Voto concurrente num. 182/2020 de Suprema Corte de Justicia, Pleno, 03-06-2022 (ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD)
| Juez | Ministro Arturo Zaldívar Lelo de Larrea |
| Fecha de publicación | 03 Junio 2022 |
| Localizador | Gaceta del Semanario Judicial de la Federación. Libro 14, Junio de 2022, Tomo IV,3632 |
| Emisor | Pleno |
Voto concurrente que formula el Ministro presidente A.Z.L. de L. en la acción de inconstitucionalidad 182/2020, promovida por la Comisión Nacional de los Derechos Humanos.
En sesión pública celebrada el diecisiete de agosto de dos mil veintiuno, el Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación resolvió la acción de inconstitucionalidad 182/2020 promovida por la Comisión Nacional de los Derechos Humanos en contra del artículo 17, fracciones I, en la porción normativa "por nacimiento" y IV, de la Ley que Crea la Comisión Estatal del Sistema Penitenciario de Baja California, expedida mediante Decreto No. 58, publicado en el Periódico Oficial del referido Estado el treinta de abril de dos mil veinte.
Durante la discusión, manifesté no estar de acuerdo con la metodología y las consideraciones de los apartados del estudio de fondo, por lo que a continuación, expondré las razones que sustentan mi voto en cada uno de ellos, en el orden en que quedaron plasmados en la sentencia:
A) ANÁLISIS DE CONSTITUCIONALIDAD DE LA EXIGENCIA DE CONTAR CON NACIONALIDAD MEXICANA POR NACIMIENTO PARA EJERCER EL CARGO DE PERSONA COMISIONADA.
a) Fallo mayoritario
La sentencia analiza el segundo argumento de invalidez planteado por la accionante, en relación con la falta de competencia del Congreso Local para establecer el requisito, consistente en ser mexicano por nacimiento para ocupar el cargo de Comisionado Estatal del Sistema Penitenciario en el artículo 17, fracción I, de la Ley que Crea la Comisión Estatal del Sistema Penitenciario de Baja California.(1)
Al efecto, retoma las consideraciones sostenidas por el Tribunal Pleno en las acciones de inconstitucionalidad 87/2018,(2) 59/2018,(3) 4/2019,(4) 35/2018,(5) 40/2019,(6) 88/2018,(7) 93/2018,(8) 45/2018 y su acumulada 46/2018,(9) 111/2019,(10) 157/2017,(11) 67/2018 y su acumulada 69/2018(12) y 113/2020,(13) en el sentido de que, de una interpretación del artículo 32 de la Constitución General,(14) se desprende que todo lo relativo a la dimensión externa de la soberanía queda reservado a la federación, por lo que las Legislaturas Locales no se encuentran facultadas para exigir la nacionalidad mexicana por nacimiento para acceder a cargos públicos.
De este modo, califica como fundado el argumento de invalidez referido, al tiempo que desestima el alegato del Poder Ejecutivo del Estado de Baja California, en cuanto a que el cargo de que se trata se relaciona con la seguridad pública (materia concurrente), sobre la base de que el Congreso Local previó el requisito de la nacionalidad mexicana por nacimiento, siendo ésta una atribución reservada al Congreso de la Unión; por lo que declara la inconstitucionalidad de la norma impugnada y determina que, dada la conclusión alcanzada, resulta innecesario analizar el primer argumento de invalidez formulado por la promovente en torno a si dicha norma tiene un fin válido.
b) Razones del voto concurrente
Aun cuando coincido con la invalidez del artículo 17, fracción I, en la porción normativa "por nacimiento", de la Ley que Crea la Comisión Estatal del Sistema Penitenciario de Baja California, no comparto las consideraciones del fallo, que retoman lo sostenido mayoritariamente por el Pleno en las acciones de inconstitucionalidad 87/2018, 59/2018, 4/2019, 35/2018, 40/2019, 88/2018, 93/2018, 45/2018 y su acumulada 46/2018, 111/2019, 157/2017, 67/2018 y su acumulada 69/2018 y 113/2020, pues en reiteradas ocasiones he señalado que solamente la Constitución General puede distinguir entre mexicanos por nacimiento y por naturalización para acceder a cargos públicos.
En efecto, desde que se analizaron los primeros asuntos relacionados con este tema, como la acción de inconstitucionalidad 48/2009,(15) he manifestado, contrario a lo expresado por la mayoría, que la interpretación más coherente del artículo 32 de la Constitución General con el principio de igualdad y no discriminación debe ser restrictiva, en el sentido antes apuntado; de modo que ni el Congreso de la Unión, ni las Legislaturas Locales, pueden exigir la nacionalidad mexicana por nacimiento como requisito para acceder a cargos públicos, fuera de los casos previstos expresamente en la Norma Fundamental.
