Voto concurrente num. 15/2021 de Suprema Corte de Justicia, Pleno, 01-09-2022 (ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD)
| Juez | Ministra Ana Margarita Ríos Farjat |
| Fecha de publicación | 01 Septiembre 2022 |
| Localizador | Gaceta del Semanario Judicial de la Federación. Libro 17, Septiembre de 2022, Tomo III,2413 |
| Emisor | Pleno |
Voto concurrente que formula la M.A.M.R.F. en la acción de inconstitucionalidad 15/2021.
El Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en la sesión celebrada el dieciocho de noviembre de dos mil veintiuno, resolvió la acción de inconstitucionalidad citada al rubro, promovida por la Comisión Nacional de los Derechos Humanos en contra de varios artículos de las leyes de ingresos de diversos Municipios del Estado de Guerrero, para el ejercicio fiscal de dos mil veintiuno.
El Pleno declaró la invalidez de las normas impugnadas que establecen el cobro de derechos por alumbrado público y el de impuestos adicionales, al considerarlas contrarias a los principios de proporcionalidad y equidad tributarias.(1) Comparto tal conclusión alcanzada, aunque por motivos adicionales para el caso del cobro de derechos por alumbrado público. Además, por consideraciones distintas en la metodología y análisis de constitucionalidad de los impuestos adicionales.
Respecto al cobro de derechos por alumbrado público, como argumento adicional, encuentro que las normas resultan violatorias del derecho de seguridad jurídica porque ocasionan incertidumbre en cuanto a los sujetos del tributo a partir de que establecen una categorización de sujetos que fija la obligación de pago en razón de su domicilio, tipo de predio y de las actividades económicas que realice, perdiendo así de vista que el servicio de alumbrado público beneficia a toda la ciudadanía de un Municipio y no únicamente a los sujetos ahí contemplados.(2)
En cuanto al cobro de los impuestos adicionales, el Pleno consideró que las normas son inconstitucionales porque al gravar la realización de pagos por concepto de impuesto predial y de los derechos catastrales, de tránsito y vialidad, de agua potable y de alcantarillado, contravienen el principio de proporcionalidad tributaria en razón de que no atienden a la verdadera capacidad contributiva de los causantes, toda vez que la realización de esos pagos no revela una manifestación de riqueza de las personas. En la sentencia se estudian todas estas contribuciones de manera conjunta y se concluye que, con independencia de su estructura normativa, los impuestos adicionales automáticamente son inconstitucionales por gravar dos veces una misma manifestación de riqueza, es decir, no puede haber contribuciones sobre el producto de un impuesto distinto.
Estoy de acuerdo con tal aserto sólo por lo que hace a la contribución estatal, pues respecto de los demás, sólo coincido con la invalidez a partir de una metodología y consideraciones distintas. En mi opinión, las contribuciones denominadas "impuestos adicionales" ameritan un estudio específico y analítico respecto de cada una de ellas.
En ocasiones anteriores el Tribunal Pleno ha invalidado este tipo de normas, que regulan "impuestos adicionales", por violación al principio de proporcionalidad tributaria bajo el argumento de que gravan de manera general la totalidad de los pagos realizados por los contribuyentes por concepto de impuestos y derechos municipales (sin especificar cuáles), lo cual no atiende a una manifestación económica definida, por el contrario, resulta absolutamente indeterminada. Así se hizo en la acción de inconstitucionalidad 47/2019 y su acumulada 49/2019,(3)en la 95/2020,(4) y en la 107/2020.(5)
Desde mi perspectiva, existe una diferencia sustancial entre esos precedentes y las normas analizadas en el presente caso, en tanto que las disposiciones aquí impugnadas no gravan de manera global o indeterminada un universo de contribuciones [por ejemplo, como sí ocurría en las normas que hemos declarado inconstitucionales por establecer un impuesto sobre todos "los demás impuestos y derechos municipales"(6)]. En los supuestos aquí analizados el legislador sí delimitó la aplicación del impuesto adicional únicamente a los pagos por determinados conceptos, por ejemplo, sobre el impuesto predial, los derechos catastrales, o los derechos por servicios de agua, drenaje y alcantarillado. En consecuencia, no podían ser aplicados esos precedentes de manera idéntica.
No todo "impuesto adicional" o cualquiera que sea su denominación formal resulta por sí inconstitucional. El propio artículo 115 de la Constitución Política del País autoriza a los Municipios a administrar libremente su hacienda, que por disposición de la propia Constitución se compone de los rendimientos de los bienes que les pertenezcan, así como de las contribuciones incluyendo tasas adicionales y otros ingresos que las Legislaturas establezcan a su favor.(7) Es decir, no hay un diseño legislativo formal o limitado para su establecimiento. Esto implica que, para no cancelar la posibilidad constitucional que los Municipios tienen para allegarse de recursos a través de tasas adicionales, no podemos generar conclusiones totalitarias. A la luz del argumento de la sentencia, pareciera que cualquier tasa aplicada a un impuesto distinto plenamente identificado resulta inconstitucional, y ello no lo comparto.
