Voto concurrente num. 169/2018 de Suprema Corte de Justicia, Pleno, 01-06-2021 (CONTRADICCIÓN DE TESIS)
| Juez | Ministro Jorge Mario Pardo Rebolledo |
| Emisor | Pleno |
| Fecha de publicación | 01 Junio 2021 |
| Localizador | Gaceta del Semanario Judicial de la Federación. Libro 2, Junio de 2021, Tomo I, 84 |
Voto concurrente que formula el Ministro J.M.P.R. en la contradicción de tesis 169/2018.
I. Antecedentes
En sesión pública del veintinueve de octubre de dos mil diecinueve, el Tribunal Pleno de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación resolvió, por mayoría de siete votos, la contradicción de tesis 169/2018 planteada por Servicios Integrales de Salud Nova, Sociedad Anónima de Capital Variable.
II. Criterios contendientes.
La contradicción de tesis denunciada parte de las resoluciones emitidas por la Primera y la Segunda Salas de este Alto Tribunal al resolver, respectivamente, los amparos directos en revisión 5149/2017 y 19/2018, respecto a la constitucionalidad del artículo 478 de la Ley de Instituciones de Seguros y de Fianzas.
En relación con el amparo directo en revisión 5149/2017, la Primera Sala determinó que el artículo 478(1) de la Ley de Instituciones de Seguros y de Fianzas era violatorio del principio de seguridad jurídica al no prever expresamente el plazo para que la autoridad emitiera y notificara la resolución que imponía a los supervisados alguna sanción.
En dicho asunto se determinó que no podía salvarse la constitucionalidad de los artículos impugnados por el solo hecho de que el artículo 482 de la ley combatida estableciera la figura de la caducidad.
Por su parte, la Segunda Sala estableció en el amparo directo en revisión 19/2018 que la ausencia de plazo en el artículo 478 de la Ley de Instituciones de Seguros y de Fianzas no lo tornaba inconstitucional, ya que el establecimiento de la caducidad, prevista en el artículo 482 de la referida ley, garantizaba a los gobernados que el ejercicio de las facultades sancionatorias no se prolongaría de forma indefinida, por lo que podía ser aplicable de forma supletoria.
III. Criterio que debe prevalecer
Establecida la existencia de la contradicción, el Tribunal Pleno determinó, por mayoría de votos, que la ausencia de plazo en la ley impugnada para que la Comisión Nacional de Seguros y Fianzas emita resolución en el procedimiento de infracción previsto en el artículo 478, es violatoria del artículo 16 constitucional en virtud de que se impide que las entidades financieras tengan certeza jurídica sobre el lapso de tiempo en que la autoridad podrá ejercer sus atribuciones.
Lo anterior, aun y cuando el artículo 482(2) de la Ley de Instituciones de Seguros y de Fianzas establezca que la facultad de la Comisión para imponer las sanciones administrativas previstas en dicho ordenamiento caducará en el plazo de cinco años, pues la institución jurídica de la caducidad y el plazo genérico que al efecto establezca la normativa de que se trate no subsanan la omisión del legislador de prever plazos ciertos y específicos que limiten el ejercicio de las atribuciones de las autoridades.
IV. Razones del voto concurrente.
Si bien compartí el sentido del proyecto, lo hice por consideraciones distintas, en tanto que mi postura parte de que resulta un elemento esencial el tema de la interrupción de la caducidad prevista en el artículo 482 de la ley impugnada.
Esto es, en principio, estimo que la caducidad sí podría en determinados casos suplir la ausencia de plazo para el dictado de la resolución correspondiente, al contemplar la misma un límite al momento en que la autoridad puede ejercer sus respectivas atribuciones. Ello, siempre y cuando dicho plazo sea cierto y claro.
Sin embargo, cuando normas como la aquí impugnada (artículo 478) no contemplan plazo cierto para el dictado de la resolución, y la diversa norma que podría cubrir ese vacío a partir de la caducidad (artículo 482), contempla una condición de interrupción del plazo a partir de reglas que generan falta de certeza jurídica y una eventual "eternización" del dictado de la resolución, no me es posible avalar la constitucionalidad de dicho sistema normativo.
