Voto concurrente num. 297/2020 de Suprema Corte de Justicia, Pleno, 01-10-2022 (ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD)
| Juez | Ministro Arturo Zaldívar Lelo de Larrea |
| Fecha de publicación | 01 Octubre 2022 |
| Localizador | Gaceta del Semanario Judicial de la Federación. Libro 18, Octubre de 2022, Tomo II,1502 |
| Emisor | Pleno |
Voto concurrente que formula el Ministro presidente A.Z.L. de L. en la acción de inconstitucionalidad 297/2020, promovida por la Comisión Nacional de los Derechos Humanos.
En sesión de siete de junio de dos mil veintidós, el Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación resolvió la acción de inconstitucionalidad 297/2020, promovida por la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, en la que se declaró la invalidez de los artículos 2, fracción XXXI,(1) 20,(2) 21,(3) 22(4) y 23(5) de la Ley para la Inclusión de las Personas con Discapacidad del Estado de Chiapas, reformados mediante Decreto No. 009, publicados en el Periódico Oficial de dicha entidad federativa el veintiuno de octubre de dos mil veinte, al estimarse que se vulneró el derecho fundamental a la consulta previa de las personas con discapacidad, previsto en el artículo 4, numeral 3, de la Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad.
Ahora bien, aun cuando comparto la invalidez de las normas impugnadas por falta de consulta previa a las personas con discapacidad, lo cierto es que como lo he realizado en los asuntos en los que se aborda esta problemática, formulo el presente voto concurrente para fortalecer el estándar aplicable en estos casos.
En ese sentido, dividiré mi voto en dos apartados, en el primero, me referiré a las consideraciones que sustentaron la decisión de la sentencia; mientras que, en el segundo, me ocuparé de exponer los motivos que considero robustecen el estándar aplicable.
I.C. adoptado por el Tribunal Pleno
En la sentencia se decidió declarar la invalidez de los artículos 2, fracción XXXI, 20, 21, 22 y 23 de la Ley para la Inclusión de las Personas con Discapacidad del Estado de Chiapas, para lo cual se destacaron algunas cuestiones del contexto e importancia de la lucha del movimiento de personas con discapacidad, así como aspectos generales de la obligación de consulta previa a personas con discapacidad.
Asimismo, se advirtió que los cambios impugnados podrían afectar de forma directa o indirecta el ejercicio de los derechos de las personas con discapacidad, por lo que se actualizaba la necesidad de consulta en materia de discapacidad; lo anterior, no obstante las intenciones de los Poderes Locales demandados, de otorgar una mayor protección a las personas con discapacidad, así como dar vialidad y operatividad a la Ley para la Inclusión de las Personas con Discapacidad del Estado de Chiapas en concordancia con la nueva Ley Orgánica de la Administración Pública de dicha entidad federativa.
Asimismo, se precisó que del proceso legislativo del decreto impugnado se verificó que no se realizó ninguna fase de consulta en materia de discapacidad y menos aún en los términos dispuestos en el parámetro constitucional que este Tribunal Pleno ha desarrollado en cuantiosos precedentes, por lo que se decidió que se vulneró el artículo 4, numeral 3, de la Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad y, por ende, se declaró la invalidez de los artículos antes mencionados.
II. Consideraciones que robustecen el estándar en materia de consulta previa a personas con discapacidad
El fallo recoge los lineamientos y estándares constitucionales y convencionales que he venido sosteniendo en los votos que he formulado en este tema, por lo que estoy de acuerdo con las consideraciones torales en las que se apoya la determinación del Pleno.
En efecto, desde el primer asunto en el que la Suprema Corte abordó esta cuestión, señalé la importancia de que este Alto Tribunal determinara el estándar mínimo que debe cumplir toda consulta previa a personas con discapacidad.(6) Por esa razón, en los votos particulares de las acciones de inconstitucionalidad 33/2015(7) y 96/2014 y su acumulada 97/2014,(8) así como en el voto concurrente de la acción de inconstitucionalidad 68/2018,(9) me di a la tarea de desarrollar el contenido de dicho parámetro.