Al respecto, he explicado que el artículo 32 de la Constitución General debe interpretarse de la manera más restrictiva posible para evitar discriminar entre mexicanos por nacimiento y naturalización; la única interpretación que permite lograr este objetivo es que ni la Federación ni las entidades federativas pueden hacer distinciones entre mexicanos por nacimiento y naturalización; y esta interpretación es acorde con el principio pro persona, puesto que, si los artículos 1o. de la Constitución General y 1.1 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos prohíben la discriminación por origen nacional y el diverso 23.1, inciso c), de este instrumento internacional dispone que todos los ciudadanos deben "tener acceso, en condiciones generales de igualdad, a las funciones públicas de su país", debe preferirse aquella interpretación constitucional que evite discriminaciones entre ciudadanos mexicanos.
Incluso, al analizarse la referida acción de inconstitucionalidad 67/2018 y su acumulada 69/2018, enfaticé que, desde la reforma constitucional de febrero de dos mil once (previa a la "reforma en materia de derechos humanos" de junio del mismo año):
"… ya no era viable que ni las Legislaturas de los Estados ni el Congreso de la Unión estableciera distinciones entre categorías de mexicanos.
"Esto –para mí– queda mucho más claro con el texto actual del artículo 1o., que establece un bloque de constitucionalidad en que están incluidos no sólo los derechos humanos de fuente (nacional), sino todos los derechos humanos constitucionalizados de fuente internacional. Y por ello creo que ni el Congreso de la Unión ni las Legislaturas de los Estados pueden hacer esta distinción, con independencia de lo que diga una interpretación literal del artículo 32, porque –repito– creo que toda la Constitución se tiene que ver a la luz de una óptica distinta, que privilegia la vigencia y el desarrollo de los derechos humanos. Y reiteraré el voto concurrente que he emitido en diversos asuntos desde entonces."
B) ANÁLISIS DE CONSTITUCIONALIDAD DE LA EXIGENCIA DE NO HABER SIDO CONDENADO POR DELITO DOLOSO PARA EJERCER EL CARGO DE PERSONA COMISIONADA.
a) Fallo mayoritario
La sentencia desestima la acción de inconstitucionalidad en relación con el artículo 17, fracción IV, de la Ley que Crea la Comisión Estatal del Sistema Penitenciario de Baja California,(16) impugnado por la accionante por considerar que, al establecer el requisito consistente en no haber sido condenado por delito doloso para ser titular de dicho órgano, viola los principios de igualdad y no discriminación y de reinserción social, al no tener en cuenta si el ilícito se relaciona o no con las funciones que se deberán desarrollar; lo anterior, al no haberse obtenido una mayoría calificada de ocho votos para declarar su invalidez.(17)
El proyecto que se sometió a consideración del Tribunal Pleno retomaba lo sostenido mayoritariamente en las acciones de inconstitucionalidad 107/2016,(18) 85/2018,(19) 86/2018,(20) 50/2019,(21) 125/2019,(22) 108/2020,(23) 117/2020,(24) 118/2020,(25) 184/2020(26) y 263/2020,(27) en las que se declaró inconstitucional el requisito de no contar con antecedentes penales o no haber sido condenado por delito doloso para ejercer un cargo público y, a la luz de un test de escrutinio ordinario, concluía que, aun cuando el requisito en cuestión perseguía un fin constitucionalmente legítimo, no resultaba adecuado para lograr dicho objetivo.
b) Razones del voto concurrente
Aunque la acción se desestimó respecto del artículo 17, fracción IV, de la Ley que Crea la Comisión Estatal del Sistema Penitenciario de Baja California, me manifesté a favor de la propuesta de declarar su invalidez, pero en contra de la metodología desarrollada para tal efecto, conforme a la cual se determinaba, de acuerdo con lo sostenido mayoritariamente por el Pleno en las acciones de inconstitucionalidad 107/2016, 85/2018, 86/2018, 50/2019, 125/2019, 108/2020, 117/2020, 118/2020, 184/2020 y 263/2020, que el requisito consistente en no haber sido condenado por delito doloso no superaba un test de escrutinio ordinario, al no tener una relación clara, directa e indefectible con la creación de un filtro estricto de acceso a un cargo público, por comprender conductas diversas a las estrechamente vinculadas con el perfil requerido para ser titular de dicha Comisión.