Esto, porque la interrupción del plazo de caducidad, y la ausencia de reglas claras que permitan computar el reinicio de la caducidad, generan situaciones de discrecionalidad y posible arbitrariedad que no acotan de forma óptima el plazo cierto para el eventual dictado de la respectiva resolución. Ello, máxime que no queda claro si esa interrupción representa propiamente una suspensión de la caducidad para que la misma, en un momento determinado, reinicie su cómputo por los días restantes, o si es una interrupción estricta que implica un reinicio del cómputo, esto último, que no sería aceptable bajo ningún supuesto.
En todo caso, considero que, si el artículo 482 de la ley impugnada estableciera la institución de la caducidad sin la posibilidad de interrupción al iniciarse el procedimiento sancionador, la norma tildada de inconstitucional podría ser válida; sin embargo, ello no ocurre en el presente asunto.
Por tanto, me separo de las consideraciones que señalan que el tema de que exista la caducidad no es aplicable al caso porque no se señala un plazo específico para la emisión de la resolución, en el procedimiento de infracción, pues considero que la caducidad, bajo las condiciones de claridad y certeza apuntadas –no interrupción–, sí podría subsanar la inseguridad jurídica en cuestión.
Por lo anteriormente expresado, me aparto de las consideraciones del fallo, aunque comparto su sentido.
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1. "Artículo 478. Al imponer la sanción que corresponda, la Comisión siempre deberá oír previamente al interesado y tomará en cuenta las condiciones económicas e intención del infractor, la importancia de la infracción y sus antecedentes en relación con el cumplimiento de esta ley, de los reglamentos respectivos o de las disposiciones de carácter general que emanen de ella.
"En el caso de las instituciones la condición económica se medirá en función de su capital contable, entendido como la diferencia entre sus activos y pasivos, y en el caso de las Sociedades Mutualistas en función de la diferencia entre sus activos y pasivos, en ambos casos cuantificados al término del ejercicio anterior a la comisión de la infracción. En el caso de Instituciones y Sociedades Mutualistas que hayan iniciado operaciones y que, por ese hecho, no cuenten con registros de capital contable, o de activos y pasivos, según corresponda, al cierre del ejercicio anterior a aquél en que se haya cometido la infracción, se empleará el capital contable, o los activos y pasivos, de inicio de sus operaciones.
"Para oír previamente al presunto infractor, la Comisión deberá otorgarle un plazo de diez días hábiles, que podrá prorrogar por una sola vez, para que el interesado manifieste lo que a su derecho convenga, ofreciendo o acompañando, en su caso, las pruebas que considere convenientes. Agotado el plazo o la prórroga señalados, si el interesado no ejerció su derecho de audiencia se tendrá por precluido el derecho y con los elementos existentes en el expediente administrativo correspondiente, se procederá a emitir la resolución que corresponda, ajustándose a lo dispuesto en el presente artículo.
"Una vez evaluados los argumentos hechos valer por el interesado y valoradas las pruebas aportadas por éste, y en su caso una vez valoradas las constancias que integran el expediente administrativo correspondiente, la Comisión para imponer la multa que corresponda, en la resolución que al efecto se dicte, deberá:
"I. Expresar con precisión la acción u omisión constitutiva de la infracción y los preceptos legales o disposiciones administrativas infringidas;
"II. Considerar las condiciones económicas e intención del infractor, y
"III. Tomar en cuenta la importancia de la infracción y los antecedentes del infractor en relación con el cumplimiento de esta ley, de los reglamentos respectivos o de las disposiciones de carácter general que emanen de ella.
"Con base en la apreciación que la Comisión haga de los elementos previstos en las fracciones I a III precedentes, impondrá la multa respectiva, determinando su cuantía dentro de los límites mínimo y máximo establecidos en esta ley."
2. "Artículo 482. La facultad de la Comisión para imponer las sanciones de carácter administrativo previstas en esta ley, en las disposiciones de carácter general que de ella emanen, así como en los reglamentos respectivos, caducará en un plazo de cinco años, contado a partir del día hábil siguiente al que se realizó la conducta o se actualizó el supuesto de infracción.
"El plazo de caducidad señalado en el párrafo inmediato anterior se interrumpirá al iniciarse los procedimientos relativos. Se entenderá que el procedimiento de que se trata ha iniciado a partir de la notificación al presunto infractor del oficio mediante el cual se le concede el derecho de audiencia a que hace referencia el artículo 478 de esta ley."
