Voto concurrente num. 150/2017 Y SU ACUMULADA 153/2017 de Suprema Corte de Justicia, Pleno, 06-01-2023 (ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD)
| Juez | Ministro Arturo Zaldívar Lelo de Larrea |
| Fecha de publicación | 06 Enero 2023 |
| Localizador | Gaceta del Semanario Judicial de la Federación. Libro 21, Enero de 2023, Tomo I,355 |
| Emisor | Pleno |
Voto concurrente que formula el Ministro presidente A.Z.L. de L. en la acción de inconstitucionalidad 150/2017 y su acumulada 153/2017, promovidas por diversos senadores integrantes de la Sexagésima Tercera Legislatura del Congreso de la Unión y el Partido de la Revolución Democrática.
En sesión celebrada el veintinueve de agosto de dos mil veintidós, el Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación resolvió la acción de inconstitucionalidad 150/2017 y su acumulada 153/2017, que promovieron diversos senadores integrantes de la Sexagésima Tercera Legislatura del Congreso de la Unión y el Partido de la Revolución Democrática en contra del decreto por el que se reforman, adicionan y derogan diversas disposiciones de la Ley Federal de Telecomunicaciones y Radiodifusión, publicado en el Diario Oficial de la Federación el treinta y uno de octubre de dos mil diecisiete.
Durante la discusión, manifesté mi desacuerdo con las consideraciones del estudio de fondo; por lo que, a continuación, expondré las razones que sustentan mi voto.
a) Fallo mayoritario
En primer lugar, la sentencia explica que la obligación de que en cada uno de los reglamentos de las Cámaras del Congreso de la Unión se prevea la forma, intervalos y modo de proceder en las discusiones y votaciones durante el procedimiento legislativo –en términos del artículo 72 constitucional(1)– atiende a una lógica en la que se pretende evitar el control arbitrario de la agenda parlamentaria por parte de las mayorías, mediante requisitos mínimos y reglas establecidas para el desahogo del debido proceso parlamentario que el propio órgano legislativo se fijó en uso de su facultad de autorregulación y que, por consiguiente, deben ser respetadas.
Posteriormente, analiza el procedimiento legislativo desarrollado en la Cámara de Senadores que derivó en la expedición del decreto que se combate y declara fundados los conceptos de invalidez en los que se hicieron valer diversas violaciones a las normas procedimentales que establece el Reglamento del Senado de la República, concluyendo que las irregularidades que tienen un efecto invalidante son las siguientes:
1. No se emitió el dictamen por parte de las Comisiones Unidas de Comunicaciones y Transportes y de Estudios Legislativos dentro de los treinta días hábiles siguientes a la recepción de la minuta con proyecto de decreto remitida por la Cámara de Diputados y turnada desde el cinco de junio de dos mil diecisiete.
2. En la convocatoria a la sesión extraordinaria de las Comisiones Unidas de Comunicaciones y Transportes, de Radio, Televisión y Cinematografía y de Estudios Legislativos, no se dio tiempo suficiente para el estudio y análisis del dictamen respectivo, en el entendido de que éste debe distribuirse a todos los integrantes, al menos, veinticuatro horas antes de la reunión en que deba discutirse y votarse; máxime que varios senadores no recibieron en su oficina el dictamen impreso y los que fueron notificados a través de correo electrónico tampoco pudieron recibir la documentación, porque el archivo era demasiado pesado.
3. Al tratarse de trabajos legislativos en la modalidad de dictamen conjunto de Comisiones Unidas, debió existir acuerdo expreso de las tres juntas directivas para convocar a una reunión extraordinaria conjunta y no que tres secretarios de una de ellas convocaran a la totalidad de los integrantes de las comisiones; máxime que el presidente de la Junta Directiva convocante se opuso, porque estimó que era indispensable hacer diversos ajustes al dictamen correspondiente. En virtud de que el presidente de la comisión convocante se negó a llamar a sesión extraordinaria, debió haber sido citada, al menos, por la tercera parte de la totalidad de los integrantes de dicha comisión.
