Voto concurrente num. 137/2021 de Suprema Corte de Justicia, Pleno, 01-06-2023 (ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD)
| Juez | Ministra Yasmín Esquivel Mossa |
| Fecha de publicación | 01 Junio 2023 |
| Localizador | Gaceta del Semanario Judicial de la Federación. Libro 26, Junio de 2023, Tomo III,3099 |
| Emisor | Pleno |
Voto concurrente que formula la señora M.Y.E.M. en la acción de inconstitucionalidad 137/2021.
En sesión de cuatro de octubre de dos mil veintidós, el Tribunal Pleno resolvió la acción de inconstitucionalidad 137/2021, promovida por la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, en la cual se reconoció la validez del artículo 20, fracción V, de la Ley Orgánica de la Administración Pública para el Estado de H., reformado mediante Decreto Número 724, publicado el dieciséis de agosto de dos mil veintiuno en el Periódico Oficial de esa entidad federativa, el cual establece el requisito consistente en: "No ser deudora o deudor alimentario moroso, salvo que acredite estar al corriente del pago, cancele esa deuda, o bien, tramite el descuento correspondiente.", para ser titular de las dependencias y entidades del Poder Ejecutivo Local.
Si bien en la sesión respectiva manifesté mi voto a favor del estudio de fondo, formulo este voto concurrente pues no comparto la metodología propuesta sobre la cual se abordó el análisis de esa norma.
En primer término, ciertamente observo que el requisito analizado responde a los fines constitucionales que se encuentra llamado a garantizar, en concreto, el interés superior de la niñez.
Este Alto Tribunal ha analizado restricciones para el acceso a cargos públicos a la luz de un escrutinio estricto de igualdad, identificando si la distinción respectiva afecta una de las categorías sospechosas a las que se refiere el artículo 1o. constitucional; o bien, bajo un escrutinio ordinario de razonabilidad, a la luz de las funciones del cargo a desempeñar (por ejemplo, el requisito de ser mexicano por nacimiento).
Así, se ha observado por el Tribunal Pleno que ciertos requisitos limitan en forma absoluta la posibilidad de acceder a un cargo público, sea por ser sobreinclusivas, en torno a la generalidad de supuestos que abarca la restricción, o bien, por no superar alguna grada del test de proporcionalidad en la restricción del derecho fundamental analizado.
En el caso, me resulta claro que el requisito que fue analizado en el fallo en comento cumple con una finalidad constitucional identificada en el artículo 4o. de la Constitución Federal, que es salvaguardar el interés superior de la niñez, estableciendo un mecanismo para garantizar su derecho a la satisfacción de sus necesidades de alimentación. Así lo determina el noveno párrafo de este precepto que expresamente señala: "En todas las decisiones y actuaciones del Estado se velará y cumplirá con el principio del interés superior de la niñez, garantizando de manera plena sus derechos. Los niños y las niñas tienen derecho a la satisfacción de sus necesidades de alimentación, salud, educación y sano esparcimiento para su desarrollo integral. Este principio deberá guiar el diseño, ejecución, seguimiento y evaluación de las políticas públicas dirigidas a la niñez."
Cabe recordar que México ratificó la Convención sobre los Derechos del Niño el 21 de septiembre de 1990, y en sus artículos tercero y cuarto(1) se consagra la necesidad de adoptar todas las medidas administrativas, legislativas y de cualquier otra índole para dar efectividad a los derechos reconocidos en ella en favor de las niñas, niños y adolescentes en el país, buscando que tales acciones sean efectivas para el cumplimiento de los derechos reconocidos en dicha Convención.
De esta manera, el legislador hidalguense, como se advierte de las exposiciones de motivos y dictámenes del precepto impugnado, tuvo como objetivo primordial, velar por el interés superior de la niñez, teniendo en cuenta que el Estado tiene la obligación de establecer mecanismos para tutelar y garantizar los derechos de las o los menores a recibir alimentos.
