Voto concurrente num. 152/2021 de Suprema Corte de Justicia, Pleno, 01-12-2022 (ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD)

Voto concurrente que formula el Ministro presidente A.Z.L. de L. en la acción de inconstitucionalidad 152/2021, promovida por el Partido Político Local Nueva Alianza en el Estado de Oaxaca.

En sesión celebrada el diez de marzo de dos mil veintidós, el Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación resolvió la acción de inconstitucionalidad 152/2021, promovida por el Partido Político Local Nueva Alianza en el Estado de Oaxaca, en contra del artículo 114, párrafo primero, de la Constitución Estatal, reformado mediante Decreto 2617, publicado en el Periódico Oficial Local el dieciocho de septiembre de dos mil veintiuno.

Durante la discusión, manifesté no estar de acuerdo con algunas de las consideraciones de los apartados relativos a la causa de improcedencia y el estudio de fondo, por lo que, a continuación, expondré las razones que sustentan mi voto en cada uno de ellos.

V. CAUSA DE IMPROCEDENCIA

V.1. ¿El artículo 114 de la Constitución de Oaxaca constituye una norma general de naturaleza electoral?

a) Fallo mayoritario

La sentencia desestima la causa de improcedencia hecha valer por el Poder Legislativo Local en el sentido de que la norma impugnada no reviste naturaleza electoral y, por tanto, el partido político carece de legitimación para promover la acción; por considerar que, al establecer genéricamente la obligación de los órganos constitucionales autónomos estatales de rendir a través de sus titulares un informe ante el Congreso del Estado, puede incidir en la actuación de los órganos administrativos y jurisdiccionales locales encargados de velar por la legalidad de los procesos electorales en la entidad.

Al respecto, explica que, en la acción de inconstitucionalidad 53/2015 y sus acumuladas 57/2015, 59/2015, 61/2015, 62/2015 y 63/2015,(1) esta Suprema Corte se pronunció respecto de la validez del párrafo primero del artículo 114 de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Oaxaca,(2) en cuanto a la obligación de los organismos autónomos estatales de rendir un informe ante el Congreso Local, sobre la base de que constituye una norma de naturaleza electoral; sin que se advierta algún motivo para adoptar un criterio distinto, pues la reforma al referido artículo,(3) impugnada en este asunto, no eliminó dicha obligación, sino solamente introdujo modalidades para su cumplimiento, aunado a que deben tenerse en cuenta el principio pro actione, la incompetencia de los órganos jurisdiccionales especializados en materia electoral para conocer del control abstracto de normas generales que en esta materia ejerce en exclusiva la Suprema Corte y la amplitud de la definición de esta misma materia para efectos de la procedencia de la acción, a diferencia de cualquier otro medio de control constitucional.

Así también, indica que, suponiendo sin conceder que la reforma que se combate sí hubiera modificado sustancialmente la naturaleza del artículo 114, párrafo primero, de la Constitución del Estado de Oaxaca, la causa de improcedencia invocada se encuentra estrechamente vinculada con el fondo del asunto, puesto que, para determinar si la norma es o no de naturaleza electoral, sería necesario verificar si efectivamente obliga a los órganos electorales estatales a rendir el informe ante el Congreso Local, que es precisamente lo que plantea el partido promovente en sus conceptos de invalidez.

b) Razones del voto concurrente

Aun cuando coincido con la desestimación de la causa de improcedencia aducida por el Poder Legislativo Local, me aparto de las consideraciones del párrafo 23 de la sentencia, relacionadas con el principio pro actione y la imposibilidad de promover otro medio de control constitucional en contra de normas electorales, pues, en mi opinión, de acuerdo con lo resuelto en el precedente de la acción de inconstitucionalidad 53/2015 y sus acumuladas, no existe duda respecto de la naturaleza electoral de la norma impugnada.

Sin perjuicio de lo anterior, considero que también debió desestimarse la diversa causa de improcedencia planteada por el Poder Legislativo Local en el sentido de que la norma combatida no vulnera los preceptos constitucionales señalados por el accionante, al involucrar el fondo del asunto.(4)

VI. ESTUDIO DE FONDO

VI.1. ¿El artículo 114 de la Constitución de Oaxaca obliga al Instituto Estatal Electoral y de Participación Ciudadana y al Tribunal Electoral del Estado de Oaxaca a rendir, a través de sus titulares, un informe anual de labores ante el Pleno del Congreso del Estado?

a) Fallo mayoritario

La sentencia sostiene que el Tribunal Pleno de esta Suprema Corte se ocupó de esta interrogante al resolver la acción de inconstitucionalidad 53/2015 y sus acumuladas,(5) en las que se impugnó la versión anterior de la norma que se impugna,(6) precisamente, por las razones por las que ahora se controvierte la nueva redacción(7) y, en este sentido, determina que, dado que dicha norma no sufrió modificación en relación con los destinatarios de la obligación de rendir el informe, sino sólo respecto de las modalidades para su cumplimiento por los órganos obligados, las consideraciones del precedente también deben regir el presente caso.

