Voto concurrente num. 140/2020 Y SU ACUMULADA 145/2020 de Suprema Corte de Justicia, Pleno, 01-01-2024 (ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD)

Voto concurrente que formula el M.L.M.A.M., en relación con la acción de inconstitucionalidad 140/2020 y su acumulada 145/2020.

En sesión celebrada el siete de septiembre de dos mil veinte, el Tribunal Pleno de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación al resolver la acción de inconstitucionalidad citada al rubro, analizó la constitucionalidad del Decreto LXIV-106, por el que se reformaron, adicionaron y derogaron diversas disposiciones de la Ley Electoral y de la Ley de Medios de Impugnación Electorales, ambas del Estado de Tamaulipas.

Entre otras cuestiones, este Alto Tribunal reconoció la validez de los artículos 4, fracción XXV Bis, 187, párrafos primero y segundo, 190, párrafos primero y último, 194, párrafo primero, y 223, párrafo primero, de la Ley Electoral Local a través de una interpretación conforme a la Constitución, a fin de proteger la paridad de género.

Específicamente, en la sentencia se dio contestación a los conceptos de invalidez planteados por el partido político demandante, en los que acusaba que la Ley Electoral Local regula deficientemente el principio de paridad de género. De esta manera, el Pleno de este Alto Tribunal determinó reconocer la validez de los artículos 4, fracción XXV Bis, 187, párrafos primero y segundo, 190, párrafos primero y último, 194, párrafo primero, y 223, párrafo primero, de la Ley Electoral Local al tenor de una interpretación conforme y de manera que se entiendan en el siguiente sentido:

a) El artículo 4, fracción XXV Bis, (que contiene la definición de paridad de género) es válido siempre que se interprete en el sentido de que el principio de paridad garantiza tanto una asignación paritaria en nombramientos de cargos por designación como una asignación paritaria en candidaturas a cargos de elección popular (la cual debe entenderse, a su vez, que puede trascender a la integración ante su aplicabilidad en los cargos por representación proporcional); y,

b) Los artículos 187, párrafos primeros y segundo, 190, párrafos primero y último, 194, párrafo primero, y 223, párrafo primero, de la Ley Electoral Local deben entenderse en el sentido de que cuando se dice, en el último párrafo del artículo 190, que las diputaciones por representación proporcional se asignarán en el orden en que fueron registradas las candidaturas, ello implica observar a su vez el principio de paridad de género (bajo una lógica posible de trascendencia a la integración).

c) Asimismo, se determinó que las normas cuestionadas deben entenderse en forma que al exigir que las candidaturas por representación proporcional observen el principio de paridad de género, se incluye una alternancia entre los géneros, pero también por periodo electivo.

Ahora bien, como lo manifesté en la sesión plenaria, estoy de acuerdo en reconocer la validez de los artículos 4, fracción XXV Bis, 187, párrafos primero y segundo, 190, párrafos primero y último, 194, párrafo primero, y 223, párrafo primero, siempre y cuando se interpreten de conformidad con la Constitución, como se hace en la sentencia. Pero adicionalmente considero que debía declararse fundada la omisión legislativa en la que se acusa que el legislador local no garantizó que los Ayuntamientos se integren paritariamente, porque contrario a lo sostenido en la sentencia (párrafo 110),(1) considero que sí existe un mandato constitucional en el que se ordena que la integración de los Ayuntamientos debe ser paritaria, como se advierte del artículo 115, fracción I, de la Constitución General.(2)

A continuación, me pronunciaré por cada uno de los temas planteados en el orden seguido en la sentencia.

a) Omisión de establecer un mecanismo que asegure que la integración final y definitiva de los órganos legislativos y Ayuntamientos sea paritaria

Estoy de acuerdo con la decisión del Tribunal Pleno de sostener que no existe una deficiente regulación de la paridad de género en la postulación e integración de la Legislatura pues en la Constitución y en las leyes generales no se desprende un mandato directo ni implícito en el que se exija a la Federación y a las entidades federativas contar con un mecanismo específico que culmine en una integración estrictamente paritaria de los Congresos Locales. Sin embargo, me aparto de las consideraciones en las que se afirma que no existe un mandato constitucional en el que se ordene que la integración de los Ayuntamientos deba ser paritaria, toda vez que mi lectura del artículo 115, fracción I, de la Constitución General me conduce a sostener que sí existe ese mandato.