Ahora bien, observo que esa media condiciona el acceso, en principio, no de todos los cargos públicos dentro de la administración pública local, sino exclusivamente para ocupar la titularidad en una dependencia o entidad del Gobierno del Estado de H., esto es, de los más altos funcionarios del Ejecutivo Local, lo que garantiza que estos servidores públicos se caractericen por ir al corriente de sus obligaciones alimentarias para atender las necesidades de sus hijas e hijos. Si bien no todo el universo de deudores alimentarios tendrá como objetivo ocupar el cargo de titular de una dependencia del Ejecutivo del Estado de H.; lo cierto es que la restricción garantiza que, por lo menos, aquellos que sí lo deseen acrediten no incurrir en una afectación a los derechos de la niñez, en concreto, su derecho humano a recibir alimentos para su sano desarrollo integral.
Además, la medida no restringe de manera absoluta el acceso al cargo público, sino que hace depender la restricción respectiva a la voluntad del aspirante, por el simple hecho de acreditar que está al corriente del pago, que ha cancelado la deuda alimentaria, o bien, que ha tramitado el descuento correspondiente. De esta forma, por el simple hecho de tramitar el descuento en favor del o la menor acreedora alimentaria, la restricción relativa cede para que el aspirante pueda ocupar la titularidad de una dependencia o entidad dentro de la administración pública del gobierno local.
Atento a ello, desde mi punto de vista, la norma reclamada al establecer una forma de protección de los derechos de los acreedores alimentarios, tutelando sobre todo a los menores de edad, ya obliga a las personas aspirantes a ocupar un determinado cargo público a estar al corriente de una de las principales obligaciones familiares, cuya observancia queda inclusive a la voluntad de la propia persona interesada, por lo que propiamente que no se trata de una exigencia que la coloque en una situación de desigualdad, ya que, en todo caso, es su propia decisión de abandonar los deberes alimentarios, lo que la excluye de la posibilidad de ser designada en un puesto público.
En otras palabras, al tratarse de un requisito de carácter negativo, consistente en no encontrarse en mora del cumplimiento de las obligaciones alimentarias, considero que no es la ley la que les impide a las personas ejercer su derecho a ser nombrados, sino su propia decisión de desamparar a las personas con las que tiene tales deberes, conducta omisiva de la mayor relevancia social, acerca de la cual este Tribunal Pleno ha establecido que válidamente puede dar lugar no sólo a sanciones civiles, sino también a las de naturaleza penal, tal como se determinó en la acción de inconstitucionalidad 78/2021,(2) donde se reconoció la constitucionalidad de una norma que penalizaba no ministrar alimentos a la mujer embarazada desde el momento de la concepción.
Al respecto, los artículos 478 a 480 de la Ley para la Familia del Estado de H.,(3) prevén el Registro de Deudoras y Deudores Alimentarios Morosos. Asimismo, el Código Penal del Estado de H., en sus artículos 230, 230 Bis, y 231,(4) establece diversas sanciones a quienes incumplan con sus obligaciones alimentarias.
Finalmente, si bien la norma reclamada no hacía distinción entre deudoras y deudores alimentarios, debe tenerse presente que cuando se trata de una mujer acreedora o las hijas o hijos de ésta, la falta de pago se traduce en una forma de violencia económica en contra de ella y de su descendencia, por lo que tal disposición lo único que hace es obligar a las personas a que observen puntualmente este tipo de obligaciones legales.
En efecto, en un análisis con perspectiva de género, el requisito impugnando constituye una medida especial en favor de las mujeres encaminada a proteger la condición de su maternidad, a fin de que no sea objeto de discriminación, tal y como lo exige el artículo 4.2 de la Convención sobre la Eliminación de todas las Formas de Discriminación contra la Mujer ("CEDAW" por sus siglas en inglés), de acuerdo al cual "La adopción por los Estados Partes de medidas especiales, incluso las contenidas en la presente Convención, encaminadas a proteger la maternidad no se considerará discriminatoria"; además de que va dirigido a hacer efectiva la responsabilidad en la que coparticipan tanto hombres y mujeres en el sano desarrollo de las relaciones familiares y el bienestar de sus hijas e hijos, atento a los artículos 5, inciso b) y 16, inciso d), de la citada Convención.(5)
Así, el requisito en comento no se trata de una simple exigencia subjetiva o de carácter ético de una persona, sino que es una medida especial que busca garantizar la eliminación de las condiciones de discriminación que enfrentan las mujeres en su condición de madres y la posible afectación del sano desarrollo de sus hijas e hijos, ante la falta de apoyo económico por parte del deudor alimentario, de modo que, para mí, el Congreso hidalguense se encontraba autorizado para tomar medidas complementarias a aquellas previstas en otras legislaciones para hacer efectivos los derechos no sólo de las mujeres, sino, sobre todo, el derecho de las y los menores de edad a recibir alimentos, como grupos vulnerables cuyo apoyo principal deriva, precisamente, de las relaciones familiares, la solidaridad, su estado de necesidad, todo ello en favor de su sano desarrollo y subsistencia.
