Voto concurrente num. 265/2020 Y SUS ACUMULADAS 266/2020, 267/2020 Y 268/2020 de Suprema Corte de Justicia, Pleno, 27-08-2021 (ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD)
| Juez | Ministro José Fernando Franco González Salas |
| Emisor | Pleno |
| Fecha de publicación | 27 Agosto 2021 |
| Localizador | Gaceta del Semanario Judicial de la Federación. Libro 4, Agosto de 2021, Tomo II, 2907 |
Voto concurrente que formula el M.J.F.F.G.S. en la acción de inconstitucionalidad 265/2020 y sus acumuladas 266/2020, 267/2020 y 268/2020, resuelta por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en sesión celebrada el treinta de noviembre de dos mil veinte.
En la sentencia de la acción de inconstitucionalidad mencionada al rubro, por una mayoría de ocho votos, se declaró la invalidez del Decreto Doscientos Quince, que adiciona, reforma y deroga diversas disposiciones electorales del Estado de Tlaxcala, publicado en el Periódico Oficial del Estado el veintisiete de agosto de dos mil veinte.
Lo anterior, al actualizarse violaciones al procedimiento legislativo con carácter invalidante, relacionadas con la indebida integración de la mesa directiva que se desempeñó en la sesión extraordinaria de veintiséis de agosto de dos mil veinte.
Al respecto se señaló que conforme al artículo 42 de la Ley Orgánica del Poder Legislativo de Tlaxcala, en relación con el 26 del Reglamento Interior del Congreso, la mesa directiva, bajo la dirección de la Comisión Permanente, será electa por las dos terceras partes de los integrantes de la Legislatura y funciona durante todo el periodo ordinario, así como en sesiones o periodos extraordinarios. Conforme a lo anterior, la mesa directiva se debe elegir en tres momentos: el primero, al inicio de cada periodo ordinario de sesiones; segundo, al inicio de cada periodo extraordinario de sesiones; o tercero, en cada sesión extraordinaria.
Con base en ello, se determinó que durante un año legislativo se tendría integración de mesa directiva para los periodos ordinarios, integración de mesa directiva para los extraordinarios y tantas integraciones de mesas directivas como sesiones extraordinarias se celebraran. Así, en el caso de la mesa directiva que presidió la sesión extraordinaria pública electrónica de veintiséis de agosto de dos mil veinte, se estimó que no fue legalmente instalada, ya que se aprobó únicamente por quince diputados, lo que no correspondía a las dos terceras partes de los integrantes del Congreso que la ley establece, pues la totalidad del Congreso la integran veinticinco diputados.
Finalmente, se consideró que dicha violación sí resulta invalidante, en tanto la consecuencia de la indebida instalación de una mesa directiva es la falta de certeza de los actos jurídicos que hayan tenido lugar durante esa sesión, por lo que no se podía asegurar que se hubieran respetado las bases fundamentales del proceso parlamentario. Por tanto, el Pleno concluyó que sí existió esa violación y que provocó la nulidad de todo el proceso legislativo.
Si bien compartí la invalidez decretada, en mi opinión, las causas de invalidez propuestas en el proyecto original, debían estudiarse de manera armónica, al estar estrechamente relacionadas.
En efecto, la invalidez del decreto impugnado ante violación al proceso legislativo, derivada de la indebida integración de la mesa directiva que se desempeñó en la sesión extraordinaria de veintiséis de agosto de dos mil veinte, se encuentra relacionada con las diversas violaciones que también fueron advertidas en la propuesta original, puesto que todas se suscitaron en la referida sesión extraordinaria.
Estas diversas violaciones se advierten de la versión estenográfica de la sesión en cita, consistentes en que durante la lectura del dictamen se rompió el quórum de la sesión y tuvo que suspenderse y, posteriormente, fue reanudado, sin que se hiciera referencia a la hora en que suspendió, tampoco a la que reanudó, ni existió certeza del número de legisladores que abandonaron la sesión, tampoco del quórum con el que se reanudó; así como que la representante de la minoría decidió no darle lectura al dictamen de minoría, lo que impidió que se abriera a debate.
De esta manera, en mi opinión, el análisis de las tres violaciones advertidas en la sesión extraordinaria, debió realizarse de manera armónica lo cual, además, sustenta con mayor justificación la invalidez decretada, ante el cúmulo de transgresiones suscitadas en el procedimiento legislativo que dio lugar al decreto impugnado.
Aunado a lo anterior, estas violaciones al proceso legislativo del que derivó el decreto impugnado, contravienen el parámetro definido por el Pleno de este Tribunal Constitucional –reiterado en diversos precedentes–,(1) para determinar si dichas violaciones tienen poder invalidatorio por afectar los principios de representación legislativa y de libre discusión de las normas materia del proceso legislativo; parámetro conforme al cual es necesario evaluar el cumplimiento de una serie de estándares, los cuales tienen como objetivo determinar si las irregularidades denunciadas impactan o no en la calidad democrática de la decisión final. Esos estándares son:
1. El procedimiento legislativo debe respetar el derecho a la participación de todas las fuerzas políticas con representación parlamentaria, en condiciones de libertad e igualdad, es decir, resulta necesario que se respeten los cauces que permiten tanto a las mayorías como a las minorías parlamentarias expresar y defender su opinión en un contexto de deliberación pública, lo cual otorga relevancia a las reglas de integración y quórum en el seno de las Cámaras y a las que regulan el objeto y el desarrollo de los debates;
2. El procedimiento deliberativo debe culminar con la correcta aplicación de las reglas de votación establecidas;
3. Tanto la deliberación parlamentaria como las votaciones deben ser públicas.(2)
De este parámetro se sigue la ineludible referencia a la calidad democrática de la decisión final en un procedimiento legislativo, es decir, que de la Constitución Federal derivan ciertos principios generales para considerar válido un procedimiento legislativo; lo que deriva en el necesario cumplimiento de ciertos requisitos para la creación, reforma, modificación o supresión de las normas, sin los cuales éstas no pueden considerarse válidas, de modo que, para lograr el respeto de los principios de democracia y representatividad que consagra nuestro sistema constitucional, es de suma importancia la forma en que son creadas o reformadas, de ahí el peso de las formalidades esenciales del procedimiento legislativo, pues finalmente aseguran el cumplimiento de los principios democráticos, por virtud de los cuales:
1. Se permite a los legisladores su participación libre, responsable e informada en el estudio, dictamen, discusión y aprobación de las iniciativas de ley o decretos que se someten a su consideración; y,
2. Se da certeza y claridad al procedimiento legislativo, lo que implica que los legisladores tengan un conocimiento razonable de las iniciativas de ley o decretos que estudian y aprueban.