Así pues, señala que, por lo que hace al Tribunal Electoral del Estado, el Pleno consideró que, aunque, como autoridad jurisdiccional electoral, goza de autonomía e independencia –de conformidad con el artículo 116, fracción IV, inciso c), de la Constitución General–,(8) no detenta el resto de las características propias de un organismo constitucional autónomo; razón por la cual no es destinatario de la obligación de rendir un informe ante el Congreso Local.

Por otro lado, indica que, en lo referente al Instituto Estatal Electoral y de Participación Ciudadana, el Pleno estimó que, aunque sí constituye un organismo constitucional autónomo, tampoco es destinatario de la obligación de rendir un informe ante el Congreso del Estado, ya que, además de que no está previsto expresamente en el resto del artículo 114 impugnado, ni en el diverso 59, fracción LI, de la Constitución Local(9) –que faculta al Congreso para requerir informes a diversas dependencias u órganos estatales–, sus características no permiten equipararlo a los demás órganos constitucionales autónomos de esa entidad federativa.

Al respecto, explica que, como autoridad administrativa electoral, cuenta con una regulación específica en la Constitución General desde febrero de dos mil catorce, mientras los otros "sólo encuentran sus ámbitos de regulación y actuación en el régimen interno estatal" y, toda vez que el propósito del Constituyente Permanente fue claro en cuanto a homologar las garantías institucionales de las elecciones locales, a fin de que las autoridades encargadas de organizar los procesos electorales en las entidades federativas gozaran de verdadera autonomía e independencia, las disposiciones de la Constitución del Estado no deben ser interpretadas en un sentido que merme dicho objetivo.

A su vez, aclara que no es obstáculo a lo anterior lo alegado por el accionante en el sentido de que la reforma al artículo 114 incluyó como sujetos normativos al Instituto y el Tribunal Electoral Locales, por así haberlo dispuesto la exposición de motivos; pues, además de que ésta no proporciona un parámetro que, por sí mismo, pueda determinar la regularidad de la norma que se combate, el Congreso Estatal no podía asignarle un propósito descartado por inconstitucional por el Tribunal Pleno en el precedente referido y, dado que la norma no se modificó en cuanto a los destinatarios de la obligación, ningún sentido tiene analizar el fin perseguido por la Legislatura con la reforma.

En consecuencia, declara infundados todos los conceptos de invalidez formulados por el promovente, precisando que no es necesario abordar puntualmente las demás cuestiones que éste plantea, pues ello sólo tendría sentido si en efecto existiera la obligación de que se duele y, por ende, reconoce la validez de la norma impugnada.

b) Razones del voto concurrente

Aun cuando coincido con la validez del párrafo primero del artículo 114 de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Oaxaca, me aparto de las consideraciones del párrafo 44 de la sentencia, en cuanto a que "el Congreso de Oaxaca no podía darle a la norma un propósito que ya había sido descartado por inconstitucional por esta Suprema Corte en el precedente referido", pues, aunque así debería ser, en los hechos puede presentarse esta situación, tal como pretendió hacerlo la iniciativa, al proponer la reforma del párrafo primero y la adición de un párrafo segundo al referido artículo 114,(10) que contemplaba a todos los órganos autónomos a que se refiere el título sexto de la Constitución Local (incluidos el Instituto y el Tribunal Electoral Estatales), lo cual fue desestimado por el Congreso del Estado, el cual se limitó a precisar en el párrafo primero la manera como debía cumplirse con la obligación establecida en dicho precepto.

Consecuentemente, coincido plenamente con el reconocimiento de validez del párrafo primero del artículo 114 de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Oaxaca, no obstante, me separo de algunas de las consideraciones de la sentencia.

Nota: La sentencia relativa a la acción de inconstitucionalidad 152/2021, que contiene el criterio respecto del cual se formuló este voto, aparece publicada en el Semanario Judicial de la Federación del viernes 3 de junio de 2022 a las 10:09 horas y en la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Undécima Época, Libro 14, Tomo I, junio de 2022, página 377, con número de registro digital: 30659.