Atento a lo anterior, es que me pronuncié a favor del sentido del fallo que nos ocupa, con la concurrencia de lo expresado en los párrafos que preceden.
Nota: La sentencia relativa a la acción de inconstitucionalidad 137/2021, que contiene el criterio respecto del cual se formuló este voto, aparece publicada en el Semanario Judicial de la Federación del viernes 6 de enero de 2023 a las 10:07 horas y en la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Undécima Época, Libro 21, Tomo I, enero de 2023, página 575, con número de registro digital: 31151.
La sentencia relativa a la acción de inconstitucionalidad 78/2021 citada en este voto, aparece publicada en el Semanario Judicial de la Federación del viernes 19 de agosto de 2022 a las 10:27 horas y en la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Undécima Época, Libro 16, Tomo I, agosto de 2022, página 914, con número de registro digital: 30848.
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1. Convención sobre los Derechos del Niño
"Artículo 3
"1. En todas las medidas concernientes a los niños que tomen las instituciones públicas o privadas de bienestar social, los tribunales, las autoridades administrativas o los órganos legislativos, una consideración primordial a que se atenderá será el interés superior del niño.
"2. Los Estados Partes se comprometen a asegurar al niño la protección y el cuidado que sean necesarios para su bienestar, teniendo en cuenta los derechos y deberes de sus padres, tutores u otras personas responsables de él ante la ley y, con ese fin, tomarán todas las medidas legislativas y administrativas adecuadas.
"3. Los Estados Partes se asegurarán de que las instituciones, servicios y establecimientos encargados del cuidado o la protección de los niños cumplan las normas establecidas por las autoridades competentes, especialmente en materia de seguridad, sanidad, número y competencia de su personal, así como en relación con la existencia de una supervisión adecuada."
"Artículo 4
"Los Estados Partes adoptarán todas las medidas administrativas, legislativas y de otra índole para dar efectividad a los derechos reconocidos en la presente Convención. En lo que respecta a los derechos económicos, sociales y culturales, los Estados Partes adoptarán esas medidas hasta el máximo de los recursos de que dispongan y, cuando sea necesario, dentro del marco de la cooperación internacional."
2. Se aprobó por mayoría de ocho votos de las señoras Ministras y de los señores M.G.A.C. apartándose de los párrafos doscientos cuarenta y ocho, doscientos sesenta y tres y doscientos sesenta y cuatro, E.M., O.A., A.M., P.R., R.F., P.D. y presidente Z.L. de L., respecto del considerando sexto, relativo al estudio de fondo, consistente en reconocer la validez del artículo 181 Bis del Código Penal para el Estado de Michoacán de Ocampo, adicionado mediante el Decreto Número 510, publicado en el Periódico Oficial de dicha entidad federativa el cinco de abril de dos mil veintiuno. La señora Ministra y los señores M.G.O.M., P.H. y L.P. votaron en contra y anunciaron sendos votos particulares. Los señores M.G.A.C. y presidente Z.L. de L. reservaron su derecho de formular sendos votos concurrentes.
3. Ley para la Familia del Estado de H.
"Artículo 478. En el Registro de Deudoras y Deudores Alimentarios Morosos, se harán las inscripciones a que se refiere el artículo 141 BIS de la presente ley, dicho registro contendrá:
"I.N., apellidos y Clave Única de Registro de Población de la persona deudora alimentaria morosa;
"II.N. de la acreedora o acreedor o acreedores alimentarios;
"III. Datos del acta que acrediten el vínculo entre la persona deudora y la o el acreedor alimentario, en su caso;
"IV. Número de pagos incumplidos y monto del adeudo alimentario a ese momento;
".Ó. jurisdiccional que ordena el registro; y
"VI. Datos del expediente del que deriva su inscripción.