Al respecto, concluí que para satisfacer la obligación de consulta a personas con discapacidad es necesario que ésta sea previa, pública y abierta. En el caso de leyes, se debe realizar conforme a las reglas, plazos y procedimientos que el propio órgano legislativo establezca en una convocatoria. Además, esta última debe informar de manera amplia, accesible y por distintos medios acerca de la consulta, especificando la manera en que las personas con discapacidad y las organizaciones que las representan podrán participar en ella.
Ello, con apoyo en la Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad, así como en diversos documentos elaborados por organismos internacionales, tales como el Informe de la Relatora Especial de los Derechos de las Personas con Discapacidad (A/HRC/31/62); el Manual para Parlamentarios sobre la Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad y su protocolo facultativo, así como un instrumento de buenas prácticas parlamentarias de la unión interparlamentaria.
Como mencioné, todos estos lineamientos fueron recogidos en la sentencia aprobada por la mayoría en el presente caso, prácticamente en los mismos términos en los que lo he venido haciendo mis votos concurrentes, por lo que no puedo estar más que de acuerdo con las consideraciones torales en las que se apoya el fallo.
Además, fueron complementados con la interpretación sostenida recientemente por el Comité sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad de la ONU en su Observación General Número 7, emitida en noviembre de dos mil dieciocho. Referencia que me parece pertinente, pues robustece de manera adecuada el estándar convencional aplicable en esta materia.
Sin embargo, como lo señalé en los votos particulares que formulé en las acciones de inconstitucionalidad 33/2015(10) y 96/2014 y su acumulada 97/2014,(11) así como en mis votos concurrentes en las acciones de inconstitucionalidad 68/2018,(12) 1/2017,(13) 41/2018 y su acumulada 42/2018,(14) 212/2020,(15) 18/2021,(16) 240/2020,(17) 38/2021(18) y 168/2021,(19) considero que dicho estándar pudo haberse robustecido aún más con la inclusión expresa de uno de los principios rectores de la Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad a los que me he referido con anterioridad y que son retomados por la sentencia, aunque no como parte del parámetro mínimo para la consulta previa en materia de discapacidad, es decir: el principio de igualdad entre el hombre y la mujer.
En efecto, en el preámbulo de la citada Convención se reconoce que: "las mujeres y las niñas con discapacidad suelen estar expuestas a un riesgo mayor, dentro y fuera del hogar, de violencia, lesiones o abuso, abandono o trato negligente, malos tratos o explotación". Así, dicho instrumento dedica los artículos 3, inciso g), y 6, a la protección de esa minoría en el ámbito de las personas con discapacidad, en los términos siguientes:
"Artículo 3
"Principios generales
Los principios de la presente Convención serán:
"…
"g) La igualdad entre el hombre y la mujer; …"
"Artículo 6
"Mujeres con discapacidad
"1. Los Estados Partes reconocen que las mujeres y niñas con discapacidad están sujetas a múltiples formas de discriminación y, a ese respecto, adoptarán medidas para asegurar que puedan disfrutar plenamente y en igualdad de condiciones de todos los derechos humanos y libertades fundamentales.
"2. Los Estados Partes tomarán todas las medidas pertinentes para asegurar el pleno desarrollo, adelanto y potenciación de la mujer, con el propósito de garantizarle el ejercicio y goce de los derechos humanos y las libertades fundamentales establecidos en la presente Convención."
En ese sentido, dada la innegable situación de vulnerabilidad en la que se encuentran las mujeres y niñas (la cual se superpone a la discapacidad) en un contexto como el de México, en el que esta desigualdad se acentúa aún más por diversos factores histórico-sociales, considero que era de suma importancia visibilizar esta situación y garantizar la participación de las mujeres en los mecanismos de consulta, incluyendo el principio dentro del estándar mínimo de validez constitucional en esta materia. Máxime, que tal protección ya está prevista en la propia Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad.
