Voto concurrente num. 157/2017 de Suprema Corte de Justicia, Pleno, 01-08-2023 (ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD)
| Juez | Ministra Yasmín Esquivel Mossa |
| Fecha de publicación | 01 Agosto 2023 |
| Localizador | Gaceta del Semanario Judicial de la Federación. Libro 28, Agosto de 2023, Tomo I,969 |
| Emisor | Pleno |
Voto concurrente que formula la señora M.Y.E.M., en la acción de inconstitucionalidad 157/2017.
En sesión de veintitrés de julio de dos mil veinte, el Tribunal Pleno resolvió la acción de inconstitucionalidad 157/2017, promovida por la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, en la cual se declaró, por unanimidad de once votos, la inconstitucionalidad de las fracciones I y III del artículo 309 de la Ley de Transporte y Movilidad Sustentable para el Estado de Coahuila de Zaragoza, publicada en el Periódico Oficial de la entidad de diez de noviembre de dos mil diecisiete.
En el apartado A del estudio de fondo, relativo al requisito de ser mexicano por nacimiento, se declaró la invalidez, en suplencia de la queja, del referido artículo 309, fracción I, en su porción normativa "por nacimiento".
En este punto, los párrafos 35 a 39 de la sentencia retoman el criterio sustentado por la mayoría de los Ministros, en el sentido de que las Legislaturas Locales no se encuentran habilitadas para regular supuestos en los que se limite el acceso a cargos públicos a los mexicanos por nacimiento en las entidades federativas, con sustento, principalmente, en lo resuelto en la acción de inconstitucionalidad 87/2018 y reiterado en la diversa 45/2018 y su acumulada 46/2018.
Lo anterior, al considerar que con motivo de la reforma constitucional publicada en el Diario Oficial de la Federación el veinte de marzo de mil novecientos noventa y siete, el Constituyente Permanente tuvo la intención de establecer en el artículo 32 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, una reserva exclusiva al Constituyente Federal para determinar los cargos públicos en los que su titular deba cumplir con el requisito de ser mexicano por nacimiento, de manera que las entidades federativas no pueden, en caso alguno establecer ese requisito para acceder a otros cargos distintos a los expresamente señalados en ese Magno Ordenamiento.
Si bien comparto la inconstitucionalidad de las porciones normativas que fueron invalidadas por virtud del fallo en este aspecto, no comparto las consideraciones que fueron invocadas, basadas en la incompetencia del Congreso del Estado de Coahuila de Zaragoza, para regular en la Ley de Transporte y Movilidad Sustentable Local, el requisito de ser mexicano por nacimiento para ocupar el cargo de titular del Registro Público de Transporte en dicho Estado.
Para mí, la porción normativa invalidada resulta inconstitucional por no superar un test de razonabilidad, como lo he señalado en la acción de inconstitucionalidad 87/2018, así como en la diversa 67/2018 y su acumulada 69/2018, asuntos en los que también he formulado voto concurrente, incluso en la acción de inconstitucionalidad 111/2019, resuelta en sesión de veintiuno de julio de dos mil veinte.
En primer término, el artículo 32 de la Constitución Federal, al establecer en su segundo párrafo que "El ejercicio de los cargos y funciones para los cuales, por disposición de la presente Constitución, se requiera ser mexicano por nacimiento, se reserva a quienes tengan esa calidad y no adquieran otra nacionalidad. Esta reserva también será aplicable a los casos que así lo señalen otras leyes del Congreso de la Unión.", no implica que sea competencia reservada del Congreso de la Unión legislar el requisito de ser mexicano por nacimiento para acceder a determinados cargos públicos, sino que, por un lado, sólo establece que la Carta Magna reservó determinados cargos para los mexicanos por nacimiento y que no adquieran otra nacionalidad y, por otro, si bien en su última parte se establece que esta reserva también es aplicable para los casos que así señalan otras leyes del Congreso de la Unión, ello de ninguna manera conlleva que sea facultad exclusiva del Congreso Federal legislar para establecer el requisito de ser mexicano por nacimiento para acceder a dicho cargo público, sino que cuando decida preverlo de manera excepcional y por razones plenamente justificadas como exigencia para acceder a cargos públicos adicionales a los previstos en la Constitución, se entienda que también queda prohibida la adquisición de otra nacionalidad para quienes los desempeñen. En resumen, cuando la Constitución o el Congreso de la Unión exijan la mexicanidad por nacimiento, queda excluida la doble nacionalidad, pero cuando la exijan las leyes locales, no opera dicha exclusión.
Lo anterior, teniendo en cuenta que las materias reservadas al Congreso de la Unión están establecidas en el artículo 73 constitucional, de las cuales en ningún apartado se encuentra la relativa a legislar el requisito de ser mexicano por nacimiento para acceder a determinados cargos públicos locales, sino únicamente se prevé la fracción XVI, relativa a dictar leyes sobre nacionalidad, condición jurídica a extranjeros, ciudadanía, naturalización, colonización, emigración e inmigración, y salubridad general de la República.