En este sentido, para mí debía declararse fundado el concepto de invalidez en el que se acusa que la legislación local no respetó el mandato por el que los Ayuntamientos deben integrarse paritariamente, pues el legislador de Tamaulipas únicamente especificó en el artículo 194 impugnado, que deberá garantizarse esa integración paritaria, pero no se advierte el mecanismo y reglas que lo materialicen, como podría ser, por ejemplo, un sistema de listas segmentadas de regidurías o mecanismos de compensación y reajustes.

Diputaciones

En efecto, tratándose del caso de las diputaciones, lo que en nuestro marco constitucional y legal se exige es que la postulación de candidaturas sea paritaria, pues ésa es una vía válida para fortalecer el acceso de las mujeres a cargos públicos representativos. Específicamente, en el artículo 41 constitucional se señala que la paridad de género requiere que todos los partidos políticos observen la paridad en la postulación de todas sus candidaturas.

De este modo, como lo he sostenido en la acción de inconstitucionalidad 45/2014 y acumuladas, el mandato de paridad de género no se limita a la postulación de candidaturas, por lo que es factible el establecimiento de acciones afirmativas de carácter administrativo o legislativo, siempre que con su implementación no se desplace algún principio rector de la materia electoral como el de legalidad, certeza, efectividad del sufragio y el principio democrático.

De esta manera, he sostenido que, exclusivamente en los sistemas electorales que asignan diputaciones plurinominales a través de "listas abiertas" o de "listas flexibles o no bloqueadas" es decir, en aquellas en que las candidaturas de representación proporcional no se definen sino hasta después de la jornada electoral se debe interpretar que existe la posibilidad de hacer reacomodos a fin de compensar el desequilibrio del género subrepresentado, hasta lograr una integración paritaria.

No obstante, la posibilidad de realizar ajustes para generar paridad dependerá de la fórmula de asignación de escaños por representación proporcional que se defina en cada entidad federativa. En el caso del Estado de Tamaulipas, el legislador ha implementado como casi todas las entidades un sistema similar al que opera a nivel federal, en el que existe una serie de distritos uninominales o de mayoría relativa y otro tanto de escaños que se asignan por representación proporcional a través del sistema de cociente electoral y resto mayor, en el que se cuenta con una lista cerrada y bloqueada por cada partido político y, con base en los escaños a que tenga derecho cada partido (dependiendo de su votación), se irán asignando las diputaciones en el orden de prelación de la lista.

Este Tribunal Pleno ha seguido una línea jurisprudencial protectora de los derechos de participación política de la mujer, de manera que se ha buscado hacer efectivo el principio de igualdad sustantiva, previsto en el artículo 41, fracción I, párrafo segundo, de la Constitución Federal,(3) entendiéndolo como un mandato dirigido a todos los órganos del Estado. En diversos precedentes, hemos ido dando contenido a este principio constitucional, siempre, con afán de ampliar la protección de los derechos humanos de las mujeres y la búsqueda de una mayor representación de este sector de la población históricamente discriminado.

Por ejemplo, al resolver la acción de inconstitucionalidad 45/2014 y sus acumuladas,(4) así como la diversa 35/2014 y sus acumuladas,(5) sostuvimos que si bien no existe una norma expresa de conformación de las candidaturas para las entidades federativas, a partir de la interpretación del artículo 232, numerales 3 y 4 de la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales(6) se debe entender que las entidades federativas tienen libertad para establecer sus propias reglas sobre dicho aspecto, sin que haya una obligación de uniformidad, siempre y cuando cumplan con el principio de paridad.

Este principio de paridad será la medida para garantizar que la postulación de candidaturas a cargos de elección popular se realice atendiendo a la igualdad sustantiva entre los géneros, en tanto no sea desplazado por otro principio rector en la materia electoral.

Así, sostuvimos que la obligación de garantizar la paridad de género no se agota en la postulación de candidaturas por los partidos políticos, sino que el Estado se encuentra obligado a establecer medidas que cumplan con el mandato constitucional, sin que ello implique que su implementación pueda ser arbitraria, pues se encuentra sujeta a un análisis de razonabilidad por parte de la Suprema Corte de Justicia de la Nación.

