Voto concurrente num. 223/2019 de Suprema Corte de Justicia, Pleno, 10-12-2021 (CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL)

Voto concurrente que formula el M.J.F.F.G.S. en la controversia constitucional 223/2019, resuelta por el Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en sesión pública de once de enero de dos mil veintiuno.

En la presente controversia constitucional el Municipio de Pachuca de S. del Estado de H., impugnó la invalidez del artículo 33 de la Ley de Asentamientos Humanos Estatal, publicada el diecisiete de septiembre de dos mil diecisiete, aplicado mediante el oficio SOPOT/0128/2019, de tres de mayo de dos mil diecinueve, emitido por el Poder Ejecutivo Local, además de este último acto por vicios propios, ello al estimarlos violatorios de su ámbito competencial reconocido en el artículo 115, fracción V, incisos a) y d), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.(1)

El demandante argumentó, en esencia, que el numeral cuestionado le exige un trámite invasor del ejercicio de sus facultades que conforme al precepto constitucional le corresponde, toda vez que se condiciona su facultad de expedir licencias o autorizaciones respecto de las acciones urbanísticas de su ámbito competencial a partir de la fecha de la inscripción en el Registro Público de la Propiedad y del Comercio de un Programa de Desarrollo Urbano y Ordenamiento Territorial.

Por otra parte, el demandante sostiene la indebida fundamentación y motivación del oficio impugnado, debido a que no existe disposición legal alguna que sustente la pretensión del Poder Ejecutivo Local por la que se atribuyó la facultad de emitir las autorizaciones de las acciones urbanísticas de la competencia del Municipio demandante, hasta que éste no cumpla con el deber jurídico y administrativo previsto en el artículo 33 de la Ley de Asentamientos Humanos, Desarrollo Urbano y Ordenamiento Territorial del Estado de H..

La sentencia que resuelve la presente controversia constitucional se divide, en cuanto al estudio de fondo, en dos apartados.

En el primer apartado del estudio de fondo se reconoce la validez del artículo 33 de la Ley de Asentamientos Humanos, Desarrollo Urbano y Ordenamiento Territorial del Estado de H..

Para justificar esa conclusión, se indica que conforme a los artículos 7, 8, fracción II, 10, fracciones I, IV, VII, VIII, IX y XXVI, 11, fracciones I, II, III, XI, XII, XIII y XIV, 26, fracciones VII, XII y XIII, 44, 46 y 57, de la Ley General de Asentamientos Humanos, Desarrollo Urbano y Ordenamiento Territorial, las entidades federativas tienen el deber de ajustar sus procesos de planeación a la estrategia nacional de ordenamiento territorial.

Asimismo, se refiere que el Ayuntamiento debe empatar su plan o Programa de Desarrollo Urbano a los de niveles superiores y de inscribir dicho instrumento en el Registro Público de la Propiedad, de manera que la autoridad competente en la entidad federativa debe emitir el dictamen sobre su apropiada congruencia, coordinación y ajuste a la planeación estatal y federal.

Por ello, se determina que el Municipio que registró y publicó el programa correspondiente procede, en el ámbito de su jurisdicción, al ejercicio de las facultades previstas por la fracción V del precepto 115 constitucional, tales como expedición de licencias o autorizaciones de urbanización, de régimen de propiedad en condominio, fraccionamiento, subdivisión, construcción, reconstrucción, ampliación y acciones urbanas.

Bajo tales premisas la sentencia afirma que es inexacta la apreciación del accionante, habida cuenta que el apartado normativo impugnado sí establece la posibilidad de que el Municipio ejerza las facultades que defiende.

Por último, se afirma que es criterio de este Alto Tribunal la constitucionalidad del registro o inscripción y publicación de los planes y programas municipales en la materia; por tanto, no es un trámite inconstitucional, por lo que el precepto impugnado es congruente con lo establecido en la legislación general que rige en la materia por disposición del precepto 115, fracción V constitucional, de manera que en esa porción no fija un trámite que invada las facultades reclamadas por el accionante.

En el segundo apartado del estudio de fondo se declara la invalidez del oficio SOPOT/0128/2019, de tres de mayo de dos mil diecinueve emitido por el Poder Ejecutivo Local.

Para sostener lo anterior, se indica que el artículo 33 de la ley local de la materia –citada en el acto combatido– no faculta a la autoridad emisora para que determine si un Municipio cuenta con las "atribuciones" para otorgar, expedir o autorizar licencias de urbanización, régimen de propiedad en condominio, fraccionamiento, subdivisión, fusión y uso de suelo, que le ordenó se abstuviera de otorgar, y menos aún que como consecuencia de lo determinado, deban recaer en el propio Gobierno del Estado H., a través de la Secretaría de Obras Públicas y Ordenamiento Territorial.

