Voto concurrente num. 177/2018 de Suprema Corte de Justicia, Pleno, 13-05-2022 (CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL)
| Juez | Ministro Luis María Aguilar Morales |
| Fecha de publicación | 13 Mayo 2022 |
| Localizador | Gaceta del Semanario Judicial de la Federación. Libro 13, Mayo de 2022, Tomo II,1580 |
| Emisor | Pleno |
Voto concurrente que formula el señor M.L.M.A.M., en relación con la controversia constitucional 177/2018.
En sesión celebrada el dieciocho de marzo de dos mil veintiuno, el Tribunal Pleno de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, al resolver la controversia constitucional citada al rubro, analizó la constitucionalidad de diversas normas de la Ley de Asentamientos Humanos, Ordenamiento Territorial y Desarrollo Urbano, de la Ley de Equilibrio Ecológico y Protección al Medio Ambiente y de la Ley de Acciones Urbanísticas, todas del Estado de Q.R., expedidas mediante Decreto Número 194, publicado en el Periódico Oficial del Estado el dieciséis de agosto de dos mil dieciocho.
Entre otras cuestiones, el Tribunal Pleno reconoció la validez del artículo sexto transitorio del Decreto 194,(1) en el que se establece que los Programas de Desarrollo Urbano y los Ordenamientos Ecológicos del Territorio, así como las autorizaciones de acciones urbanísticas otorgadas con anterioridad a la entrada en vigor del decreto, continuarán vigentes en los términos en que fueron concedidas; mientras que las solicitudes que se encuentren en trámite se deberán ajustar a las nuevas disposiciones, para lo cual esta norma transitoria señala que los interesados podrán optar por continuar su procedimiento ajustando sus proyectos a la nueva normatividad o bien, podrán presentar una nueva solicitud (sin necesidad de pagar nuevamente los derechos correspondientes).
El Municipio actor señaló en su demanda que este artículo sexto transitorio vulnera el principio de irretroactividad de las leyes, pues obliga tanto al Municipio como a los particulares a aplicar la nueva legislación, sin importar que existan procedimientos previos a la entrada en vigor de esa ley, lo que significa que el ente municipal debe desechar todo procedimiento que fuera activado antes de la entrada en vigor de la ley, sin importar los derechos adquiridos por particulares que hubieran solicitado alguna autorización, refrendo o renovación en materia de acciones urbanísticas.
No obstante, el Tribunal Pleno consideró que el artículo sexto transitorio es constitucional y no vulnera la prohibición de retroactividad de la ley, pues las autorizaciones de acciones urbanísticas otorgadas con anterioridad a la entrada en vigor del Decreto 194 continuarán vigentes, y las solicitudes que se encuentran en trámite, serán las únicas que deberán ajustarse a la nueva normativa, lo que es respetuoso de la prohibición de retroactividad.
Ahora bien, como lo referí en la sesión plenaria, estoy de acuerdo en reconocer la validez del artículo sexto transitorio, pero por consideraciones distintas a las de la sentencia.
El artículo sexto transitorio se compone de dos enunciados normativos: en el primero se dispone que "los Programas de Desarrollo Urbano y los Ordenamientos Ecológicos del Territorio, así como las autorizaciones de acciones urbanísticas otorgadas con anterioridad a la entrada en vigor de la presente ley seguirán vigentes en los términos que fueron aprobados o concedidas". Sobre este primer enunciado no hay problema alguno de retroactividad, la norma es clara en que se respetarán esos programas y autorizaciones.
Sin embargo, el problema jurídico se presenta en el segundo segmento de la norma, en el que se dispone que los Programas de Desarrollo Urbano y los Ordenamientos Ecológicos del Territorio, así como las autorizaciones de acciones urbanísticas, que se encuentren en trámite, deberán ajustarse a las nuevas disposiciones de la materia. En este caso, es evidente que la norma jurídica sí tiene efectos hacia el pasado, por lo que considero necesario dar contestación a este problema.
En la reiterada doctrina jurisdiccional de esta Suprema Corte hemos sustentado dos modelos sobre la retroactividad: la "teoría de los derechos adquiridos" y la "teoría de los componentes de las normas".
En la "teoría de los derechos adquiridos"(2) se ha sostenido que si una ley o acto de aplicación no afecta derechos adquiridos sino simples expectativas de derecho, no se vulnera el principio de irretroactividad de las leyes previsto en el artículo 14 constitucional.
