Voto concurrente num. 29/2021 de Suprema Corte de Justicia, Pleno, 01-11-2022 (ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD)

Voto concurrente que formula el Ministro presidente A.Z.L. de L. en la acción de inconstitucionalidad 29/2021, promovida por la Comisión Nacional de los Derechos Humanos.

En sesión de treinta de junio de dos mil veintidós, el Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación resolvió la acción de inconstitucionalidad 29/2021, promovida por la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, en la que se declaró la invalidez de diversos artículos de la Ley de Educación del Estado de Nuevo León, expedida mediante Decreto Número 363, publicado el treinta de diciembre de dos mil veinte en el Periódico Oficial del Gobierno de esa entidad federativa.(1) Ello, toda vez que el legislador local no observó el derecho a la consulta previa de las personas con discapacidad, previsto en el artículo 4.3 de la Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad.

Ahora bien, aun cuando comparto la invalidez de las normas impugnadas por falta de consulta previa a las personas con discapacidad, lo cierto es que como he realizado en los asuntos en los que se aborda esta problemática, formulo el presente voto concurrente para fortalecer el estándar aplicable en estos casos.

En ese sentido, dividiré mi voto en dos apartados, en el primero, me referiré a las consideraciones que sustentaron la decisión de la sentencia; mientras que, en el segundo, me ocuparé de exponer los motivos que considero robustecen el estándar aplicable.

I.C. adoptado por el Tribunal Pleno

En la sentencia se decidió declarar la invalidez del decreto mencionado, en virtud de que vulnera el derecho a la consulta previa a las personas con discapacidad, reconocido en el artículo 4.3. de la Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad.

Para arribar a esa conclusión, el Tribunal Pleno sostuvo que el contenido del decreto impugnado sí impacta de manera directa en los derechos de las personas con discapacidad, pues su objeto es sentar las bases para la educación de las personas con discapacidad de manera central, así como delimitar la forma en que se impartirá esa educación en aras de identificar, prevenir y eliminar las barreras que limitan el aprendizaje de las personas. Así, resultaba claro la exigibilidad en torno a la realización de una consulta a las personas con discapacidad en términos del artículo 4.3 de la Convención señalada, de acuerdo con el criterio jurisprudencial de la Suprema Corte.

Asimismo, se precisó que el hecho de que las normas antes señaladas contemplaban dos tipos distintos de educación especial: la que se imparte a las personas con algún grado de discapacidad y la que se imparte a personas con aptitudes sobresalientes, superdotadas y con talento extraordinario; la regulación sobre educación especial involucra, en forma inescindible, tanto los derechos y educación de las personas con discapacidad como de las personas con aptitudes sobresalientes, superdotadas y con talento extraordinario, de manera que no era posible segmentar su estudio.

Durante el procedimiento legislativo de reforma de la Ley de Educación del Estado de Nuevo León no se llevó a cabo la consulta a personas con discapacidad. Por ende, las reformas y adiciones vulneraron en forma directa el artículo 4.3 de la Convención respectiva.

II. Consideraciones que robustecen el estándar en materia de consulta previa a personas con discapacidad

El fallo toma como parte de la línea jurisprudencial aplicable al presente caso lo decidido en la acción de inconstitucionalidad 41/2018 y su acumulada 42/2018, sentencia en la que se recogieron los lineamientos y estándares constitucionales y convencionales que he venido sosteniendo en los votos que he formulado en este tema, por lo que estoy de acuerdo con las consideraciones torales en las que se apoya la determinación del Pleno.

En efecto, desde el primer asunto en el que la Suprema Corte abordó esta cuestión, señalé la importancia de que este Alto Tribunal determinara el estándar mínimo que debe cumplir toda consulta previa a personas con discapacidad.(2) Por esa razón, en los votos particulares de las acciones de inconstitucionalidad 33/2015(3) y 96/2014 y su acumulada 97/2014,(4) así como en el voto concurrente de la acción de inconstitucionalidad 68/2018,(5) me di a la tarea de desarrollar el contenido de dicho parámetro.