Además, del régimen federalista instituido en el artículo 124 de la Constitución General de la República, según el cual "Las facultades que no están expresamente concedidas por esta Constitución a los funcionarios federales, se entienden reservadas a los Estados o a la Ciudad de México, en los ámbitos de sus respectivas competencias."; deduzco que, para que pudiera limitarse a las Legislaturas Locales la posibilidad de exigir el requisito de mexicanidad por nacimiento para acceder a un cargo público estatal, sería necesaria la existencia de un mandato expreso no implícito en la Constitución Federal, del cual pudiera derivarse esa limitante, situación que en el caso no acontece.
Por lo anterior, como lo he sostenido, si bien la Constitución Federal en su artículo 32 establece la posibilidad de que exclusivamente el legislador federal pueda determinar los cargos y funciones en los que se podrá requerir ser mexicano por nacimiento, ello no limita en forma alguna a los Congresos Locales, siendo que éstos, a mi parecer, sí se encuentran facultados para establecer como requisito el ser mexicano por nacimiento para acceder a determinados cargos públicos.
Ahora, considero que el referido artículo 32 de la Constitución Federal debe armonizarse con el artículo 35 del propio Ordenamiento Fundamental, el cual permite exigir diversas calidades para desempeñar puestos de elección popular y de otra naturaleza en el servicio público, de donde se desprende un derecho de la ciudadanía de configuración legal por parte de los Poderes Legislativos, tanto federal como estatales, autoridades que, al exigir ciertas calidades para ocupar cargos públicos, no deberán hacerlo propiciando situaciones discriminatorias, lo cual debe analizarse bajo un test de razonabilidad.
En el caso que fue analizado, la inconstitucionalidad de la porción normativa "por nacimiento", deriva de un efecto discriminatorio en perjuicio de los mexicanos por naturalización, al colocarlos en una desventaja injustificada, pues el cargo de titular del Registro Público de Transporte del Estado de Coahuila de Zaragoza, no se refiere a un cargo estratégico, prioritario, ni estrechamente vinculado con la soberanía y seguridad nacional, de manera que se actualiza una discriminación por origen nacional prohibida por el artículo 1o. constitucional.
En efecto, el Tribunal Pleno de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, al resolver las acciones de inconstitucionalidad 48/2009,(1) 22/2011(2) y 20/2012,(3) ha sustentado lo siguiente:
El artículo 32 de la Constitución Federal establece, entre otras cuestiones, que existen diversos cargos que se reservan a los mexicanos por nacimiento, ya que las funciones que conllevan son: i) estratégicas y prioritarias; ii) tienen relación con la seguridad y defensa nacional; o iii) se asocian con los intereses y el destino político de la Nación.
Es importante fijar criterios tendientes a asegurar que los mexicanos por naturalización acrediten plenamente un vínculo efectivo con el país y "una voluntad real de ser mexicano", a efecto de garantizar que el ejercicio de cargos y funciones correspondientes a áreas estratégicas o prioritarias del Estado Mexicano, esté libre de cualquier vínculo jurídico o sumisión a otros países, de forma que no pueda ponerse en riesgo la soberanía y lealtad nacional.
La facultad del Congreso de la Unión para establecer en las leyes la reserva consistente en ser mexicano por nacimiento y no adquirir otra nacionalidad no es irrestricta, pues se debe satisfacer una razonabilidad en función del cargo del que se trate, es decir, la exigencia tiene que sostenerse en los fines que persigue el numeral 32 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, de otra manera se constituiría una exigencia arbitraria que puede considerarse como una distinción discriminatoria para los mexicanos por naturalización.
En ese sentido, la porción normativa "por nacimiento" que fuera analizada en el fallo que nos ocupa, priva a los mexicanos por naturalización de acceder a un cargo público en el que las funciones encomendadas no se encuentran vinculadas con algún aspecto que guarde relación con la soberanía o seguridad nacional.
Finalmente, la inconstitucionalidad de la porción normativa invalidada también deriva del hecho de que se trata de una exigencia que resulta desproporcional, en tanto que el puesto de titular del Registro Público de Transporte del Estado de Coahuila de Zaragoza no constituye un cargo estratégico, prioritario, ni estrechamente vinculado con la soberanía y seguridad nacional, siendo que sus funciones se encuentran vinculadas estrictamente a la realización de actos del orden administrativo para la atención del público usuario a través de mesas receptoras y del personal que se encuentra a su cargo, en términos del artículo 308(4) de la ley que lo rige, y cumpliendo en todo caso las obligaciones que le impone el diverso 302(5) del propio ordenamiento, que se traducen, esencialmente, en la resolución de dudas a los interesados, recepción y revisión de los documentos para su inscripción, su debido resguardo, rendición de informes mensuales, así como anotaciones de los registros y, en general, organizar, dirigir y administrar la oficina del Registro Público de Transporte Local, dictando las medidas necesarias para su eficaz funcionamiento.