Lo anterior, pues, en reiteradas ocasiones he señalado que, aunque la regla general de análisis del derecho de acceder a un cargo público es a través de un test de razonabilidad, este requisito incide en una categoría sospechosa relacionada con las personas con antecedentes penales que, como grupo vulnerable discriminado estructuralmente, encuadran en la cláusula "cualquier otra que atente contra la dignidad humana", a que se refiere el párrafo último del artículo 1o. constitucional;(28) por lo que debe someterse a un test de escrutinio estricto.
En este sentido, consideré que, si bien la medida impugnada perseguía un fin constitucionalmente imperioso, relacionado con los principios de legalidad, objetividad, eficiencia, profesionalismo y honradez, rectores de la actuación de las instituciones de seguridad pública, en términos del artículo 21, párrafo noveno, constitucional;(29) no estaba estrechamente vinculada con dicho objetivo, dado su carácter absoluto y sobreinclusivo, que no permitía diferenciar los casos en que la comisión de un delito doloso (por su tipo, gravedad o fecha de comisión) indudablemente revelaba la falta de aptitud de la persona que aspirara a ocupar el cargo de comisionado estatal del Sistema Penitenciario de aquellos en los que no.
Así, la amplitud con que estaba redactada la norma controvertida tenía como efecto la exclusión de personas que –en cualquier momento de su vida– hubieran cometido un delito doloso, sin tomar en cuenta que los antecedentes penales no reflejan nada concluyente sobre la calidad e idoneidad para ejercer el cargo.
Nota: El presente voto también aparece publicado en el Diario Oficial de la Federación de 27 de enero de 2022.
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1. Ley que Crea la Comisión Estatal del Sistema Penitenciario de Baja California
"Artículo 17. Para acceder al cargo de Comisionado se requiere:
"I. Ser mexicano por nacimiento;"
2. Resuelta en sesión de siete de enero de dos mil veinte, por unanimidad de diez votos.
3. Resuelta en sesión de siete de enero de dos mil veinte, por unanimidad de diez votos.
4. Resuelta en sesión de siete de enero de dos mil veinte, por unanimidad de diez votos.
5. Resuelta en sesión de veintitrés de enero de dos mil veinte, por unanimidad de once votos.
6. Resuelta en sesión de veintisiete de enero de dos mil veinte, por unanimidad de diez votos.
7. Resuelta en sesión de diecisiete de febrero de dos mil veinte, por mayoría de diez votos.
8. Resuelta en sesión de veintiuno de abril de dos mil veinte, por unanimidad de once votos.
9. Resulta en sesión de dieciocho de junio de dos mil veinte, por unanimidad de once votos.
10. Resuelta en sesión de veintiuno de julio de dos mil veinte, por unanimidad de once votos.
11. Resuelta en sesión de veintitrés de julio de dos mil veinte, por unanimidad de once votos.
12. Resuelta en sesión de treinta de julio de dos mil veinte, por unanimidad de once votos.
13. Resuelta en sesión de veintidós de abril de dos mil veintiuno, por unanimidad de once votos.
14. Constitución General
"Artículo 32. La ley regulará el ejercicio de los derechos que la legislación mexicana otorga a los mexicanos que posean otra nacionalidad y establecerá normas para evitar conflictos por doble nacionalidad.
"El ejercicio de los cargos y funciones para los cuales, por disposición de la presente Constitución, se requiera ser mexicano por nacimiento, se reserva a quienes tengan esa calidad y no adquieran otra nacionalidad. Esta reserva también será aplicable a los casos que así lo señalen otras leyes del Congreso de la Unión.
"En tiempo de paz, ningún extranjero podrá servir en el Ejército, ni en las fuerzas de policía o seguridad pública. Para pertenecer al activo del Ejército en tiempo de paz y al de la Armada o al de la Fuerza Aérea en todo momento, o desempeñar cualquier cargo o comisión en ellos, se requiere ser mexicano por nacimiento.
"Esta misma calidad será indispensable en capitanes, pilotos, patrones, maquinistas, mecánicos y, de una manera general, para todo el personal que tripule cualquier embarcación o aeronave que se ampare con la bandera o insignia mercante mexicana. Será también necesaria para desempeñar los cargos de capitán de puerto y todos los servicios de practicaje y comandante de aeródromo.
"Los mexicanos serán preferidos a los extranjeros en igualdad de circunstancias, para toda clase de concesiones y para todos los empleos, cargos o comisiones de gobierno en que no sea indispensable la calidad de ciudadano.
15. Resuelta en sesión de catorce de abril de dos mil once.
16. Ley que Crea la Comisión Estatal del Sistema Penitenciario de Baja California
"Artículo 17. Para acceder al cargo de Comisionado se requiere: ...
