecho’; y las autoridades responsables lo conceptúen como ‘derecho de cooperación’, y el quejoso se empeñe en sostener que es un ‘impuestoespecial’, lo cierto es que este Supremo Tribunal debe analizar el gravamen de acuerdo con su verdadera naturaleza jurídica independientemente de la denominación que le den las partes."

6. Así se advierte en la jurisprudencia P./J. 1/98, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, T.V., enero de 1998, página 40, con número de registro digital 196935, de rubro y texto siguientes: "DERECHOS POR SERVICIOS. SU CONNOTACIÓN. Si bien es cierto que de acuerdo con la doctrina jurídica y la legislación fiscal, los tributos conocidos como derechos, o tasas en otras latitudes, son las contribuciones que se pagan al Estado como contraprestación de los servicios administrativos prestados, sin embargo, la palabra ‘contraprestación’ no debe entenderse en el sentido del derecho privado, de manera que el precio corresponda exactamente al valor del servicio prestado, pues los servicios públicos que realiza el Estado se organizan en función del interés general y secundariamente en el de los particulares, ya que con tales servicios se tiende a garantizar la seguridad pública, la certeza de los derechos, la educación superior, la higiene del trabajo, la salud pública y la urbanización. Además, porque el Estado no es la empresa privada que ofrece al público sus servicios a un precio comercial, con base exclusivamente en los costos de producción, venta y lucro debido, pues ésta se organiza en función del interés de los particulares. Los derechos constituyen un tributo impuesto por el Estado a los gobernados que utilizan los servicios públicos y están comprendidos en la fracción IV del artículo 31 constitucional, que establece como obligación de los mexicanos contribuir para los gastos públicos de la manera proporcional y equitativa que dispongan las leyes y, por tanto, los servicios aludidos se han de cubrir con los gravámenes correspondientes, que reciben el nombre de derechos."

7. Ejemplo de ello es la acción de inconstitucionalidad 29/2008, resuelta en sesión del 12 de mayo de 2012.

8. "Artículo 93 Ter. Están obligados al pago del impuesto predial establecido en este capítulo las personas físicas y morales que sean propietarias del suelo y construcciones adheridas a él, independientemente de los derechos que sobre las construcciones tenga un tercero. Los poseedores también están obligados al pago del impuesto predial por los inmuebles que posean, cuando no se conozca propietario o el derecho de propiedad sea controvertible."

9. "Artículo 93 Ter-2. Es objeto del impuesto predial, la propiedad o posesión de predios ubicados dentro del territorio del Municipio, cualquiera que sea su uso o destino."

"Artículo 93 Ter-3. Para la aplicación de la tarifa señalada en el artículo 93 Ter-5 de esta ley, se equiparan los predios urbanos y rústicos a que se refiere la Ley de Catastro Municipal para el Estado de M.."

10. "Artículo 93 Ter-4. La base del impuesto es el valor catastral de los predios objeto del mismo.

"El valor catastral, será determinado por la dependencia del catastro municipal, de conformidad con las disposiciones que establece la Ley de Catastro Municipal para el Estado de M. y su reglamento.

"Cuando el avalúo catastral resulte inferior al avalúo bancario o al precio de enajenación, se considerará como valor catastral el que resulte superior entre estos."

11. "Artículo 93 Ter-5. El impuesto predial se calculará anualmente, aplicando al valor catastral la siguiente:

"Tarifa

"I. Predios urbanos

"a) Hasta 70,000 2/millar

"b) Sobre el excedente a 70,000 3/millar

"II. Predios rústicos 2/millar

"III. Cuando se trate de predios ejidales y comunales, se estará a lo dispuesto por los artículos del 106 al 108 inclusive, de la Ley Federal de la Reforma Agraria."

12. "Artículo 93 Ter-6. El impuesto predial se causará bimestralmente y deberá de pagarse dentro del primer mes de cada bimestre, durante los meses de enero, marzo, mayo, julio, septiembre y noviembre.

"Cuando se pague el impuesto predial anualmente durante el primer bimestre, los contribuyentes tendrán derecho a una reducción equivalente al porcentaje que anualmente se determine en la Ley de Ingresos del Municipio correspondiente. …"

13. "Artículo 115. Los Estados adoptarán, para su régimen interior, la forma de gobierno republicano, representativo, democrático, laico y popular, teniendo como base de su división territorial y de su organización política y administrativa, el Municipio libre, conforme a las bases siguientes:

"...

"IV. Los Municipios administrarán libremente su hacienda, la cual se formará de los rendimientos de los bienes que les pertenezcan, así como de las contribuciones y otros ingresos que las Legislaturas establezcan a su favor, y en todo caso:

"a) Percibirán las contribuciones, incluyendo tasas adicionales, que establezcan los Estados sobre la propiedad inmobiliaria, de su fraccionamiento, división, consolidación, traslación y mejora, así como las que tengan por base el cambio de valor de los inmuebles."

Este voto se publicó el viernes 10 de diciembre de 2021 a las 10:22 horas en el Semanario Judicial de la Federación.