Así, para mí, se debió declarar la invalidez de la porción normativa "por nacimiento", al resultar violatoria del derecho de igualdad y no discriminación, así como el de acceso a cualquier empleo o comisión del servicio público, garantizados en los artículos 1o., párrafo quinto,(6) y 35, fracción VI,(7) de la Constitución Federal, en relación con los numerales 23.1, inciso c),(8) y 24,(9) de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, pues, como expliqué, se produce una diferencia que, constitucionalmente, no se justifica.
Nota: La sentencia relativa a la acción de inconstitucionalidad 157/2017, que contiene el criterio respecto del cual se formuló este voto, aparece publicada en el Semanario Judicial de la Federación del viernes 11 de junio de 2021 a las 10:17 horas y en la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Undécima Época, Libro 2, T.I., junio de 2021, página 1809, con número de registro digital: 29849.
El presente voto también aparece publicado en el Diario Oficial de la Federación de 15 de septiembre de 2021.
Las ejecutorias relativas a las acciones de inconstitucionalidad 48/2009, 22/2011 y 20/2012 citadas en este voto, aparecen publicadas en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XXXIV, julio de 2011, página 1207; Décima Época, Libro XXI, Tomo 1, junio de 2013, página 173; y en el Semanario Judicial de la Federación del viernes 13 de diciembre de 2013 a las 13:20 horas, así como en la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Décima Época, Libro 1, Tomo I, diciembre de 2013, página 145, con números de registro digital: 22998, 24466 y 24742, respectivamente.
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1. En sesión de 14 de abril de 2011, bajo la bajo la ponencia del M.S.A.V.H..
2. En sesión de 31 de enero de 2013, bajo la ponencia del Ministro L.M.A.M..
3. En sesión de 2 de julio de 2013, bajo la ponencia que hizo suya el Ministro L.M.A.M..
4. "Artículo 308. La organización y administración del Registro Público de Transporte, estará a cargo de el o la titular del registro, quien para el desempeño de sus funciones se apoyará en los encargados de las mesas receptoras y en los demás servidores públicos que se le asignen."
5. "Artículo 302. El o la titular del registro tendrá las siguientes obligaciones:
"I. Revisar que los interesados que presenten los documentos para su inscripción, previo al registro correspondiente, hayan cubierto en las recaudaciones de rentas de la Secretaría de Finanzas los derechos de control vehicular;
"II. Hacer las inscripciones correspondientes dentro de los quince días hábiles siguientes a la presentación de la solicitud, salvo en los casos de devolución de documentos que carezcan de los requisitos establecidos por la presente ley y reglamentos;
"III. Resolver las dudas que los interesados le formulen;
"IV. Autorizar con su firma y sello las inscripciones que se efectúen y asentar las notas que correspondan al calce de los títulos presentados;
".R. mensualmente un informe de sus actividades a la secretaría, en el cual detallará el número de actos registrados en cada sección;
"VI. Mantener bajo su custodia los documentos y anexos que conforman el registro;
"VII. Efectuar las anotaciones que correspondan;
"VIII. Rendir los informes que le sean solicitados por las autoridades judiciales;
"IX. Cumplir y hacer cumplir las leyes, reglamentos, decretos y demás disposiciones relacionadas con el registro;
".O., dirigir y administrar la oficina del registro, así como de las mesas receptoras, dictando las medidas necesarias para su eficaz funcionamiento;
"XI. Proponer a la o el titular de la Secretaría de Infraestructura, Desarrollo Urbano y Movilidad por conducto del subsecretario la implementación de programas, proyectos y sistemas tendientes a eficientar el funcionamiento del registro;
"XII. Supervisar que los encargados de las mesas receptoras cumplan con sus obligaciones;
"XIII. Concentrar los documentos que los encargados de las mesas remitan;
"XIV. Hacer llegar con oportunidad el equipo y material de trabajo necesarios a los encargados de las mesas receptoras del registro;
"XV. Las demás que le señalen la presente ley y otras disposiciones aplicables."
6. "Artículo 1o.
"Queda prohibida toda discriminación motivada por origen étnico o nacional, el género, la edad, las discapacidades, la condición social, las condiciones de salud, la religión, las opiniones, las preferencias sexuales, el estado civil o cualquier otra que atente contra la dignidad humana y tenga por objeto anular o menoscabar los derechos y libertades de las personas."
7. "Artículo 35. Son derechos del ciudadano:
"VI. Poder ser nombrado para cualquier empleo o comisión del servicio público, teniendo las calidades que establezca la ley; "
8. "Artículo 23. Derechos políticos
"1. Todos los ciudadanos deben gozar de los siguientes derechos y oportunidades: ...
"c) de tener acceso, en condiciones generales de igualdad, a las funciones públicas de su país."
9. "Artículo 24. Igualdad ante la ley
"Todas las personas son iguales ante la ley. En consecuencia, tienen derecho, sin discriminación, a igual protección de la ley."