Luego, en la "teoría de los componentes de la norma", esta Suprema Corte ha sostenido que habitualmente en toda norma jurídica, cuando el supuesto que la compone se realiza, surge una consecuencia que genera derechos y obligaciones.(3)
Esta teoría consiste en que el supuesto y la consecuencia no siempre se generan de modo inmediato. Así, por ejemplo, cuando durante la vigencia de la norma se actualiza inmediatamente el supuesto y la consecuencia, no es posible variar, suprimir o modificar su regulación sin violar la garantía de irretroactividad de la ley. Igualmente, cuando la norma establece un supuesto y varias consecuencias que han quedado pendientes al momento de entrar en vigor la nueva ley, dicha legislación novedosa no puede modificar el supuesto ni consecuencias ya realizadas ni aquellas que estaban diferidas en el tiempo o esperando una condición.
No obstante, desde mi perspectiva, las teorías "de los derechos adquiridos" y "de los componentes de la norma" resultan insuficientes para analizar este caso, pues no podemos dejar de advertir que el dispositivo transitorio impugnado determina que los Programas de Desarrollo Urbano, los Ordenamientos Ecológicos del Territorio, así como las autorizaciones de acciones urbanísticas, que se encuentren en trámite, deberán ajustarse a las nuevas disposiciones de la materia.
Esto significa que el Municipio que haya comenzado un trámite o una solicitud para aprobar su Programa de Desarrollo Urbano o para autorizar una acción urbanística con base en la legislación anterior, deberá ajustar sus planes o volver a solicitarla al tenor del nuevo marco jurídico. En estos casos, por supuesto que el Municipio y los particulares se pueden ver afectados por nuevos requisitos, cargas adicionales y, claro está la merma que el simple transcurso del tiempo puede provocar.
En este caso, considero que las teorías antes referidas son insuficientes para dar respuesta al planteamiento del Municipio actor. En su lugar, me parece que en la sentencia debía responderse que no se vulnera el principio de irretroactividad de la ley, porque al margen de que no existía un derecho adquirido, lo cierto es que el Municipio y las personas (físicas y jurídicas) tenían una confianza en que los procedimientos iniciados con apego a un marco jurídico serían resueltos con base en esa legislación y no con la nueva ley.
Lo que está en juego en este supuesto, es la posible vulneración del principio de confianza legítima entendido por la Segunda Sala como una manifestación del derecho a la seguridad jurídica en su vertiente de prohibición de la arbitrariedad(4) que implica el respeto de los derechos adquiridos y la irretroactividad de normas en perjuicio.(5) O, entendido por la Primera Sala como un aspecto del derecho a la seguridad jurídica dirigido a que el destinatario de la norma tenga un conocimiento cierto, claro y previo sobre lo que una disposición establece y como una garantía de la irretroactividad de la ley.(6)
Por supuesto, esta garantía de seguridad jurídica no es absoluta y, por el contrario, puede ser superada en casos excepcionales en los que haya de atribuirse un peso extraordinario a algún interés público que se oponga a la protección de la confianza y sirva de soporte a la retroactividad, lo que me parece, sucede en este caso, pues los fines del Decreto 194 son, entre otros, generar un nuevo marco jurídico que permita ordenar el uso del territorio y la planeación y regulación de los asentamientos humanos y, además proteger el medio ambiente y restaurar el equilibrio ecológico.
En este sentido, me parece que los fines del Decreto 194 tienen un peso extraordinario que hace necesario, en este caso, que los programas, trámites y acciones urbanísticas que están pendientes de resolución, deban apegarse al nuevo marco jurídico, sin que esto vulnere el principio de irretroactividad de la ley.
Aunado a lo anterior, también es necesario advertir que la norma no es absoluta y no genera, por sí sola, una vulneración en los derechos del Municipio y de las personas solicitantes de alguna autorización para efectuar una acción urbanística, pues se les permite optar por iniciar un nuevo trámite o continuar con el que ya comenzó, ajustándolo a la nueva legislación, en cuyo caso no pagarán nuevamente los derechos correspondientes.
Por tanto, si bien estoy de acuerdo en que este artículo transitorio no es violatorio de la prohibición de retroactividad de la ley, me separo de la argumentación del criterio mayoritario, pues yo llego a esta conclusión por las razones distintas que expresé en este voto concurrente.
Nota: Las tesis de jurisprudencia 2a./J. 103/2018 (10a.) y aisladas 2a./J. 4/2020 (10a.) y 1a. LII/2019 (10a.) citadas en este voto, también aparecen publicadas en el Semanario Judicial de la Federación de los viernes 5 de octubre de 2018 a las 10:15 horas, 24 de enero de 2020 a las 10:25 horas y 21 de junio de 2019 a las 10:27 horas, respectivamente.
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1. "Sexto [transitorio]. Los programas de desarrollo urbano y los ordenamientos ecológicos del territorio, así como las autorizaciones de acciones urbanísticas otorgadas con anterioridad a la entrada en vigor de la presente ley seguirán vigentes en los términos que fueron aprobados o concedidas. Las que se encuentren en trámite, se deberán ajustar a sus nuevas disposiciones. Para tal efecto, los interesados en alguna autorización, refrendo o renovación en materia de acciones urbanísticas podrán optar por continuar su procedimiento ajustando sus proyectos a la normatividad vigente, o bien, presentar una nueva solicitud, en cuyo caso no pagarán nuevamente los derechos correspondientes."