Al respecto, sostuve que para satisfacer la obligación de consulta a personas con discapacidad es necesario que ésta sea previa, pública y abierta. En el caso de leyes, se debe realizar conforme a las reglas, plazos y procedimientos que el propio órgano legislativo establezca en una convocatoria. Además, esta última debe informar de manera amplia, accesible y por distintos medios acerca de la consulta, especificando la manera en que las personas con discapacidad y las organizaciones que las representan podrán participar en ella.

Ello, con apoyo en la Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad, así como en diversos documentos elaborados por organismos internacionales, tales como el Informe de la Relatora Especial de los Derechos de las Personas con Discapacidad (A/HRC/31/62); el Manual para Parlamentarios sobre la Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad y su protocolo facultativo, así como un instrumento de buenas prácticas parlamentarias de la Unión Interparlamentaria.

Como mencioné, todos estos lineamientos fueron recogidos en la sentencia relativa a la acción de inconstitucionalidad 41/2018 y su acumulada 42/2018, que forma parte esencial de la línea jurisprudencial en materia de consulta a personas con discapacidad que se incluye en el presente caso, por lo que estoy de acuerdo con las consideraciones torales en las que se apoya el fallo.

Además, se añadió la interpretación sostenida recientemente por el Comité sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad de la ONU en su Observación General Número 7, emitida en noviembre de dos mil dieciocho. Referencia que me parece pertinente, pues robustece de manera adecuada el estándar convencional aplicable en esta materia.

Sin embargo, como lo señalé en los votos particulares que formulé en las acciones de inconstitucionalidad 33/2015(6) y 96/2014 y su acumulada 97/2014,(7) así como en mis votos concurrentes en las acciones de inconstitucionalidad 68/2018,(8) 1/2017,(9) 41/2018 y su acumulada 42/2018,(10) 212/2020,(11) 18/2021,(12) 240/2020,(13) 38/2021(14) y 168/2021,(15) considero que dicho estándar pudo haberse robustecido aún más con la inclusión expresa de uno de los principios rectores de la Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad a los que me he referido con anterioridad y que son retomados por la sentencia, aunque no como parte del parámetro mínimo para la consulta previa en materia de discapacidad, es decir: el principio de igualdad entre el hombre y la mujer.

En efecto, en el preámbulo de la citada Convención se reconoce que "las mujeres y las niñas con discapacidad suelen estar expuestas a un riesgo mayor, dentro y fuera del hogar, de violencia, lesiones o abuso, abandono o trato negligente, malos tratos o explotación". Así, dicho instrumento dedica los artículos 3, inciso g), y 6, a la protección de esa minoría en el ámbito de las personas con discapacidad, en los términos siguientes:

"Artículo 3

"Principios generales

"Los principios de la presente Convención serán:

"…

"g) La igualdad entre el hombre y la mujer…"

"Artículo 6

"Mujeres con discapacidad

"1. Los Estados Partes reconocen que las mujeres y niñas con discapacidad están sujetas a múltiples formas de discriminación y, a ese respecto, adoptarán medidas para asegurar que puedan disfrutar plenamente y en igualdad de condiciones de todos los derechos humanos y libertades fundamentales.

"2. Los Estados Partes tomarán todas las medidas pertinentes para asegurar el pleno desarrollo, adelanto y potenciación de la mujer, con el propósito de garantizarle el ejercicio y goce de los derechos humanos y las libertades fundamentales establecidos en la presente Convención."

En ese sentido, dada la innegable situación de vulnerabilidad en la que se encuentran las mujeres y niñas (la cual se superpone a la discapacidad) en un contexto como el de México, en el que esta desigualdad se acentúa aún más por diversos factores histórico-sociales, considero que era de suma importancia visibilizar esta situación y garantizar la participación de las mujeres en los mecanismos de consulta, incluyendo el principio dentro del estándar mínimo de validez constitucional en esta materia. Máxime, que tal protección ya está prevista en la propia Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad.

