Voto concurrente num. 165/2021 de Suprema Corte de Justicia, Pleno, 01-08-2023 (ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD)
| Juez | Ministra Ana Margarita Ríos Farjat |
| Fecha de publicación | 01 Agosto 2023 |
| Localizador | Gaceta del Semanario Judicial de la Federación. Libro 28, Agosto de 2023, Tomo I,961 |
| Emisor | Pleno |
Voto concurrente que formula la M.A.M.R.F. en la acción de inconstitucionalidad 165/2021.
El Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en la sesión celebrada el veinte de septiembre de dos mil veintidós, resolvió la acción de inconstitucionalidad citada al rubro, promovida por la Comisión Nacional de los Derechos Humanos (CNDH), en contra del artículo 83 Bis, fracciones I, en su porción normativa "por nacimiento" y IV, en sus porciones normativas "que amerite pena corporal de más de un año de prisión; pero si se tratare" y "otro que lastime seriamente la buena fama en el concepto público, inhabilitará para el cargo, cualquiera que haya sido la pena", de la Ley Orgánica Municipal del Estado de M.,(1) que contemplan los requisitos para ser titular del órgano especializado en asuntos jurídicos municipales de los Municipios en dicha entidad.
La CNDH argumentó que las fracciones impugnadas vulneraban los principios de igualdad y no discriminación, así como que el Congreso Local no tiene competencia para establecer el requisito de mexicanidad por nacimiento para desempeñar un cargo público. El artículo impugnado disponía, en la parte que nos ocupa, lo siguiente:
"Artículo 83 Bis. El municipio contará con una dependencia encargada de los asuntos jurídicos, constituido como órgano jurídico especializado, cuya función es la defensa del ayuntamiento en los procesos jurídicos en los que éste sea parte, llevando a cabo sus actividades en forma programada y con base en los principios de integridad, honestidad, congruencia, eficacia, productividad y pertinencia;
"El titular de dicho órgano dependerá en forma directa de la Presidencia y Sindicatura Municipal. Para ser encargado de la dependencia de asuntos jurídicos se requiere:
"I. Tener la ciudadanía mexicana por nacimiento, en pleno ejercicio de sus derechos políticos y civiles.
"IV. Gozar de buena reputación y no haber sido condenado por delito que amerite pena corporal de más de un año de prisión; pero si se tratare de robo, fraude, falsificación, abuso de confianza y otro que lastime seriamente la buena fama en el concepto público, inhabilitará para el cargo, cualquiera que haya sido la pena; y, "
El proyecto se dividió en dos apartados, el primero respecto al requisito de ser mexicano por nacimiento, en el cual el Pleno reiteró su criterio en idénticos términos a los establecidos al resolver las acciones de inconstitucionalidad 39/2021(2) y 6/2020,(3) y, por unanimidad de votos, declaró la invalidez de la porción normativa "por nacimiento", toda vez que la mayoría sostiene que conforme a los artículos 1o. y 32 constitucionales, las entidades federativas no tienen competencia para exigir ese requisito.
En el segundo apartado invalidó las disposiciones del mismo ordenamiento en las cuales se contemplaba como requisitos para acceder al cargo mencionado el no haber sido condenado por delito "que amerite pena corporal de más de un año de prisión; pero si se tratare" y "otro que lastime seriamente la buena fama en el concepto público, inhabilitará para el cargo, cualquiera que haya sido la pena impuesta". Esta disposición fue declarada inválida por unanimidad de once votos.(4)
Si bien coincidí con las declaratorias de invalidez de las porciones normativas impugnadas, no comparto las consideraciones de la sentencia en lo referente al requisito de mexicanidad por nacimiento.
A continuación, expongo las razones de mi disenso con el criterio mayoritario en torno a la competencia de los Congresos Locales, así como las que, en mi opinión, debieron sustentar la invalidez de la norma a la luz del derecho humano a la igualdad, que evidentemente resultaba transgredido en este caso.
Respondo primero a dos interrogantes previas, que me permitirán entonces exponer las consideraciones de fondo.