Por lo anterior, es que en la sentencia se concede razón al accionante en su argumento de indebida fundamentación.

Adicionalmente, se refiere que es incorrecto que el Ejecutivo demandado, mediante el oficio impugnado, exigiera al Municipio lo previsto en el artículo tercero transitorio, es decir, realizar el trámite ahí establecido para ejercer actos en la materia, más aún, en relación con el Programa Municipal de Desarrollo Urbano.

Ello, pues las facultades del artículo 115, fracción V, incisos a) y d), no participan de la naturaleza exclusiva que caracteriza a los actos que el Poder Reformador cuidó reservar para los Municipios, lo que lleva a entender que el procedimiento del artículo tercero transitorio del decreto de reforma constitucional de veintitrés de diciembre de mil novecientos noventa y nueve, no fue instituido para tutelar el otorgamiento, expedición o autorización de licencias de urbanización, régimen de propiedad en condominio, fraccionamiento, subdivisión, fusión y uso de suelo, en virtud de que no guardan identidad ni participan de la razón que motivó al Constituyente Permanente a establecer la precisión de tránsito, es decir, el cuidado de que las competencias constitucionalmente conferidas en exclusiva a los Municipios se hicieran efectivas a éstos.

Finalmente se mencionó que no pasaba desapercibido que el Poder Ejecutivo adujera que el Municipio unilateralmente publicó y registró su programa en los medios de difusión legalmente establecidos, pues ello no formó parte del documento debatido e incluso parece contradecir el contenido del propio oficio impugnado.

Precisado lo anterior, comparto el reconocimiento de validez de la norma impugnada y la declaración de invalidez del acto impugnado, pero por consideraciones diferentes y adicionales que expresaré en los siguientes apartados que justifican mi disenso.

I. Reconocimiento de validez del artículo 33 de la Ley de Asentamientos Humanos, Desarrollo Urbano y Ordenamiento Territorial del Estado de H.

Si bien comparto el reconocimiento de validez del artículo 33 de la Ley de Asentamientos Humanos, Desarrollo Urbano y Ordenamiento Territorial del Estado de H.,(2) estimo que ese reconocimiento obedece por consideraciones distintas a las expuestas en la sentencia.

Lo anterior, pues el requisito previsto en la norma impugnada consistente en que a partir de la fecha en que se inscriba en el Registro Público de la Propiedad y del Comercio un Programa de Desarrollo Urbano y Ordenamiento Territorial, la autoridad municipal podrá expedir licencias o autorizaciones de las distintas acciones de urbanización a que se refiere la norma, no implica una vulneración a las facultades constitucionales del demandante que en dicha materia le confiere el artículo 115, fracción V, incisos a) y d), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

Dicho precepto constitucional establece, en lo conducente, lo siguiente:

"Artículo 115. Los Estados adoptarán, para su régimen interior, la forma de gobierno republicano, representativo, democrático, laico y popular, teniendo como base de su división territorial y de su organización política y administrativa, el Municipio Libre, conforme a las bases siguientes:

"…

"V. Los Municipios, en los términos de las leyes federales y estatales relativas, estarán facultados para:

(Reformado, D.O.F. 18 de diciembre de 2020)

"a) Formular, aprobar y administrar la zonificación y planes de desarrollo urbano municipal, así como los planes en materia de movilidad y seguridad vial;

"…

"d) Autorizar, controlar y vigilar la utilización del suelo, en el ámbito de su competencia, en sus jurisdicciones territoriales."

En efecto, el acápite de la fracción V del artículo 115 constitucional establece que las facultades de los Municipios se sujetarán a los términos de las leyes federales y estatales relativas, de modo que no son absolutas las atribuciones consistentes en:

a) Formular, aprobar y administrar la zonificación y planes de desarrollo urbano municipal; y,

d) Autorizar, controlar y vigilar la utilización del suelo, en el ámbito de su competencia, en sus jurisdicciones territoriales.

Bajo esa línea argumentativa, estimo que la limitante establecida en la norma impugnada no es irracional, pues su finalidad es brindar seguridad jurídica para efecto de que las autorizaciones y licencias de urbanización y uso de suelo que expidan los Municipios estén acordes con los Programas de Desarrollo Urbano correspondientes que también deberán estar inscritos de manera previa en el Registro Público de la Propiedad y del Comercio Estatal.

Significativo resulta destacar que la obligación de la que se duele el demandante obedece al mandato previsto en el artículo 11, fracción XIII, de la Ley General de Asentamientos Humanos,(3) el cual es claro en establecer que corresponde a los Municipios solicitar a la autoridad competente de la entidad federativa, la inscripción oportuna en el Registro Público de la Propiedad de la entidad los planes y Programas Municipales en Materia de Desarrollo Urbano, así como su publicación en la Gaceta o Periódico Oficial de la entidad.