4. Tratándose de trabajos legislativos realizados de forma conjunta, la Junta Directiva de la comisión Coordinadora, en consulta previa con las otras dictaminadoras, debió acordar la organización y el método de trabajo para el estudio del asunto y la elaboración del proyecto de dictamen correspondiente: la opinión que emitan las dictaminadoras, con la aprobación de la mayoría de sus integrantes, en todos los casos, debe remitirse a la coordinadora antes de que elabore el proyecto de dictamen, el cual debe incluir las consideraciones respectivas y dar cuenta con los puntos de vista aportados; el proyecto de dictamen elaborado por la coordinadora debe someterse a consideración de las dictaminadoras, a fin de incorporar sus observaciones y propuestas; una vez puestos de acuerdo los responsables de su formulación en las Comisiones Unidas, el proyecto de dictamen se distribuye a todos los integrantes, por lo menos, veinticuatro horas antes de la reunión en que deba discutirse y votarse.
5. El dictamen no fue publicado en la Gaceta Parlamentaria, cuando menos, veinticuatro horas antes de la sesión del Pleno en la que fue sometido a debate y votación, por lo que no podía ser analizado; máxime que no se contemplaba en el orden del día correspondiente, sino que fue incluido ya avanzada la sesión y sin que se hubieren publicado los votos particulares con la anticipación requerida de doce horas.
6. El dictamen con proyecto de ley no se votó después de dos lecturas ante el Pleno en sesiones consecutivas: el presidente de la Mesa Directiva no estaba en posibilidad de dispensar la primera lectura, como lo solicitaron dos senadores mediante escrito presentado unos momentos antes de su análisis y discusión en el Pleno, ya que, al no haberse publicado en la Gaceta Parlamentaria, al menos, veinticuatro horas antes de su discusión, no podía considerarse como primera lectura del dictamen correspondiente.
b) Razones del voto concurrente
Aunque coincido con la invalidez del decreto impugnado por violaciones graves en el procedimiento legislativo, no comparto las consideraciones que sustentan esta determinación –como lo anuncié previamente–, de acuerdo con lo siguiente:
Tratándose de violaciones al procedimiento legislativo, he compartido el parámetro de regularidad constitucional fijado por esta Suprema Corte de Justicia de la Nación,(2) conforme al cual no todas las violaciones procedimentales deben conducir a la invalidez de un decreto legislativo, pues, para garantizar los principios de legalidad, seguridad y democracia deliberativa, se debe analizar el procedimiento en su integridad y verificar que haya respetado el derecho de las mayorías y minorías legislativas a participar en condiciones de igualdad y libertad, las reglas de votación establecidas, así como la publicidad de las deliberaciones y votaciones.
Al aplicar este parámetro, he sido consistentemente deferente con la autonomía parlamentaria. En particular, he sostenido que la sola rapidez con que se aprueban las leyes en determinados casos no puede ser motivo para invalidar el procedimiento y que las razones para determinar la dispensa de trámites no debe ser objeto de control.(3)
Sin embargo, también he considerado que existen casos en que las violaciones son de tal entidad o los procedimientos en su conjunto tan desaseados que deben conducir a la invalidez del producto legislativo, por impactar en la calidad democrática de la decisión finalmente adoptada.(4)
Desde mi punto de vista, esto es, precisamente, lo que acontece en el presente asunto, puesto que, del análisis del procedimiento legislativo desarrollado en la Cámara de Senadores del Congreso de la Unión, advierto la existencia de violaciones graves que trastocan los atributos democráticos finales de la decisión, dado que no se respetó el derecho a la participación, en condiciones de libertad e igualdad, de todas las fuerzas políticas con representación parlamentaria, al haberse violentado los cauces, tanto en las comisiones como en el pleno, que permiten a las mayorías y minorías parlamentarias expresar y defender su opinión en un contexto de deliberación pública.
En efecto:
1. Las Comisiones Unidas encargadas del dictamen no acordaron la organización y el método de trabajo para el estudio del asunto y la elaboración del proyecto, ni el plazo para que las Comisiones de Radio, Televisión y Cinematografía y de Estudios Legislativos (dictaminadoras) enviaran su opinión a la Comisión de Comunicaciones y Transportes (coordinadora) antes de que formulara el dictamen, el cual debía incluir las consideraciones respectivas y dar cuenta con los puntos de vista aportados.(5)
El proyecto de dictamen que elaboró la Comisión Coordinadora tampoco fue sometido a consideración de las dictaminadoras, a fin de incorporar sus observaciones y propuestas, para que, una vez que se pusieran de acuerdo los responsables de su formulación, se distribuyera a todos los integrantes de las mismas, por lo menos, veinticuatro horas antes de la reunión en que iba a discutirse y votarse,(6) lo que implica que el dictamen no fue fruto de la colaboración entre todas las comisiones involucradas.