1. ¿El Congreso del Estado de M. estaba legislando en materia de nacionalidad, como para poder sostener que interfería con una facultad exclusiva del Congreso de la Unión?
La respuesta es no. La nacionalidad está regida por el artículo 30 constitucional y el diverso 73, que reserva facultad expresa al Congreso para: "XVI. Dictar leyes sobre nacionalidad, condición jurídica de los extranjeros, ciudadanía, naturalización, colonización, emigración e inmigración y salubridad general de la República."
Ninguna de tales actividades estaba llevando a cabo el legislador del Estado de M., al restringir el acceso a un cargo público de dicha entidad respecto a quienes fueran mexicanos por nacimiento.
2. ¿El artículo 32 constitucional crea un catálogo absoluto y exclusivo de cargos que entrañen la mexicanidad por nacimiento?
También en este caso me parece que la respuesta es no. Para clarificar esta respuesta, conviene transcribir el precepto (las negritas son destacados propios):
"Artículo 32. La Ley regulará el ejercicio de los derechos que la legislación mexicana otorga a los mexicanos que posean otra nacionalidad y establecerá normas para evitar conflictos por doble nacionalidad.
"El ejercicio de los cargos y funciones para los cuales, por disposición de la presente Constitución, se requiera ser mexicano por nacimiento, se reserva a quienes tengan esa calidad y no adquieran otra nacionalidad. Esta reserva también será aplicable a los casos que así lo señalen otras leyes del Congreso de la Unión. "
Ciertamente, la Constitución Política del País contiene el requisito de la mexicanidad por nacimiento para acceder a diversos cargos, por ejemplo, presidente de la República, secretario de Estado, diputado, senador, Ministro de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, fiscal general de la República, auditor superior de la Federación, gobernador de un Estado, comisionado del Instituto Federal de Telecomunicaciones o de la Comisión Federal de Competencia Económica o del órgano garante en materia de transparencia, Magistrado electoral, consejero de la Judicatura Federal; así como para pertenecer al Ejército, a la Armada, a la Fuerza Aérea, o para ser capitán piloto, patrón, maquinista de embarcaciones o aeronaves mexicanas,(5) etcétera.
Lo anterior no significa, ni ha significado históricamente, que tales sean los únicos cargos públicos que estén amparados por el numeral 32 antes transcrito. El artículo 32, se limita a regular los cargos y funciones previstos en la propia Constitución Política del País, sin que de ahí pueda desprenderse que pretenda regular más allá que los previstos en ella misma y en otras leyes del Congreso de la Unión.
Es claro que la legislación interna y propia de los Estados no emana del Congreso de la Unión sino de los Congresos Locales, y también es cierto que no existe mandato expreso en este artículo 32, en el sentido que los Estados se entiendan comprendidos en tal reserva. No hay indicios de tal pretendida generalidad, sino, al contrario, de contención y de deferencia al legislador local (se refiere sólo a otras leyes del Congreso de la Unión).
Lo anterior explica que las Constituciones de las entidades federativas suelan contener disposiciones relativas a que reservan ciertos cargos públicos para "mexicanos por nacimiento", como el de gobernador, diputado, fiscal general, integrante de Ayuntamiento, Magistrado de tribunal local, etcétera.
Tal es el arreglo político mexicano, amparado en el Pacto Federal previsto en la Constitución, medularmente en el artículo 40, que dispone que "es voluntad del pueblo mexicano constituirse en una República representativa, democrática, laica y federal, compuesta por Estados libres y soberanos en todo lo concerniente a su régimen interior, y por la Ciudad de México, unidos en una federación establecida según los principios de esta ley fundamental".
Precisamente por existir este régimen de competencias es que el estudio al respecto, el competencial, debe ser preferente.
I. Competencia de las Legislaturas Locales para regular supuestos de acceso a cargos públicos relacionados con la nacionalidad
En virtud de que el análisis de competencia de las Legislaturas Locales para legislar en cierta materia es de estudio preferente, lo primero por definir es si éstas cuentan o no con la facultad de establecer como requisito a un cargo público local el "ser mexicano por nacimiento".