También debe tomarse en cuenta lo establecido en los artículos 43(4) y 44(5) de la ley general mencionada, los cuales establecen, en lo que aquí interesa, que los Municipios, en la esfera de sus respectivas competencias, harán cumplir los planes o Programas de Desarrollo Urbano y la observancia tanto de la ley general como de la legislación estatal de la materia, además de que una vez que el Ayuntamiento apruebe el plan o Programa de Desarrollo Urbano, y como requisito previo a su inscripción en el Registro Público de la Propiedad, deberá consultar a la autoridad competente de la entidad federativa de que se trate, sobre la apropiada congruencia, coordinación y ajuste de dicho instrumento con la planeación estatal y federal.

Cabe señalar que la ley general de la materia regula en su título décimo tercero, capítulo segundo (artículos 109 a 119), el régimen sancionatorio y de nulidades por la contravención a las disposiciones aplicables.

Específicamente en el artículo 113(6) de la ley general se prevé que no surtirán efectos los permisos, autorizaciones o licencias que contravengan lo establecido en los planes o Programas de Desarrollo Urbano, ni tampoco podrá inscribirse ningún acto, convenio, contrato o afectación en los registros públicos de la propiedad o en los catastros, que no se ajuste a lo dispuesto en la legislación de desarrollo urbano y en los planes o programas aplicables en la materia.

A su vez, en el artículo 116(7) de la ley en comento se dispone que las autoridades que expidan los planes o Programas Municipales de Desarrollo Urbano, de centros de población y los derivados de éstos, que no gestionen su inscripción; así como las y los jefes de las oficinas de registro que se abstengan de llevarla a cabo o la realicen con deficiencia, serán sancionados conforme a las disposiciones jurídicas aplicables.

Por lo anteriormente señalado, es válido sostener que existe suficiente asidero legal en la ley general de la materia para considerar que la obligación de las autoridades municipales de gestionar el debido y oportuno registro de sus planes y programas –previamente validados por la autoridad estatal– en el Registro de la Propiedad y del Comercio respectivo no implica una limitación irracional o contraria a las facultades previstas en el artículo 115, fracción V, incisos a) y d), de la Constitución General.

Dicha obligación deriva de la propia ley general de la materia, de cuyos preceptos antes descritos es dable considerar que la inscripción en el Registro Público de la Propiedad y del Comercio de los Programas de Desarrollo Urbano tiene como finalidad que los permisos, autorizaciones o licencias de uso de suelo o de las distintas acciones urbanísticas se expidan de conformidad con la normatividad con los planes y Programas de Desarrollo Urbano correspondientes a efecto de brindar seguridad jurídica a los particulares de que la respuesta al permiso o licencia que solicitan debe sujetarse a la normatividad aplicable.

Consecuentemente, estimo que la norma impugnada es constitucional, pues no restringe de manera absoluta las facultades del demandante para expedir permisos, autorizaciones o licencias de uso de suelo o de las distintas acciones urbanísticas.

II. Declaración de invalidez del oficio número SOPOT/0128/2019, de tres de mayo de dos mil diecinueve, suscrito por el secretario de Obras Públicas y Ordenamiento Territorial de esa entidad federativa.

Comparto la declaratoria de invalidez del oficio SOPOT/0128/2019, de tres de mayo de dos mil diecinueve impugnado, por las siguientes razones adicionales.

• La única manera en que el Poder Ejecutivo Estatal puede hacerse cargo de las atribuciones de expedir autorizaciones, licencias o permisos de las diversas acciones urbanísticas constitucionalmente conferidas a los Municipios, es mediante la celebración de convenios de coordinación.

• De conformidad con el artículo 11, fracción XI, de la Ley General de Asentamientos Humanos,(8) corresponde a los Municipios expedir las autorizaciones, licencias o permisos de las diversas acciones urbanísticas, con estricto apego a las normas jurídicas locales, planes o Programas de Desarrollo Urbano y sus correspondientes reservas, usos del suelo y destinos de áreas y predios.

• En términos del artículo 13 de la ley general de la materia,(9) los gobiernos municipales y los de las entidades federativas podrán suscribir convenios de coordinación, con el propósito de que estos últimos asuman el ejercicio de funciones que en materia de asentamientos humanos y desarrollo urbano le corresponden a los Municipios, o bien para que los Municipios asuman las funciones o servicios que les corresponden a las entidades federativas.