Por lo anterior, dado que no se está gravando algo indeterminado, sino contemplando tasas a impuestos locales bien identificados a la luz de la posibilidad que la Constitución Política del País les otorga a los Municipios, consideré que cada contribución debió ser analizada por sus propios méritos. Para ello, dado que son bastantes Municipios, me permito ejemplificar de la siguiente forma:
Ver estructura
Como se observa, no estamos en el caso de gravar el universo de lo indeterminado. El legislador local está fincando tasas al producto de un impuesto distinto plenamente identificado. Los impuestos adicionales de fomento educativo, asistencia social, pro caminos y pro turismo establecen una serie de tasas a aplicar sobre el producto del impuesto predial y los servicios catastrales. El impuesto adicional pro redes pone una tasa adicional a los derechos por consumo de agua. Finalmente, el impuesto adicional de equilibrio ecológico una tasa a los servicios prestados por autoridades de tránsito.
Ahora bien, a pesar de lo anterior, compartí la declaratoria de invalidez a la luz de las siguientes reflexiones:
El impuesto adicional de fomento educativo y asistencia social es inconstitucional, pues se gravan las obligaciones tributarias consistentes en el pago de distintas contribuciones, particularmente y, de manera general: el impuesto predial, los derechos por servicios catastrales, los derechos por servicios de tránsito, y los derechos por los servicios de agua potable, drenaje, alcantarillado, tratamiento y disposición de las aguas residuales. Tal circunstancia genera una incongruencia entre el mecanismo impositivo y la capacidad contributiva de los causantes. En otras palabras, no se trata de la misma actividad denotativa de capacidad económica.(8)
Respecto a los impuestos adicionales pro caminos y pro turismo observo que éstos se establecen a partir de aspectos tales como la ubicación del predio en una zona no turística (en el caso del impuesto pro caminos) o turística (en el caso del impuesto pro turismo). Las contribuciones como el impuesto predial y los derechos por servicios catastrales se vinculan a un bien inmueble. Así, en principio, el fin específico de la tasa adicional como lo es la construcción de caminos en zonas no turísticas o el fomento al turismo en zonas que son clasificadas como turísticas guarda una relación razonable con el impuesto primigenio, pues impacta, cuando menos de manera indirecta, en la plusvalía de las propiedades. Sin embargo, el sistema por sí mismo genera inequidad porque no recae de manera general sobre la totalidad de propietarios y poseedores de predios en los Municipios (cuya recaudación se destine a un fin específico que bien podría ser inclusive de manera concurrente tanto para la construcción de caminos como el fomento al turismo). Por el contrario, con independencia de que se prevea el mismo porcentaje adicional, la actualización del impuesto depende de la ubicación territorial y la calificación de una zona como turística o no. De hecho, se observa que el Municipio de Chilpancingo de los Bravo sólo contempla el impuesto adicional pro caminos, y no así el impuesto adicional pro turismo, lo que implicaría gravar, con un impuesto adicional, el impuesto predial exclusivamente de aquellos inmuebles que se encuentren en zonas no turísticas.
Por otra parte, el impuesto adicional pro redes grava los derechos de consumo de agua potable, y su destino específico consiste en el mantenimiento, conservación y ampliación de las redes de abastecimiento del servicio. En este caso también existe una relación razonable entre el destino de la contribución y la manifestación de riqueza de las personas al encontrarse vinculada con el consumo de agua. Sin embargo, coincido con la invalidez pues las normas no definen qué debe entenderse por "consumo de agua potable", lo cual me parece necesario porque los derechos por servicio de agua potable, drenaje y alcantarillado abarcan los relativos al abastecimiento y conexión a la red de agua y drenaje, pero de las normas impugnadas no se advierten los servicios específicos que constituyen el consumo sobre el cual se causa el impuesto adicional pro redes. Es decir, esa contribución es violatoria del principio de seguridad jurídica y legalidad tributaria al no permitir apreciar con claridad la base de la contribución.
Finalmente, el impuesto adicional de equilibrio ecológico forestal establece un porcentaje adicional sobre el monto de los derechos por los servicios que brindan las autoridades de tránsito municipales, tales como la expedición de licencias para conducir transporte público y privado, permisos provisionales, transporte de materiales, entre otros, como el uso de grúas. El destino de la contribución es el de apoyar el programa de recuperación del equilibrio ecológico forestal. Sin embargo, las normas impugnadas relativas a esa contribución no establecen una relación mínima entre el destino antes mencionado y la manifestación de riqueza de las personas, pues ésta no se refleja con el pago de los derechos por los servicios prestados por autoridades de tránsito. Consecuentemente, la contribución resulta violatoria del principio de proporcionalidad tributaria.