De esta manera, las violaciones al proceso legislativo que dio origen al decreto impugnado, derivadas de la indebida integración de la mesa directiva que se desempeñó en la sesión extraordinaria de veintiséis de agosto de dos mil veinte, relacionadas con las diversas violaciones que también fueron advertidas y que de igual manera se suscitaron en la referida sesión extraordinaria; son contrarias al referido parámetro, conforme al cual la calidad democrática de la decisión final en el Congreso, no sólo depende de la expresión y defensa de la opinión del legislador en un contexto de deliberación pública, sino que esa participación se base en un conocimiento informado y razonable de los documentos por aprobar.(3)
Estas razones constituyen las aclaraciones que justifican el presente voto concurrente.
En términos de lo dispuesto en los artículos 3, fracción XXI, 73, fracción II, 111, 113, 116, octavo y duodécimo transitorios, de la Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública, así como en el segundo párrafo de artículo 9 del Reglamento de la Suprema Corte de Justicia de la Nación y del Consejo de la Judicatura Federal para la aplicación de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, en esta versión pública se testa la información considerada legalmente como reservada o confidencial que encuadra en esos supuestos normativos.
Nota: El presente voto también aparece publicado en el Diario Oficial de la Federación de 14 de julio de 2021.
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1. De manera reciente, este parámetro se reiteró en la acción de inconstitucionalidad 99/2020 y su acumulada 100/2020, fallada por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en sesión celebrada el 8 de diciembre de 2020.
2. Los lineamientos de referencia encuentran sustento en la tesis P.L., de rubro y texto: "PROCEDIMIENTO LEGISLATIVO. PRINCIPIOS CUYO CUMPLIMIENTO SE DEBE VERIFICAR EN CADA CASO CONCRETO PARA LA DETERMINACIÓN DE LA INVALIDACIÓN DE AQUÉL. Para determinar si las violaciones al procedimiento legislativo aducidas en una acción de inconstitucionalidad infringen las garantías de debido proceso y legalidad contenidas en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y provocan la invalidez de la norma emitida, o si por el contrario no tienen relevancia invalidatoria de esta última, por no llegar a trastocar los atributos democráticos finales de la decisión, es necesario evaluar el cumplimiento de los siguientes estándares: 1) El procedimiento legislativo debe respetar el derecho a la participación de todas las fuerzas políticas con representación parlamentaria en condiciones de libertad e igualdad, es decir, resulta necesario que se respeten los cauces que permiten tanto a las mayorías como a las minorías parlamentarias expresar y defender su opinión en un contexto de deliberación pública, lo cual otorga relevancia a las reglas de integración y quórum en el seno de las Cámaras y a las que regulan el objeto y el desarrollo de los debates; 2) El procedimiento deliberativo debe culminar con la correcta aplicación de las reglas de votación establecidas; y, 3) Tanto la deliberación parlamentaria como las votaciones deben ser públicas. El cumplimiento de los criterios anteriores siempre debe evaluarse a la vista del procedimiento legislativo en su integridad, pues se busca determinar si la existencia de ciertas irregularidades procedimentales impacta o no en la calidad democrática de la decisión final. Así, estos criterios no pueden proyectarse por su propia naturaleza sobre cada una de las actuaciones llevadas a cabo en el desarrollo del procedimiento legislativo, pues su función es ayudar a determinar la relevancia última de cada actuación a la luz de los principios que otorgan verdadero sentido a la existencia de una normativa que discipline su desarrollo. Además, los criterios enunciados siempre deben aplicarse sin perder de vista que la regulación del procedimiento legislativo raramente es única e invariable, sino que incluye ajustes y modalidades que responden a la necesidad de atender a las vicisitudes presentadas en el desarrollo de los trabajos parlamentarios, como por ejemplo, la entrada en receso de las Cámaras o la necesidad de tramitar ciertas iniciativas con extrema urgencia, circunstancias que se presentan habitualmente. En este contexto, la evaluación del cumplimiento de los estándares enunciados debe hacerse cargo de las particularidades de cada caso concreto, sin que ello pueda desembocar en su final desatención.". Visible en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, T.X., junio de 2008, página 717 y registro digital: 169437.
3. Por otra parte, respetuosamente, me aparto de lo sostenido por la Ministra Esquivel Mossa durante la discusión del asunto, puesto que, en mi opinión, en el caso la materia de análisis relativa a la integración de la mesa directiva que se desempeñó en la sesión extraordinaria de veintiséis de agosto de dos mil veinte, no está relacionada con un tema de competencia de origen en cuanto a la conformación de una autoridad, sino que se trata de una violación al proceso legislativo que dio lugar al decreto declarado inválido.
Este voto se publicó el viernes 27 de agosto de 2021 a las 10:35 horas en el Semanario Judicial de la Federación.