Es conforme a estos razonamientos que estoy en favor del sentido y las consideraciones de la sentencia, por razones adicionales, en tanto considero que el estándar mínimo en ella contenido se pudo haber robustecido aún más con el principio de igualdad entre el hombre y la mujer, establecido en la Convención de la materia.

Nota: La sentencia relativa a la acción de inconstitucionalidad 29/2021, que contiene el criterio respecto del cual se formuló este voto, aparece publicada en el Semanario Judicial de la Federación del viernes 30 de septiembre de 2022 a las 10:39 horas y en la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Undécima Época, Libro 17, Tomo I, septiembre de 2022, página 505, con número de registro digital: 30956.

El presente voto también aparece publicado en el Diario Oficial de la Federación de 8 de noviembre de 2022.

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1. Ley de Educación del Estado de Nuevo León

Artículo 4. …

"III. …

"e) Educación especial: Está destinada a personas con discapacidad, transitoria o definitiva; con aptitudes sobresalientes, personas superdotadas o con talento extraordinario.

"Para los efectos de este inciso se define como:

"Persona con Aptitudes Sobresalientes: aquella que sin ser superdotado o sin ser de talento extraordinario son capaces de destacar significativamente del grupo social y educativo al que pertenecen en uno o más de los siguientes campos del quehacer humano: científico-tecnológico, humanístico, sociocultural, artístico o acción motriz.

"Persona Superdotada: a quien cuente con un coeficiente intelectual superior a 130 y que por sus características requiere una educación diferenciada.

"Talento Extraordinario: Es la cualidad de toda persona que muestre un desempeño extraordinario en una determinada área o tema dentro del ámbito educativo que necesita de programa educativo especial para que alcance y favorezca su máximo su (sic) desarrollo profesional. …"

"Artículo 16. …

"XIII. Implementarán acciones encaminadas a la detección e identificación temprana del alumnado con discapacidad, transitoria o definitiva; con aptitudes sobresalientes, superdotadas y talento extraordinario;

"…

"XVI. Fortalecerán la educación especial y la educación inicial, incluyendo a las personas con discapacidad, transitoria o definitiva; con aptitudes sobresalientes, superdotadas y talento extraordinario;

"…

"XIX. Aplicar los programas compensatorios implementados por la autoridad educativa federal, a través de los recursos específicos asignados, considerando preferentemente las regiones con mayores rezagos educativos, previa celebración de convenios en los que se establezcan las proporciones de financiamiento y las acciones específicas que la autoridad educativa estatal deba realizar para reducir y superar dichos rezagos;

"XX. Apoyarán y desarrollarán programas, cursos y actividades que fortalezcan la capacitación hacia los maestros y personal de escuelas de educación básica, media superior regulares y especiales en la atención a las niñas, niños y adolescentes con discapacidad, transitoria o definitiva; con aptitudes sobresalientes, superdotadas y talento extraordinario;

"XXI. Desarrollarán un programa integral educativo para personas con discapacidad, transitoria o definitiva; así como uno para quienes poseen aptitudes sobresalientes, superdotadas y talento extraordinario, así mismo se desarrollarán cursos y actividades que potencialicen sus habilidades;

"XXII. La Secretaría, con el apoyo de la Secretaría de Salud del Estado, de acuerdo a sus competencias y sujetándose a los lineamientos establecidos por la autoridad educativa federal realizarán, un protocolo de detección y atención temprana de educación especial que incluya la orientación de los padres o tutores, así como la capacitación a los maestros y personal de escuelas de educación básica, media superior regulares y especiales, para los alumnos con discapacidad, con aptitudes sobresalientes, personas superdotadas o con talento extraordinario; y

"XXIII. Desarrollarán programas integrales de educación física que fomente en los educandos la importancia de practicar el ejercicio como herramienta para cuidar la salud y el estado físico.