Es conforme a estos razonamientos que estoy en favor del sentido y las consideraciones de la sentencia, por razones adicionales, en tanto considero que el estándar mínimo en ella contenido se pudo haber robustecido aún más con el principio de igualdad entre el hombre y la mujer, establecido en la Convención de la materia.
Nota: La sentencia relativa a la acción de inconstitucionalidad 297/2020, que contiene el criterio respecto del cual se formuló este voto, aparece publicada en el Semanario Judicial de la Federación del viernes 2 de septiembre de 2022 a las 10:11 horas y en la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Undécima Época, Libro 17, Tomo I, septiembre de 2022, página 600, con número de registro digital: 30901.
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1. Ley para la Inclusión de las Personas con Discapacidad del Estado de Chiapas
"Artículo 2. Para los efectos de la presente ley se entenderá por:
"…
"XXXI. Espacios privados de uso público: Son espacios abiertos o cerrados, de propiedad privada que por su naturaleza, uso o afectación, satisfacen necesidades de uso público."
2. "Artículo 20. La Secretaría de Obras Públicas, el Instituto de la Infraestructura Física Educativa del Estado de Chiapas y las direcciones de desarrollo urbano o dependencias afines en los Municipios, vigilarán que las construcciones o modificaciones públicas y privadas que se realicen en los espacios públicos y privados de uso público, cuenten con las facilidades arquitectónicas y de desarrollo urbano, adecuadas a las necesidades de las personas con discapacidad, de conformidad con las disposiciones aplicables en la materia."
3. "Artículo 21. El Programa Estatal de Desarrollo Urbano, contendrá lineamientos generales que establezcan la obligatoriedad de incorporar facilidades arquitectónicas y de señalización en la planificación, construcción y remodelación de la infraestructura urbana de carácter público y privado de uso público a fin de facilitar el tránsito, libre acceso, desplazamiento y uso de estos espacios por las personas con discapacidad."
4. "Artículo 22. Las personas con discapacidad visual acompañadas de perros guías, tendrán libre acceso a todos los lugares públicos y privados de uso público, a los servicios públicos y de transporte y establecimientos comerciales, sin restricción alguna.
"El acceso del perro guía a los lugares con pago de entrada o de peaje no implicará un pago adicional, salvo que su movilización constituya la prestación de un servicio agregado."
5. "Artículo 23. Los Municipios, a través de sus áreas correspondientes, al autorizar los proyectos para la construcción, adaptación o remodelación, así como la apertura de espacios destinados a la prestación de servicios en los espacios públicos y privados de uso público, vigilarán que los mismos cuenten con instalaciones, servicios y señalamientos adecuados a las necesidades de las personas con discapacidad."
6. Voto particular de la acción de inconstitucionalidad 33/2015.
7. Resuelta por el Tribunal Pleno en sesión de dieciocho de febrero de dos mil dieciséis.
8. Resuelta por el Tribunal Pleno en sesión de once de agosto de dos mil dieciséis.
9. Resuelta por el Tribunal Pleno en sesión de veintisiete de agosto de dos mil diecinueve.
10. Aprobada en sesión del Pleno el dieciocho de febrero de dos mil dieciséis.
11. Aprobada en sesión del Pleno del once de agosto de dos mil dieciséis.
12. Aprobada en sesión del Pleno del veintisiete de agosto de dos mil diecinueve.
13. Aprobada en sesión del Pleno del primero de octubre de dos mil diecinueve.
14. Aprobada en sesión del Pleno del veintiuno de abril de dos mil veinte.
15. Aprobada en sesión del Pleno del primero de marzo de dos mil veintiuno.
16. Aprobada en sesión del Pleno del doce de agosto de dos mil veintiuno.
17. Aprobada en sesión del Pleno del veintiuno de octubre de dos mil veintiuno.
18. Aprobada en sesión del Pleno del siete de junio de dos mil veintidós.
19. Aprobada en sesión del Pleno del siete de junio de dos mil veintidós.