"IV. No haber sido condenado por delito doloso;"
17. Votaron a favor del sentido los Ministros G.O.M., G.A.C., E.M., F.G.S., A.M., P.R. y presidente Z.L. de L. y en contra los Ministros P.H., R.F., L.P. y P.D..
18. Resuelta en sesión de veintitrés de enero de dos mil veinte, por unanimidad de once votos. Se determinó declarar inconstitucional el requisito de no contar con antecedentes penales para ejercer el cargo de jefe de manzana o comisario municipal del Estado de Veracruz.
19. Resuelta en sesión de veintisiete de enero de dos mil veinte, por unanimidad de diez votos. Se determinó declarar inconstitucional el requisito de no contar con antecedentes penales para poder obtener una licencia para ejercer el cargo de agente inmobiliario en el Estado de Baja California Sur.
20. Resuelta en sesión de veintisiete de enero de dos mil veinte, por unanimidad de diez votos. Se determinó declarar inconstitucional el requisito de no contar con antecedentes penales para ejercer el cargo de director general en Organismos Descentralizados Operadores de Agua Potable del Estado de Sonora.
21. Resuelta en sesión de veintisiete de enero de dos mil veinte, por unanimidad de diez votos. Se determinó declarar inconstitucional el requisito de no contar con antecedentes penales para integrar el Comité de Contraloría Social del Estado de H..
22. Resuelta en sesión de quince de abril de dos mil veintiuno, por unanimidad de once votos. Se determinó declarar inconstitucional el requisito de no haber sido sancionado por alguna autoridad administrativa federal, estatal o municipal, o por el Consejo de la Judicatura con motivo de una queja presentada en su contra o de un procedimiento de responsabilidad iniciado de oficio para ejercer el cargo de director del Centro de Evaluación y Control de Confianza del Poder Judicial del Estado de Jalisco.
23. Resuelta en sesión de diecinueve de abril de dos mil veintiuno, por mayoría de nueve votos. Se determinó declarar inconstitucional el requisito de no haber sido sentenciado por la Comisión de Delitos Calificados para ejercer el cargo de comisario, subcomisario y jefe de manzana del Estado de Yucatán.
24. Resuelta en sesión de veinte de abril de dos mil veintiuno, por unanimidad de once votos. Se determinó declarar inconstitucional el requisito de no haber recibido condena por delito doloso para poder realizar estudios socioeconómicos, psicológicos e informes psicosociales en materia de adopción en el Estado de Chihuahua.
25. Resuelta en sesión de veinte de mayo de dos mil veintiuno, por mayoría de nueve votos. Se determinó declarar inconstitucional el requisito de no haber sido condenado por delito doloso que amerite pena privativa de más de un año para ejercer el cargo de titular de la jefatura del SATTAM del Estado de Tamaulipas.
26. Resuelta en sesión de dieciocho de mayo de dos mil veintiuno, por mayoría de nueve votos. Se determinó declarar inconstitucional el requisito de no haber sido condenado por la comisión de un delito doloso para ejercer el cargo de comisionado de Búsqueda de Personas del Estado de Guanajuato.
27. Resuelta en sesión de veinticinco de mayo de dos mil veintiuno, por mayoría de nueve votos. Se determinó declarar inconstitucional el requisito de no haber sido condenado por la comisión de un delito doloso para ejercer el cargo de comisionado de Búsqueda de Personas del Estado de Nayarit.
28. Constitución General
"Artículo 1o. …
"Queda prohibida toda discriminación motivada por origen étnico o nacional, el género, la edad, las discapacidades, la condición social, las condiciones de salud, la religión, las opiniones, las preferencias sexuales, el estado civil o cualquier otra que atente contra la dignidad humana y tenga por objeto anular o menoscabar los derechos y libertades de las personas."
29. Constitución General
"Artículo 21. …
"La seguridad pública es una función del Estado a cargo de la Federación, las entidades federativas y los Municipios, cuyos fines son salvaguardar la vida, las libertades, la integridad y el patrimonio de las personas, así como contribuir a la generación y preservación del orden público y la paz social, de conformidad con lo previsto en esta Constitución y las leyes en la materia. La seguridad pública comprende la prevención, investigación y persecución de los delitos, así como la sanción de las infracciones administrativas, en los términos de la ley, en las respectivas competencias que esta Constitución señala. La actuación de las instituciones de seguridad pública se regirá por los principios de legalidad, objetividad, eficiencia, profesionalismo, honradez y respeto a los derechos humanos reconocidos en esta Constitución."
Este voto se publicó el viernes 03 de junio de 2022 a las 10:09 horas en el Semanario Judicial de la Federación.