"…"

"Artículo 49. La educación especial está destinada a personas con discapacidad, transitoria o definitiva; con aptitudes sobresalientes, superdotadas o con talento extraordinario, atendiendo a los educandos de manera adecuada a sus propias condiciones, estilos y ritmos de aprendizaje en un contexto educativo incluyente, basándose en los principios de respeto, equidad, no discriminación, igualdad sustantiva y perspectiva de género.

"Tratándose de niñas, niños y adolescentes con discapacidad propiciará su integración a los planteles de educación básica regular, mediante la aplicación de métodos, técnicas y materiales específicos; para quienes no logren esa integración, esta educación procurará la satisfacción de necesidades básicas de aprendizaje para la autónoma convivencia social y productiva, para lo cual se elaborarán programas y materiales de apoyo didácticos necesarios. Las instituciones educativas del Estado promoverán y facilitarán la continuidad de sus estudios en los niveles de educación media superior y superior.

"Para la identificación y atención educativa de las personas con aptitudes sobresalientes, superdotadas o con talento extraordinario, de las instituciones que integran el sistema educativo estatal, contarán con un protocolo que se sujetará a los lineamientos establecidos por la autoridad educativa federal, así mismo establecerán los lineamientos para la evaluación diagnóstica, los modelos pedagógicos y los mecanismos de acreditación y certificación necesarios en los tipos de educación básica, media superior y superior, con base en sus facultades y a la disponibilidad presupuestal.

"Las instituciones de educación superior autónomas por ley podrán establecer convenios con la autoridad educativa estatal a fin de homologar criterios para la atención, evaluación, acreditación y certificación, dirigidos a educandos con aptitudes sobresalientes, superdotadas y de talento extraordinario.

"Cuando las instituciones de educación básica, media superior y superior detecten casos de estudiantes con aptitudes sobresalientes, superdotadas o talento extraordinario, deberán informar a la autoridad educativa responsable, a fin de que la educación de estos estudiantes sea impartida de acuerdo con los lineamientos establecidos por la autoridad educativa federal para su atención.

"La educación especial incluirá la capacitación y orientación a los padres o tutores, así como también a los maestros y personal de escuelas de educación básica, media superior regulares y especiales, que integren a los alumnos con necesidades especiales de educación.

"Los profesores de educación preescolar y primaria deberán estar capacitados para poder detectar oportunamente a los alumnos con necesidades educativas especiales como lo son las personas con discapacidad, transitoria o definitiva, con aptitudes sobresalientes, superdotadas o con talento extraordinario.

"La capacitación promoverá la educación inclusiva de personas con discapacidad y desarrollara las competencias necesarias para su adecuada atención la cual estará a cargo de la autoridad educativa estatal en base a su disponibilidad presupuestal, acorde a las disposiciones legales que resulten aplicables.

"En los casos de educación para personas con aptitudes sobresalientes, superdotadas y de talento extraordinario, se capacitará a los maestros en razón a las necesidades y condiciones que estos requieran. Misma que estará a cargo de la autoridad educativa estatal en base a su disponibilidad presupuestal, acorde a las disposiciones legales que resulten aplicables.

"Los planteles educativos, en donde se imparta la educación especial para personas con discapacidad, deberán ser accesibles y contar al menos con un titular y un suplente facultados para la atención de las niñas, niños y adolescentes con alguna discapacidad, en los planteles educativos en se imparta educación especial para personas con aptitudes sobresalientes, superdotadas o con talento extraordinario, se deberá facilitar al máximo el proceso de flexibilización y/o adelanto de cursos, como se encuentra establecido en los lineamientos emitidos por las autoridades educativas federales.

"Con el fin de atender y proteger el derecho a la educación de las personas con aptitudes sobresalientes, superdotadas y talento extraordinario y en el ámbito de sus atribuciones la Secretaría deberá facilitar la creación de centros especiales para su educación, con base en la disponibilidad presupuestal del Estado.