2. El dictamen aprobado mayoritariamente en Comisiones Unidas no fue publicado en la Gaceta Parlamentaria, al menos, veinticuatro horas antes de la sesión del Pleno en la que fue puesto a debate y votación; las juntas directivas de las Comisiones Unidas no solicitaron la dispensa de su publicación; ni se cumplió con la regla de darle dos lecturas en sesiones consecutivas del Pleno.(7) Ni siquiera dispensando los trámites podía obviarse esta exigencia.
A mi juicio, la violación de estas reglas mínimas impidió que las legisladoras y los legisladores tuvieran conocimiento del contenido y alcance del dictamen y, por lo tanto, que pudieran deliberar en igualdad de circunstancias, lo que genera la invalidez del procedimiento legislativo que derivó en la expedición del decreto combatido.
En tal sentido, me separo del resto de las consideraciones que expone el fallo para sostener la invalidez de dicho procedimiento, particularmente, del "parámetro de regularidad constitucional en cuanto al debido proceso legislativo y especial relevancia del Reglamento del Senado", así como de los demás argumentos, ya que considero que no existen todas las violaciones que éste apunta,(8) o bien, no todas resultan invalidantes.(9)
Nota: El presente voto también aparece publicado en el Diario Oficial de la Federación de 16 de diciembre de 2022.
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1. Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
"Artículo 72. Todo proyecto de ley o decreto, cuya resolución no sea exclusiva de alguna de las Cámaras, se discutirá sucesivamente en ambas, observándose la ley del congreso y sus reglamentos respectivos, sobre la forma, intervalos y modo de proceder en las discusiones y votaciones: …"
2. En las acciones de inconstitucionalidad 9/2005 y 52/2006 y sus acumuladas 53/2006 y 54/2006 y retomado en los asuntos en que se analizan vicios al procedimiento legislativo.
3. Controversia constitucional 30/2008 (versión estenográfica de la sesión de Pleno de cuatro de octubre de dos mil diez): "Yo he sostenido, en otras ocasiones, desde mi llegada a este Tribunal Pleno, que las causas por las cuales se puede anular un proceso legislativo o un procedimiento legislativo, mejor dicho, tienen que ser suficientemente graves, y me parecía que ha habido algunos precedentes de la Corte en los que se anulan por cuestiones, por ejemplo de la rapidez con la que se discutió o no una determinada iniciativa, que en mi opinión no deberían ser suficientes para anular o invalidar una reforma legal. … No soy de la idea –como hay algunos precedentes, incluso el más reciente sobre el tema– de que estos argumentos y fundamentos que motiven la dispensa a trámite, sean materia de un control jurisdiccional, creo que esto entra en la autonomía del órgano legislativo …"
Acción de inconstitucionalidad 19/2010 (versión estenográfica de la sesión de Pleno de veinticinco de octubre de dos mil diez): "Normalmente, he manifestado en reiteradas las ocasiones en que hemos planteado estos asuntos de violaciones al procedimiento legislativo, que para mí la anulación por inconstitucionalidad del procedimiento solamente se puede dar por violaciones graves, de extraordinaria relevancia, dejando un grado de deferencia al legislador en sentido fuerte. A mí me parece, por ejemplo, que en principio el tiempo que se dedica a discutir una ley, no me parece que sea justiciable el si por esto hay una vulneración a la democracia, etcétera, yo creo que aquí la autorregulación de los Poderes Legislativos es importante, y tampoco creo que en principio sea competencia de esta Suprema Corte analizar si está suficientemente justificado o no, o si incluso, si estuvo justificada la notoria urgencia, …"
4. Véanse las controversias constitucionales 30/2008, 31/2008 y 32/2008 y las acciones de inconstitucionalidad 19/2010, 36/2013 y su acumulada 37/2013 y 121/2017 y sus acumuladas 122/2017, 123/2017 y 135/2017.