Posteriormente, en la acción de inconstitucionalidad 39/2014 y sus acumuladas,(7) ampliamos los alcances del principio de paridad en materia electoral, pues sostuvimos que de conformidad con el artículo 41, fracción I, de la Constitución Federal, así como 232, numerales 3 y 4 de la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales, las entidades federativas se encuentran obligadas a establecer en su legislación, las reglas para garantizar la postulación paritaria de las candidaturas a cargos púbicos representativos locales, lo cual deberá ser respetado en la conformación, incluso de los Ayuntamientos.

En este sentido, considero que debemos optar por una interpretación que garantice la protección de los derechos de participación política de la mujer, a partir de una concepción sustantiva de igualdad.

Bajo esta noción de igualdad sustantiva o material, los poderes públicos tienen un mandato de remover cualquier obstáculo en aras de reducir la desigualdad histórica de las mujeres frente a los hombres en el acceso a los cargos de elección popular.

Así, el principio de paridad tiene como finalidad aumentar la postulación de mujeres a cargos públicos y, además, que ello se traduzca en un acceso real, efectivo y competitivo a los cargos públicos representativos.

En ese sentido, para que el principio de paridad sea realmente efectivo y cumpla con su finalidad constitucional, resulta indispensable que en el caso de la elección de Congresos Locales, exclusivamente en los sistemas electorales que asignan escaños plurinominales a través de "listas abiertas" o de "listas flexibles o no bloqueadas", lo que no ocurre en esta entidad federativa, se deben hacer reacomodos a fin de compensar el desequilibrio del género subrepresentado, hasta lograr una integración paritaria.

Sin embargo, insisto, en el caso de Tamaulipas no es posible hacer reajustes o reacomodos como sí es posible en otras entidades federativas, por ejemplo, en la Ciudad de México con sus sistemas de listas segmentadas y flexibles.

Por tanto, considero que existe un mandato de paridad en la postulación de candidaturas que en la medida de lo posible, debe trascender a la integración de los órganos parlamentarios. Lo cual exige que se respeten otros principios rectores de la materia electoral como el de certeza, efectividad del sufragio y, por supuesto, la regla de mayoría.

Ayuntamientos

Ahora bien, como lo adelanté, me aparto de las consideraciones en las que se afirma que no existe un mandato constitucional en el que se ordene que la integración de los Ayuntamientos deba ser paritaria, toda vez que mi lectura del artículo 115, fracción I, de la Constitución General(8) me conduce a sostener que sí existe ese texto expreso.

En este sentido, para mí es fundado el concepto de invalidez en el que se acusa que la legislación local no respetó el mandato por el que los Ayuntamientos deben integrarse paritariamente, pues el legislador de Tamaulipas únicamente especificó en el artículo 194 impugnado, que deberá garantizarse esa integración paritaria, pero no se advierte el mecanismo y reglas que lo materialicen, como podría ser, por ejemplo, un sistema de listas segmentadas de regidurías o mecanismos de compensación y reajustes.

No soslayo que en la sentencia partiendo de la base de que fue el propio legislador local quien se obligó a respetar una integración paritaria en Ayuntamientos se trata de salvar la validez de las normas y llenar las lagunas que tiene el ordenamiento. Sin embargo, yo no advierto que exista en la legislación local un sistema normativo que sea suficiente para dotar de certeza a los contendientes y a la ciudadanía tamaulipeca de que los principios rectores de la materia electoral sean respetados.

La ausencia de un mecanismo que materialice la forma en la que se respetará la integración de los Ayuntamientos en forma paritaria no permite que exista certeza ni que se proteja la validez del sufragio, pues existe un vacío normativo que como se afirma en el párrafo 112 de la sentencia "debe garantizarse una integración paritaria; por lo que así deben ser interpretados [los artículos de la ley local que prevén la forma de integrar Ayuntamientos]. Aspecto que, entonces, deberá ser salvaguardado por el Instituto Electoral Local y el Tribunal Electoral Estatal en el ámbito de sus respectivas actuaciones".