2. "IRRETROACTIVIDAD DE LAS LEYES. NO SE VIOLA ESA GARANTÍA CONSTITUCIONAL CUANDO LAS LEYES O ACTOS CONCRETOS DE APLICACIÓN SÓLO AFECTAN SIMPLES EXPECTATIVAS DE DERECHO, Y NO DERECHOS ADQUIRIDOS.". Registro digital: 189448. SCJN; Novena Época, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, 2a. LXXXVIII/2001, «T.X., junio de 2001, página 306», TA.
3. "RETROACTIVIDAD DE LAS LEYES. SU DETERMINACIÓN CONFORME A LA TEORÍA DE LOS COMPONENTES DE LA NORMA.". Registro digital: 188508. SCJN; Novena Época, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, P./J. 123/2001, « Tomo XIV, octubre de 2001, página 16»
4. "CONFIANZA LEGÍTIMA. CONSTITUYE UNA MANIFESTACIÓN DEL DERECHO A LA SEGURIDAD JURÍDICA, EN SU FACETA DE INTERDICCIÓN DE LA ARBITRARIEDAD. ... puede considerarse la confianza legítima como una manifestación del derecho a la seguridad jurídica, en su faceta de interdicción o prohibición de la arbitrariedad o del exceso, en virtud de la cual, en el caso de que la actuación de los poderes públicos haya creado en una persona interesada confianza en la estabilidad de sus actos, éstos no pueden modificarse de forma imprevisible e intempestiva, salvo el supuesto en que así lo exija el interés público. Al respecto, cabe precisar que, atendiendo a las características de todo Estado democrático, la confianza legítima adquiere diversos matices dependiendo de si se pretende invocar frente a actos administrativos o actos legislativos.". Registro digital: 2018050. [J]; Décima Época, Segunda Sala, Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Libro 59, octubre de 2018, Tomo I, página 847, 2a./J. 103/2018 (10a.).
5. "CONFIANZA LEGÍTIMA. SU APLICACIÓN EN EL ORDEN JURÍDICO MEXICANO RESPECTO DE ACTOS LEGISLATIVOS. La figura de mérito, en relación con el tipo de actos referidos, debe invocarse bajo la perspectiva de irretroactividad de las normas consagrada en el artículo 14 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, ...". Registro digital: 2021455. [J]; Décima Época, Segunda Sala, Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Libro 74, enero de 2020, Tomo I, página 869, 2a./J. 4/2020 (10a.).
6. "RENTA. LA ELIMINACIÓN DEL RÉGIMEN DE CONSOLIDACIÓN FISCAL Y EL ESQUEMA DE SALIDA CORRESPONDIENTE PREVISTO EN LA LEY DEL IMPUESTO RELATIVO, VIGENTE A PARTIR DEL 1 DE ENERO DE 2014, NO VIOLAN EL PRINCIPIO DE CONFIANZA LEGÍTIMA. Tomando en consideración que el legislador cuenta con amplias facultades para configurar el sistema tributario –a fin de establecer una tasa, una contribución, un beneficio fiscal, o para crear, modificar o eliminar un determinado régimen fiscal–, y los contribuyentes bajo ninguna circunstancia pueden tener la previsibilidad de que los aspectos tributarios se mantendrán de igual forma de un momento a otro, se concluye que la eliminación del régimen de consolidación fiscal ... no violan el principio de confianza legítima derivado del derecho a la seguridad jurídica y, en el caso de actos legislativos, derivado específicamente del derecho a la irretroactividad de la ley, contenido en el artículo 14 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, porque las sociedades controladoras no tienen un derecho adquirido para continuar tributando conforme al citado régimen especial una vez abrogada la ley que lo contenía, ni pueden albergar esperanza alguna de que aquél permanecería hacia el futuro, situación que, en el mejor de los casos, entrañaría una expectativa de derecho que no se materializó en la esfera jurídica de dichas sociedades y, consecuentemente, dio pauta para que el legislador, en uso de sus amplias facultades para eliminar regímenes de tributación como el señalado, estableciera además las consecuencias jurídicas correspondientes, a efecto de obligar a determinar y enterar el impuesto pendiente de pago al 31 de diciembre de 2013. ...". Registro digital: 2020142. [TA]; Décima Época, Primera Sala, Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Libro 67, junio de 2019, Tomo II, página 1027, tesis 1a. LII/2019 (10a.).
Este voto se publicó el viernes 13 de mayo de 2022 a las 10:18 horas en el Semanario Judicial de la Federación.