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1. Resueltas por el Tribunal Pleno el cinco de octubre de dos mil quince, en el punto relativo a la procedencia de la acción de inconstitucionalidad 57/2015, por unanimidad de diez votos de los Ministros G.O.M., C.D., L.R., Z.L. de L., P.R., S.M., M.M.I., S.C. de G.V., P.D. y P.A.M..

2. Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Oaxaca (texto anterior)

"Artículo 114. Conforme a esta Constitución y sus leyes respectivas, los órganos autónomos del Estado son entes públicos, con personalidad jurídica y patrimonio propio. Gozan de autonomía técnica, para su administración presupuestaria y de gestión en el ejercicio de sus atribuciones, así como para decidir sobre su organización interna, funcionamiento y resoluciones. Tienen el derecho a iniciar leyes en las materias de su competencia, presentar el proyecto de presupuesto que requieran para su inclusión en el Presupuesto de Egresos del Estado, así como promover controversias constitucionales y acciones de inconstitucionalidad en el ámbito de su competencia local. Están facultados para imponer las sanciones administrativas que la ley establezca y, en su caso, ordenar procedimientos ante la autoridad competente. Cada órgano rendirá un informe anual de labores al Congreso del Estado, el cual deberá hacer público a través de los medios electrónicos disponibles en formatos abiertos, accesibles y reutilizables."

3. Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Oaxaca (texto vigente)

"Artículo 114. Conforme a esta Constitución y sus leyes respectivas, los órganos autónomos del Estado son entes públicos, con personalidad jurídica y patrimonio propio. Gozan de autonomía técnica, para su administración presupuestaria y de gestión en el ejercicio de sus atribuciones, así como para decidir sobre su organización interna, funcionamiento y resoluciones. Tienen el derecho a iniciar leyes en las materias de su competencia, presentar el proyecto de presupuesto que requieran para su inclusión en el Presupuesto de Egresos del Estado, así como promover controversias constitucionales y acciones de inconstitucionalidad en el ámbito de su competencia local. Están facultados para imponer las sanciones administrativas que la ley establezca y, en su caso, ordenar procedimientos ante la autoridad competente. Cada órgano rendirá a través de sus titulares un informe anual de labores ante el Pleno del Congreso del Estado, el cual será publicitado por los medios electrónicos disponibles en formatos abiertos, accesibles y reutilizables."

4. "ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. SI SE HACE VALER UNA CAUSAL DE IMPROCEDENCIA QUE INVOLUCRA EL ESTUDIO DE FONDO, DEBERÁ DESESTIMARSE. La Suprema Corte de Justicia de la Nación ha sostenido que las causales de improcedencia propuestas en los juicios de amparo deben ser claras e inobjetables, de lo que se desprende que si en una acción de inconstitucionalidad se hace valer una causal que involucra una argumentación íntimamente relacionada con el fondo del negocio, debe desestimarse y, de no operar otro motivo de improcedencia estudiar los conceptos de invalidez.". (Tesis P./J. 36/2004, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, T.X., junio de 2004, página 865).

5. Resueltas por el Tribunal Pleno el cinco de octubre de dos mil quince, en el tema 5: Comparecencia y rendición de informes de los organismos constitucionales autónomos, consistente en reconocer la validez de los artículos 59, fracción LI, en la porción normativa que indica "titulares de los órganos constitucionales autónomos" y 114, párrafo primero, en la porción normativa que señala "Congreso del Estado", de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Oaxaca, al tenor de la interpretación conforme en virtud de la cual, dentro de los órganos constitucionales autónomos referidos en esos numerales, no se encuentran el Instituto Electoral y el Tribunal Electoral locales, por mayoría de nueve votos de los Ministros G.O.M., L.R. con la interpretación conforme, Z.L. de L. con la interpretación conforme, P.R., S.M. con la interpretación conforme, M.M.I. con la interpretación conforme, S.C. de G.V., P.D. y presidente A.M. con una interpretación conforme; con voto en contra del M.C.D..

6. Supra Nota 2.

7. Supra Nota 3.

8. Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos

"Artículo 116. El poder público de los Estados se dividirá, para su ejercicio, en Ejecutivo, Legislativo y Judicial, y no podrán reunirse dos o más de estos poderes en una sola persona o corporación, ni depositarse el Legislativo en un solo individuo.