5. Reglamento del Senado de la República.
"1. Inmediatamente después de que se recibe una iniciativa o proyecto, los presidentes de las comisiones respectivas lo hacen del conocimiento de sus integrantes para recabar sus comentarios y propuestas, con la finalidad de proceder a dictaminar.
"2. La Junta Directiva de la comisión coordinadora, en consulta con las de las otras comisiones dictaminadoras, acuerda la organización y el método de trabajo para el estudio de los asuntos y la elaboración de los proyectos de dictamen correspondientes. …"
"Artículo 185.
"1. La comisión que coordina los trabajos correspondientes acuerda con la opinante el plazo para emitir la opinión. En todo caso, la opinión se remite a la comisión coordinadora antes de que se elabore el dictamen, mismo que debe incluir las consideraciones respectivas y dar cuenta de los puntos de vista aportados.
"2. La opinión es aprobada por la mayoría de los miembros de la comisión que la emite.
"3. La opinión es analizada en el dictamen, independientemente de su carácter no vinculatorio.
"4. Para su publicación conjunta, las comisiones anexan al dictamen copia de la opinión recibida."
6. Reglamento del Senado de la República.
"1. El proyecto de dictamen formulado por la comisión coordinadora se somete a la consideración de las otras dictaminadoras, a fin de incorporar sus observaciones y propuestas.
"2. Una vez puestos de acuerdo los responsables de su formulación en las Comisiones Unidas, el proyecto de dictamen se distribuye a todos los integrantes de las mismas, por lo menos, veinticuatro horas antes de la reunión en que deba discutirse y votarse. "
7. Reglamento del Senado de la República.
"…
"2. El Pleno puede, por urgente resolución, dispensar la publicación en la Gaceta o, en su caso, la lectura de dictámenes o proyectos, a propuesta justificada del presidente de la Mesa."
"Artículo 193.
"1. Los dictámenes y, en su caso, las opiniones correspondientes se publican en la Gaceta cuando menos veinticuatro horas antes de la sesión del Pleno en la cual son puestos a debate y votación.
"2. Los votos particulares se publican después de los dictámenes a que se refieren, cuando menos doce horas antes de la sesión.
"3. Sin cumplir el requisito de publicación en la Gaceta, el Pleno no debate ni se pronuncia sobre dictamen o voto particular alguno.
"4. Las juntas directivas de las comisiones dictaminadoras, en casos debidamente justificados, pueden solicitar al presidente que proponga al Pleno la dispensa de la publicación de un dictamen, una opinión o un voto particular. En todo caso, previo al debate, se debe distribuir a los senadores copia del documento de que se trata. …"
"Artículo 195.
"1. Los dictámenes con proyecto de ley o decreto se debaten y votan sólo después de haberse efectuado dos lecturas ante el Pleno en sesiones consecutivas. A propuesta del presidente, el Pleno puede dispensar la lectura parcial o total de un dictamen.
"2. La publicación de un dictamen en la Gaceta conforme a lo previsto en el artículo 193 de este reglamento, surte efectos de primera lectura. …"
8. Tal es el caso de la convocatoria a la reunión extraordinaria de las Comisiones Unidas por parte de tres de los cuatro secretarios de la Comisión de Comunicaciones y Transportes (coordinadora) que, a mi juicio, cumplió con los requisitos establecidos en los artículos 130, numeral 1, fracción III (cuando así resulta necesario), 132, numeral 1, fracción III (cuando el P. se niega a hacerlo) y 139, numeral 3 (con la anticipación que se requiera, a través de comunicación directa a los integrantes de las comisiones y, de ser posible, publicarse en la Gaceta), del Reglamento del Senado de la República.
9. Como el hecho de que no se hubiese emitido el dictamen en un plazo no mayor a treinta días hábiles contados a partir del siguiente al de la recepción del turno, ni se hubiese solicitado prórroga para tal efecto, en términos del artículo 212 del Reglamento del Senado de la República.
Este voto se publicó el viernes 06 de enero de 2023 a las 10:07 horas en el Semanario Judicial de la Federación.