Me parece que no podemos dejar en manos de los órganos administrativos y jurisdiccionales en la materia electoral para que a posteriori, una vez que se haya emitido el sufragio, interpreten y hagan los reajustes para garantizar el principio de paridad, pues al no tener las reglas claras desde el comienzo del proceso electoral, se corre el riesgo de romper con la certeza y con los demás principios rectores de la materia electoral.

Por tanto, respetuosamente considero que debía ordenarse al Congreso Local que implementara las reglas necesarias para dar cumplimiento al mandato de paridad en la integración de Ayuntamientos.

b) Deficiente definición de paridad empleada en la legislación local y omisión de establecer que las listas de candidaturas por representación proporcional sean encabezadas alternadamente por mujeres y hombres en cada periodo electivo

Finalmente, comparto la interpretación conforme que se realiza en la sentencia a fin de entender que los artículos 187, párrafos primeros y segundo; 190, párrafos primero y último; 194, párrafo primero, y 223, párrafo primero, deben entenderse que cuando se dice en el último párrafo del artículo 190 que las diputaciones por representación proporcional se asignarán en el orden en que fueron registradas las candidaturas, ello implica observar a su vez el principio de paridad de género, pues es un principio que opera en forma transversal y, como hemos dicho, trasciende en mayor o menor medida a la integración del órgano parlamentario.

Además, es válido interpretar que la paridad de género no se agota en los cargos públicos de elección popular, pues como se ordena en la Constitución y en las leyes generales, también es un mandato vinculante para que la integración de los órganos constitucionales autónomos sea paritaria.

Asimismo, coincido en que el ordenamiento local debe entenderse, cuando se exige que las candidaturas por representación proporcional observen el principio de paridad de género, que esa fórmula incluye una alternancia entre los géneros, pero también por periodo electivo, pues ese mandato forma parte de la definición de paridad. En este sentido, aunque en el texto expreso de la ley local no se contempla explícitamente, coincido con la sentencia en que lo ordenado en la Constitución y en la ley general es de aplicación directa.

En virtud de lo anterior, considero que los artículos 4o., fracción XXV Bis, 187, párrafos primero y segundo, 190, párrafos primero y último, 194, párrafo primero, y 223, párrafo primero, son constitucionales siempre y cuando se interpreten de conformidad con la Constitución, como lo determinó el Pleno, pero adicionalmente estimo que debía declararse fundada la omisión legislativa en la que se acusa que el legislador local no garantizó que los Ayuntamientos se integren paritariamente, pues me parece que en el artículo 115, fracción I, de la Constitución General se prevé expresamente este mandato.

Nota: La sentencia relativa a la acción de inconstitucionalidad 140/2020 y su acumulada 145/2020, que contiene el criterio respecto del cual se formuló este voto, aparece publicada en el Semanario Judicial de la Federación del viernes 5 de marzo de 2021 a las 10:08 horas y en la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Décima Época, Libro 84, Tomo I, marzo de 2021, página 215, con número de registro digital: 29689.

El presente voto también aparece publicado en el Diario Oficial de la Federación de 6 de agosto de 2021.

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1. "110. Así, esta indicación es la regla general y deberá aplicarse al momento de conformar la totalidad del Ayuntamiento con las regidurías de representación proporcional correspondientes según lo dispuesto por la ley. Es decir, aunque no existe mandato constitucional en este sentido, fue el propio Poder Legislativo tamaulipeco el que exigió que en la integración de los Ayuntamientos se observe el principio de paridad de género; lo que tiene implicaciones para la asignación de las regidurías por representación proporcional."

2. "Artículo 115. Los Estados adoptarán, para su régimen interior, la forma de gobierno republicano, representativo, democrático, laico y popular, teniendo como base de su división territorial y de su organización política y administrativa, el Municipio Libre, conforme a las bases siguientes:

"I. Cada Municipio será gobernado por un Ayuntamiento de elección popular directa, integrado por un presidente o presidenta municipal y el número de regidurías y sindicaturas que la ley determine, de conformidad con el principio de paridad. La competencia que esta Constitución otorga al gobierno municipal se ejercerá por el Ayuntamiento de manera exclusiva y no habrá autoridad intermedia alguna entre éste y el Gobierno del Estado."