"…

"IV. De conformidad con las bases establecidas en esta Constitución y las leyes generales en la materia, las Constituciones y leyes de los Estados en materia electoral, garantizarán que:

"…

"c) Las autoridades que tengan a su cargo la organización de las elecciones y las jurisdiccionales que resuelvan las controversias en la materia, gocen de autonomía en su funcionamiento, e independencia en sus decisiones, conforme a lo siguiente y lo que determinen las leyes:

"1o. los organismos públicos locales electorales contarán con un órgano de dirección superior integrado por un consejero presidente y seis consejeros electorales, con derecho a voz y voto; el secretario Ejecutivo y los representantes de los partidos políticos concurrirán a las sesiones sólo con derecho a voz; cada partido político contará con un representante en dicho órgano.

"2o. El consejero presidente y los consejeros electorales serán designados por el Consejo General del Instituto Nacional Electoral, en los términos previstos por la ley. Los consejeros electorales estatales deberán ser originarios de la entidad federativa correspondiente o contar con una residencia efectiva de por lo menos cinco años anteriores a su designación, y cumplir con los requisitos y el perfil que acredite su idoneidad para el cargo que establezca la ley. En caso de que ocurra una vacante de consejero electoral estatal, el Consejo General del Instituto Nacional Electoral hará la designación correspondiente en términos de este artículo y la ley. Si la vacante se verifica durante los primeros cuatro años de su encargo, se elegirá un sustituto para concluir el periodo. Si la falta ocurriese dentro de los últimos tres años, se elegirá a un consejero para un nuevo periodo.

"3o. Los consejeros electorales estatales tendrán un periodo de desempeño de siete años y no podrán ser reelectos; percibirán una remuneración acorde con sus funciones y podrán ser removidos por el Consejo General del Instituto Nacional Electoral, por las causas graves que establezca la ley.

"4o. Los consejeros electorales estatales y demás servidores públicos que establezca la ley, no podrán tener otro empleo, cargo o comisión, con excepción de los no remunerados en actividades docentes, científicas, culturales, de investigación o de beneficencia. Tampoco podrán asumir un cargo público en los órganos emanados de las elecciones en cuya organización y desarrollo hubieren participado, ni ser postulados para un cargo de elección popular o asumir un cargo de dirigencia partidista, durante los dos años posteriores al término de su encargo.

"5o. Las autoridades electorales jurisdiccionales se integrarán por un número impar de Magistrados, quienes serán electos por las dos terceras partes de los miembros presentes de la Cámara de Senadores, previa convocatoria pública, en los términos que determine la ley.

"6o. Los organismos públicos locales electorales contarán con servidores públicos investidos de fe pública para actos de naturaleza electoral, cuyas atribuciones y funcionamiento serán reguladas por la ley.

"7o. Las impugnaciones en contra de los actos que, conforme a la base V del artículo 41 de esta Constitución, realice el Instituto Nacional Electoral con motivo de los procesos electorales locales, serán resueltas por el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, conforme lo determine la ley."

9. Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Oaxaca

"Artículo 59. Son facultades del Congreso del Estado:

"…

"LI. Requerir la comparecencia de los secretario de despacho del Gobierno del Estado, consejero jurídico, fiscal general del Estado de Oaxaca, titulares de los órganos constitucionales autónomos, directores o administradores de las dependencias y entidades de la administración pública estatal, concejos municipales y comisionados municipales que se consideren pertinente (sic), para que informen cuando se discuta o estudie un asunto relativo a su ramo o actividades, así como, para que respondan a preguntas que se les formulen."

10. Propuesta de Reforma a la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Oaxaca

"Artículo 114. Conforme a esta Constitución y sus leyes respectivas, los órganos autónomos del Estado son entes públicos, con personalidad jurídica y patrimonio propio. Gozan de autonomía técnica, para su administración presupuestaria y de gestión en el ejercicio de sus atribuciones, así como para decidir sobre su organización interna, funcionamiento y resoluciones. Tienen el derecho a iniciar leyes en las materias de su competencia, presentar el proyecto de presupuesto que requieran para su inclusión en el Presupuesto de Egresos del Estado, así como promover controversias constitucionales y acciones de inconstitucionalidad en el ámbito de su competencia local. Están facultados para imponer las sanciones administrativas que la ley establezca y, en su caso, ordenar procedimientos ante la autoridad competente.

"Los órganos autónomos a los que se refiere el presente título, están obligados a presentar un informe anual de labores ante el Congreso del Estado, por lo que a través de sus titulares deberán rendirlo ante el Pleno de la Legislatura; además, publicitarlo a través de los medios electrónicos disponibles en formatos abiertos, accesibles y reutilizables."