"La educación especial proporcionará orientación a los padres, madres de familia o tutores, maestros y personal de escuelas de educación básica y media superior regulares que integren a los alumnos con necesidades especiales de educación.

"Para apoyar el desarrollo pleno de los alumnos con necesidades educativas especiales deberán establecerse programas educativos adecuados a su edad, madurez y potencial cognoscitivo, encaminados a aprovechar toda su capacidad, proporcionando el Estado los medios materiales, técnicos y económicos necesarios para su máximo desarrollo personal y profesional, ampliando las oportunidades para su formación integral, evitando cualquier acto de discriminación que impida su desarrollo, de conformidad con los conocimientos interdisciplinarios más avanzados que se hayan desarrollado a este respecto.

"En el caso de personas con discapacidad, la educación deberá atender lo dispuesto en la Ley para la Protección de los Derechos de las Personas con Discapacidad."

"Artículo 50. Para cumplir con los fines de la educación especial, la autoridad educativa estatal deberá ampliar gradualmente este servicio a todos los niveles de educación básica, asignando a cada escuela donde exista la necesidad, un equipo interdisciplinario conformado entre otros por maestros y maestras especialistas, psicólogos y psicólogas, así como, trabajadores y trabajadoras sociales que apoyen el proceso de integración escolar, así como la identificación y atención de los alumnos y alumnas con necesidades educativas especiales."

"Artículo 51. Los niños, niñas y adolescentes con necesidades educativas especiales deberán ser atendidos de manera adecuada a sus propias condiciones con equidad social incluyente y con perspectiva de género con el fin de promover la satisfacción de sus necesidades de aprendizaje. Además, se establecerán mecanismos que favorezcan su movilidad escolar con base en los lineamientos para la evaluación diagnóstica, los modelos pedagógicos y los mecanismos de acreditación y certificación necesarios en los niveles de educación básica, educación normal, así como media superior y superior en el ámbito de su competencia."

"Artículo 87. En días escolares, las horas de labor escolar se dedicarán a la práctica docente y a las actividades educativas y de educación física con los educandos, conforme a lo previsto en los planes y programas de estudio aplicables. …"

"Artículo 93. …

"VII. Asistir a las juntas de información convocadas por la escuela, así como participar en los programas encaminados a la mejor atención y apoyo a los educandos; "VIII. A., por cualquier medio, de interrumpir o impedir el servicio educativo en los planteles; y

"IX. Fomentar en sus hijas, hijos, pupilas o pupilos la cultura física, la práctica del deporte y la buena alimentación."

2. Voto particular de la acción de inconstitucionalidad 33/2015.

3. Resuelta por el Tribunal Pleno en sesión de dieciocho de febrero de dos mil dieciséis.

4. Resuelta por el Tribunal Pleno en sesión de once de agosto de dos mil dieciséis.

5. Resuelta por el Tribunal Pleno en sesión de veintisiete de agosto de dos mil diecinueve.

6. Aprobada en sesión del Pleno el dieciocho de febrero de dos mil dieciséis.

7. Aprobada en sesión del Pleno del once de agosto de dos mil dieciséis.

8. Aprobada en sesión del Pleno del veintisiete de agosto de dos mil diecinueve.

9. Aprobada en sesión del Pleno del primero de octubre de dos mil diecinueve.

10. Aprobada en sesión del Pleno del veintiuno de abril de dos mil veinte.

11. Aprobada en sesión del Pleno del primero de marzo de dos mil veintiuno.

12. Aprobada en sesión del Pleno del doce de agosto de dos mil veintiuno.

13. Aprobada en sesión del Pleno del veintiuno de octubre de dos mil veintiuno.

14. Aprobada en sesión del Pleno del siete de junio de dos mil veintidós.

15. Aprobada en sesión del Pleno del siete de junio de dos mil veintidós.