"El Registro del Estado Familiar llevará a cabo la inscripción al día hábil siguiente a la recepción del oficio judicial que así lo ordene."
(Adicionado, P.O. 15 de junio de 2021)
"Artículo 479. El Registro estará a disposición de toda persona que acredite legítimo interés. Los oficiales del Registro del Estado Familiar expedirán certificados de No inscripción o Inscripción en el Registro de Deudoras y Deudores Alimentarios Morosos, con base en las constancias que obren en su poder, previo pago de los derechos correspondientes."
(Adicionado, P.O. 15 de junio de 2021)
"Artículo 480. El certificado expedido por el Registro de Deudoras y Deudores Alimentarios Morosos contendrá:
"I. Fecha de emisión;
"II.N. completo y Clave Única de Registro de Población de la persona deudora morosa; y
"III. Especificación de contar con inscripción en el Registro de Deudoras y Deudores Alimentarios Morosos o en su caso de No inscripción."
4. Código Penal del Estado de H.
"Artículo 230. Al que incumpla con su obligación de dar alimentos a las personas que tienen derecho a recibirlos, se le impondrá prisión de tres a cinco años y multa de 100 a 400 días, además suspensión o pérdida de los derechos de familia en relación con el ofendido, hasta por el máximo de la pena privativa de libertad impuesta.
"Para los efectos de este artículo, se tendrá por consumado el delito aun cuando el o los acreedores alimentarios se hayan dejado al cuidado o reciban ayuda de un tercero, no se hubiese reclamado el pago de los alimentos en la vía familiar, o se haya incumplido la resolución que condene al mismo.
"Cuando no sean comprobables el salario o los ingresos del deudor alimentario, para efectos de cubrir el monto de los alimentos o la reparación del daño, se determinarán con base en la capacidad económica y nivel de vida que el deudor y sus acreedores alimentarios hayan llevado en los dos últimos años."
(Adicionado, P.O. 1 de abril de 2013)
"Artículo 230 Bis. Al deudor alimentario que con el propósito de evadir la obligación alimentaria que la ley determina para con su o sus acreedores alimentistas, renuncie a su empleo o ejecute actos tenientes a perderlo, reduzca sus ingresos, simule deudas o realice cualquier acto que lo coloque en estado de insolvencia, se le impondrá prisión de tres a cuatro años y multa de treinta a trescientos días.
"La misma pena se impondrá a aquellas personas que obligadas a informar acerca de los ingresos o a realizar el descuento a quienes deban cumplir con las obligaciones señaladas en los artículos anteriores, incumplan con la orden judicial de hacerlo."
(Reformado, P.O. 1 de abril de 2013)
"Artículo 231. La reparación de los daños y perjuicios correspondientes a los artículos anteriores que como pena pública es exigible al reo, comprenderá el pago de las cantidades que el inculpado hubiere dejado de ministrar así como las deudas contraídas para cubrir el incumplimiento de su obligación.
"El perdón legal sólo podrá otorgarse cuando se hayan reparado los daños y perjuicios ocasionados por la comisión del delito.
"Los delitos previstos en este capítulo se perseguirán por querella, excepto cuando el ofendido sea incapaz y no tenga representante para querellarse, caso en el cual el Ministerio Publico procederá de oficio."
5. Convención sobre la Eliminación de todas las Formas de Discriminación contra la Mujer
"Artículo 5
"Los Estados partes tomarán todas las medidas apropiadas para: ...
"b) Garantizar que la educación familiar incluya una comprensión adecuada de la maternidad como función social y el reconocimiento de la responsabilidad común de hombres y mujeres en cuanto a la educación y al desarrollo de sus hijos, en la inteligencia de que el interés de los hijos constituirá la consideración primordial en todos los casos."
"Artículo 16
"1. Los Estados partes adoptarán todas las medidas adecuadas para eliminar la discriminación contra la mujer en todos los asuntos relacionados con el matrimonio y las relaciones familiares y, en particular, asegurarán en condiciones de igualdad entre hombres y mujeres:
"...
"d) Los mismos derechos y responsabilidades como progenitores, cualquiera que sea su estado civil, en materias relacionadas con sus hijos; en todos los casos, los intereses de los hijos serán la consideración primordial; ..."