Una correcta metodología en estos casos consiste en definir, en primer lugar y con claridad suficiente, el régimen de competencias a favor de los Estados conforme a los principios del federalismo mexicano, sin introducir aspectos ajenos ni de derechos humanos porque constituyen un nivel o parámetro distinto de análisis de validez constitucional (del que me ocupo más adelante en el presente voto concurrente).
La Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establece en sus artículos 40(6) y 41,(7) un régimen federal que otorga autonomía a los Estados en todo lo concerniente a su régimen interior con la única limitación de las estipulaciones y reglas mínimas del Pacto Federal, las cuales por su propia naturaleza deben ser expresas.
Al respecto, el artículo 124 constitucional delimita claramente las competencias entre la Federación y los Estados conforme al principio de que las facultades que no están expresamente concedidas a la Federación se entienden reservadas a los Estados o a la Ciudad de México;(8) es decir, un régimen constitucional de competencias exclusivas para la Federación y una distribución residual a los Estados.
En el caso concreto, el primer aspecto por clarificar es que el legislador local de M. no está legislando en materia de nacionalidad, sino condicionando un cargo al requisito de mexicanidad por nacimiento, lo cual consiste en categorizar o definir el perfil de un cargo en la administración pública local como lo es el de titular de los órganos especializados en asuntos jurídicos municipales de esa entidad federativa, conforme a requisitos que considera deseables según su visión de las necesidades de su entidad.
Por tanto, si la reserva de legislar el requisito de mexicanidad por nacimiento para ocupar ciertos cargos públicos, no se encuentra prevista como competencia exclusiva de la Federación en el artículo 73 constitucional, ni en el diverso 32, ni en ningún otro, se debe reconocer la deferencia a la soberanía de los Estados en su régimen interior e interpretar que sí pueden prever en sus leyes dicho requisito.
En virtud de que todo lo no reservado a la Federación se entiende conferido a los Estados, el régimen de competencias se integra por reglas mínimas y expresas. Por esta razón, no comparto que se pueda desentrañar una facultad exclusiva a la Federación en detrimento de los Estados a partir de algún ejercicio interpretativo que no toma en cuenta la metodología que demanda un Pacto Federal constitucional, como lo es analizar en primer término el régimen de competencias.
De lo contrario, queda el precedente de que el régimen federal es algo así como una figura retórica siendo que es la realidad nacional, y a merced de cualquier tema que se pretexte o se perciba apremiante se puede difuminar o reescribir el régimen de competencias constitucional.
Si bien es misión de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación interpretar y salvaguardar la Constitución Política del País, esto no significa atribuirle a la Federación competencias o temas que no están distribuidos así en el propio Pacto Federal.
II. Razonabilidad de la exigencia de mexicanidad por nacimiento en el caso concreto
Por todo lo anteriormente expuesto, considero que el Congreso del Estado de M. sí tenía competencia para regular supuestos en los que se limite el acceso a cargos públicos a los mexicanos por nacimiento.
Salvaguardada la competencia residual, se puede entonces realizar un análisis de razonabilidad al caso, y así resulta evidente que no existe ninguna justificación constitucionalmente válida que demande la mexicanidad por nacimiento para ocupar el puesto de titular de los órganos especializados en asuntos jurídicos municipales de esa entidad federativa.
Tal restricción no es correcta ni pertinente respecto a la labor a desempeñar, y que se encuentra descrita en el propio precepto impugnado (la defensa del Ayuntamiento en los procesos jurídicos en los que el Municipio sea parte). Siendo entonces que no hay justificación para esta exigencia, es que la norma impugnada resulta discriminatoria y, por ende, inconstitucional. Considero que esto debió concluirse en la resolución de la presente acción de inconstitucionalidad, porque ésta era la materia del análisis y ése era el método.(9)
Es posible que estemos ante un tema exigir la nacionalidad mexicana por nacimiento para diversos cargos que muy rara vez (si acaso) las Legislaturas Locales lograrían justificar respecto a por qué necesitan ese requisito de mexicanidad por nacimiento para tal o cual cargo. A. también que el análisis de la razonabilidad puede conducir en la gran mayoría de los casos a la invalidez de la norma; sin embargo, como he señalado, el régimen federal permite una competencia a priori en las exigencias de los cargos que configuran su orden de gobierno. Si resulta que se están creando hipótesis discriminadoras con esa exigencia, debería ser un tema a analizarse a partir de una razonabilidad caso por caso.