3. "Artículo 41. El pueblo ejerce su soberanía por medio de los Poderes de la Unión, en los casos de la competencia de éstos, y por los de los Estados y la Ciudad de México, en lo que toca a sus regímenes interiores, en los términos respectivamente establecidos por la presente Constitución Federal y las particulares de cada Estado y de la Ciudad de México, las que en ningún caso podrán contravenir las estipulaciones del Pacto Federal.

...

"I. Los partidos políticos son entidades de interés público; la ley determinará las normas y requisitos para su registro legal, las formas específicas de su intervención en el proceso electoral y los derechos, obligaciones y prerrogativas que les corresponden. En la postulación de sus candidaturas, se observará el principio de paridad de género.

"Los partidos políticos tienen como fin promover la participación del pueblo en la vida democrática, fomentar el principio de paridad de género, contribuir a la integración de los órganos de representación política, y como organizaciones ciudadanas, hacer posible su acceso al ejercicio del poder público, de acuerdo con los programas, principios e ideas que postulan y mediante el sufragio universal, libre, secreto y directo, así como con las reglas que marque la ley electoral para garantizar la paridad de género, en las candidaturas a los distintos cargos de elección popular. Sólo los ciudadanos y ciudadanas podrán formar partidos políticos y afiliarse libre e individualmente a ellos; por tanto, quedan prohibidas la intervención de organizaciones gremiales o con objeto social diferente en la creación de partidos y cualquier forma de afiliación corporativa."

4. Acción de inconstitucionalidad 45/2014 y sus acumuladas, resuelta el 29 de noviembre del 2014, por mayoría de 6 votos de los Ministros G.O.M., L.R., Z.L. de L., S.C. de G.V., S.M. y A.M., en el sentido de declarar, a través de una interpretación conforme, que la fórmula de asignación de diputaciones por representación proporcional, contenida en el Código Electoral del Distrito Federal, es acorde con el mandato de paridad de género. En contra los M.C.D., F.G.S., P.R. y P.D..

5. Acción de inconstitucionalidad 35/2014 y acumuladas, resuelta el 2 de octubre de 2014, por unanimidad de 10 votos, en la que se analizaron artículos del Código Electoral de Chiapas, y se declaró válido que, en la integración de las listas de candidaturas de diputaciones y regidurías por representación proporcional, se dé preferencia al género femenino.

6. "Artículo 232.

"1. Corresponde a los partidos políticos nacionales el derecho de solicitar el registro de candidatos a cargos de elección popular, sin perjuicio de las candidaturas independientes en los términos de esta ley.

"2. Las candidaturas a diputaciones tanto locales como federales y a senadurías a elegirse por el principio de mayoría relativa y por el principio de representación proporcional, se registrarán por fórmulas de candidatas y candidatos compuestas cada una por una persona propietaria y una suplente del mismo género, y serán consideradas, fórmulas y candidatas o candidatos, separadamente, salvo para efectos de la votación.

"3. Los partidos políticos promoverán y garantizarán la paridad entre los géneros en la postulación de candidaturas a los cargos de elección popular para la integración del Congreso de la Unión, los Congresos de las entidades federativas, las planillas de Ayuntamientos y de las alcaldías.

"4. El instituto y los organismos públicos locales, en el ámbito de sus competencias, deberán rechazar el registro del número de candidaturas de un género que no garantice el principio de paridad, fijando al partido un plazo improrrogable para la sustitución de las mismas. En caso de que no sean sustituidas no se aceptarán dichos registros."

7. Acción de inconstitucionalidad 39/2014 y sus acumuladas, resuelta el 30 de septiembre de 2014, por unanimidad de 10 votos en el sentido de reconocer la validez de diversos artículos del Código de Instituciones y Procedimientos Electorales para el Estado de Morelos.

8. "Artículo 115. Los Estados adoptarán, para su régimen interior, la forma de gobierno republicano, representativo, democrático, laico y popular, teniendo como base de su división territorial y de su organización política y administrativa, el Municipio Libre, conforme a las bases siguientes:

"I. Cada Municipio será gobernado por un Ayuntamiento de elección popular directa, integrado por un presidente o presidenta municipal y el número de regidurías y sindicaturas que la ley determine, de conformidad con el principio de paridad. La competencia que esta Constitución otorga al gobierno municipal se ejercerá por el Ayuntamiento de manera exclusiva y no habrá autoridad intermedia alguna entre éste y el Gobierno del Estado."