En conclusión, sumada a la indebida fundamentación y motivación del oficio impugnado, estimo que la determinación del Poder Ejecutivo Local demandado de atribuirse unilateralmente la facultad de expedir o autorizar licencias de urbanización, régimen de propiedad en condominio, fraccionamiento, subdivisión fusión y uso de suelo resulta inconstitucional, estimo que en la sentencia también se debió dejar en claro que la única manera en que dicho órgano de gobierno puede realizar tales funciones, es mediante un convenio de coordinación celebrado entre partes.

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1. "Artículo 115. Los Estados adoptarán, para su régimen interior, la forma de gobierno republicano, representativo, democrático, laico y popular, teniendo como base de su división territorial y de su organización política y administrativa, el Municipio Libre, conforme a las bases siguientes:

"…

"V. Los Municipios, en los términos de las leyes federales y estatales relativas, estarán facultados para:

(Reformado, D.O.F. 18 de diciembre de 2020)

"a) Formular, aprobar y administrar la zonificación y planes de desarrollo urbano municipal, así como los planes en materia de movilidad y seguridad vial;

"…

"d) Autorizar, controlar y vigilar la utilización del suelo, en el ámbito de su competencia, en sus jurisdicciones territoriales."

2. "Artículo 33. A partir de la fecha de la inscripción en el Registro Público de la Propiedad y del Comercio, de un Programa de Desarrollo Urbano y Ordenamiento Territorial, la autoridad municipal podrá expedir licencias o autorizaciones de urbanización, licencias de régimen de propiedad en condominio, fraccionamiento, subdivisión, construcción, reconstrucción, ampliación o cualquier otra acción urbana considerada en su ámbito competencial de conformidad a la constancia de viabilidad emitida y dictamen de impacto urbano y vial expedido, ambos por la Secretaría."

3. "Artículo 11. Corresponde a los Municipios:

"…

"XIII. Solicitar a la autoridad competente de la entidad federativa, la inscripción oportunamente en el Registro Público de la Propiedad de la entidad los planes y programas que se citan en la fracción anterior, así como su publicación en la Gaceta o Periódico Oficial de la entidad."

4. "Artículo 43. Las autoridades de la Federación, las entidades federativas y los Municipios, en la esfera de sus respectivas competencias, harán cumplir los planes o Programas de Desarrollo Urbano y la observancia de esta ley y la legislación estatal de desarrollo urbano."

5. "Artículo 44. El Ayuntamiento, una vez que apruebe el plan o Programa de Desarrollo Urbano, y como requisito previo a su inscripción en el Registro Público de la Propiedad, deberá consultar a la autoridad competente de la entidad federativa de que se trate, sobre la apropiada congruencia, coordinación y ajuste de dicho instrumento con la planeación estatal y federal. La autoridad estatal tiene un plazo de noventa días hábiles para dar respuesta, contados a partir de que sea presentada la solicitud señalará con precisión si existe o no la congruencia y ajuste. Ante la omisión de respuesta opera la afirmativa ficta.

"En caso de no ser favorable, el dictamen deberá justificar de manera clara y expresa las recomendaciones que considere pertinentes para que el Ayuntamiento efectúe las modificaciones correspondientes."

6. "Artículo 113. No surtirán efectos los permisos, autorizaciones o licencias que contravengan lo establecido en los planes o Programas de Desarrollo Urbano.

"No podrá inscribirse ningún acto, convenio, contrato o afectación en los registros públicos de la propiedad o en los catastros, que no se ajuste a lo dispuesto en la legislación de desarrollo urbano y en los planes o programas aplicables en la materia. …"

7. "Artículo 116. Las autoridades que expidan los planes o Programas Municipales de Desarrollo Urbano, de Centros de Población y los derivados de éstos, que no gestionen su inscripción; así como las y los jefes de las oficinas de registro que se abstengan de llevarla a cabo o la realicen con deficiencia, serán sancionados conforme a las disposiciones jurídicas aplicables."

8. Artículo 11. Corresponde a los Municipios:

"…

"XI. Expedir las autorizaciones, licencias o permisos de las diversas acciones urbanísticas, con estricto apego a las normas jurídicas locales, planes o Programas de Desarrollo Urbano y sus correspondientes reservas, usos del suelo y destinos de áreas y predios."

9. "Artículo 13. Los gobiernos municipales y los de las entidades federativas podrán suscribir convenios de coordinación, con el propósito de que estos últimos asuman el ejercicio de funciones que en materia de asentamientos humanos y desarrollo urbano le corresponden a los Municipios, o bien para que los Municipios asuman las funciones o servicios que les corresponden a las entidades federativas."

Este voto se publicó el viernes 10 de diciembre de 2021 a las 10:22 horas en el Semanario Judicial de la Federación.