Nota: La sentencia relativa a la acción de inconstitucionalidad 165/2021, que contiene el criterio respecto del cual se formuló este voto, aparece publicada en el Semanario Judicial de la Federación del viernes 26 de mayo de 2023 a las 10:31 horas y en la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Undécima Época, Libro 25, Tomo I, mayo de 2023, página 400, con número de registro digital: 31465.
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1. Publicada en el Periódico Oficial de la entidad el seis de octubre de dos mil veintiuno.
2. Unanimidad de diez votos de las M.E.M., P.H. en contra de las consideraciones y la suscrita, y de los Ministros G.O.M. apartándose de las consideraciones, G.A.C., F.G.S., P.R., L.P., P.D. y presidente Z.L. de L. en contra de las consideraciones. Las M.E.M., P.H. y la suscrita, y los Ministros G.O.M., G.A.C., y presidente Z.L. de L. anunciaron sendos votos concurrentes.
3. Unanimidad de ocho votos de las M.E.M. en contra de las consideraciones y P.H. en contra de las consideraciones, y los Ministros G.O.M., G.A.C., A.M. en contra de algunas consideraciones, P.R., L.P. y presidente Z.L. de L. en contra de las consideraciones. La M.P.H., y los Ministros G.O.M. y presidente Z.L. de L. anunciaron sendos votos concurrentes.
4. Unanimidad de once votos a favor de la propuesta del proyecto; la Ministra Esquivel Mossa se apartó de los párrafos 121 y 122; la Ministra P.H. se apartó de la metodología; el Ministro G.O.M. anunció voto concurrente; el M.A.M. adicionando la cita de la acción de inconstitucionalidad 65/2021; al igual que el Ministro presidente Z.L. de L..
5. Artículos 82, 91, 55, 58, 95, 102, 79, 116, 28, 6, 99, 100 y 32 constitucionales.
6. "Artículo 40. Es voluntad del pueblo mexicano constituirse en una República representativa, democrática, laica y federal, compuesta por Estados libres y soberanos en todo lo concerniente a su régimen interior, y por la Ciudad de México, unidos en una federación establecida según los principios de esta ley fundamental."
7. "Artículo 41. El pueblo ejerce su soberanía por medio de los Poderes de la Unión, en los casos de la competencia de éstos, y por los de los Estados y la Ciudad de México, en lo que toca a sus regímenes interiores, en los términos respectivamente establecidos por la presente Constitución Federal y las particulares de cada Estado y de la Ciudad de México, las que en ningún caso podrán contravenir las estipulaciones del Pacto Federal. "
8. "Artículo 124. Las facultades que no están expresamente concedidas por esta Constitución a los funcionarios federales, se entienden reservadas a los Estados o a la Ciudad de México, en los ámbitos de sus respectivas competencias."
9. "IGUALDAD. CASOS EN LOS QUE EL JUEZ CONSTITUCIONAL DEBE HACER UN ESCRUTINIO ESTRICTO DE LAS CLASIFICACIONES LEGISLATIVAS (INTERPRETACIÓN DEL ARTÍCULO 1o. DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS).". Jurisprudencia 1a./J. 37/2008, emitida por la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XXVII, abril de 2008, página 175.
Votación: Este criterio derivó del amparo directo en revisión 988/2004 de 29 de septiembre de 2004, el cual se resolvió por unanimidad de cuatro votos. Ponente: J.R.C.D.. Criterio que fue reiterado posteriormente en los amparos en revisión 459/2006, 846/2006, 312/2007 y 514/2007.