Por lo anterior, si bien estoy a favor de la invalidez de las normas impugnadas, lo hago a la luz de la metodología y las razones expuestas en el presente documento, que entraña mi voto concurrente.
Nota: La sentencia relativa a la acción de inconstitucionalidad 15/2021, que contiene el criterio respecto del cual se formuló este voto, aparece publicada en el Semanario Judicial de la Federación del viernes 25 de marzo de 2022 a las 10:28 horas y en la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Undécima Época, Libro 11, Tomo I, marzo de 2022, página 650, con número de registro digital: 30470.
________________
1. Por unanimidad de nueve votos de las señoras Ministras Y.E.M., N.L.P.H., y la suscrita, y de los señores Ministros J.L.G.A.C., J.F.F.G.S., L.M.A.M., J.L.P., A.P.D. y presidente A.Z.L. de L..
2. Sobre este punto se analizaron diversas normas de las Leyes de Ingresos de los Municipios de Chilpancingo de los Bravo, Taxco de Alarcón, I. de la Independencia, Zihuatanejo de A. y Acapulco de J.. Todas, aunque no de manera idéntica, cuentan con una estructura normativa similar, por lo que a manera de ejemplo se transcribe la parte conducente del artículo 23 de la Ley de Ingresos para el Municipio de Zihuatanejo para el ejercicio fiscal de 2021:
"Artículo 23. …
"En consecuencia, el Ayuntamiento percibirá ingresos a través de la Tesorería Municipal, o por medio de quien suministra la energía eléctrica que se consume en el servicio de alumbrado público, previo convenio entre el gobierno municipal; el cobro se hará a la persona física o moral de forma mensual o bimestral mediante la clasificación siguiente:
"I. Predios urbanos baldíos y rústicos ...
"II. Casa habitación: ... (aquí se establecen diversas categorías con distintas tasas: precaria, económica, interés social, regular, residencial, entre otras).
"III. Establecimientos comerciales pequeños: (sic) ... (diversas categorías atendiendo al tamaño)
"IV. Establecimientos comerciales: (sic) ... (diversas categorías atendiendo al tamaño)
"VI. Establecimientos de servicios e industriales: ...(sic)"
3. Resuelta en sesión de veinticuatro de octubre de dos mil diecinueve por unanimidad.
4. Resuelta el veintidós de septiembre de dos mil veinte por unanimidad de votos respecto de este tema.
5. Resuelta el trece de octubre de dos mil veinte por unanimidad.
6. En la acción de inconstitucionalidad 107/2020 (Baja California), resuelta por unanimidad de votos respecto de este tema, analizamos como impuestos adicionales el de fomento deportivo y educacional que establecía lo siguiente:
"Artículo 17. Son sujetos de este impuesto, los contribuyentes de los demás impuestos, derechos y de créditos fiscales municipales."
"Artículo 18. Este impuesto se causará a razón del 15 % sobre el monto de los demás impuestos y derechos a cargo del contribuyente."
7. "Artículo 115. Los Estados adoptarán, para su régimen interior, la forma de gobierno republicano, representativo, democrático, laico y popular, teniendo como base de su división territorial y de su organización política y administrativa, el municipio libre, conforme a las bases siguientes: …
"IV. Los Municipios administrarán libremente su hacienda, la cual se formará de los rendimientos de los bienes que les pertenezcan, así como de las contribuciones y otros ingresos que las Legislaturas establezcan a su favor, y en todo caso:
"a) Percibirán las contribuciones, incluyendo tasas adicionales, que establezcan los Estados sobre la propiedad inmobiliaria, de su fraccionamiento, división, consolidación, traslación y mejora, así como las que tengan por base el cambio de valor de los inmuebles.
"Los Municipios podrán celebrar convenios con el Estado para que éste se haga cargo de algunas de las funciones relacionadas con la administración de esas contribuciones.
"b) Las participaciones federales, que serán cubiertas por la Federación a los Municipios con arreglo a las bases, montos y plazos que anualmente se determinen por las Legislaturas de los Estados.
"c) Los ingresos derivados de la prestación de servicios públicos a su cargo."
8. Sirve de apoyo la tesis de jurisprudencia del Pleno número P./J 10/2003, de rubro: "PROPORCIONALIDAD TRIBUTARIA. DEBE EXISTIR CONGRUENCIA ENTRE EL TRIBUTO Y LA CAPACIDAD CONTRIBUTIVA DE LOS CAUSANTES.". Localización: [J]; 9a. Época; Pleno; Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta; Tomo XVII, mayo de 2003; pág. 144. P./J. 10/2003. Jurisprudencia por reiteración. Amparos en revisión 243/2002, 262/2002, 213/2002, 614/2002 y 235/2002, resueltos en sesión de 13 de mayo de 2003, por unanimidad de 11 votos.
