Voto concurrente num. 124/2020 de Suprema Corte de Justicia, Pleno, 26-08-2022 (ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD)
| Juez | Ministro Luis María Aguilar Morales |
| Fecha de publicación | 26 Agosto 2022 |
| Localizador | Gaceta del Semanario Judicial de la Federación. Libro 16, Agosto de 2022, Tomo I,904 |
| Emisor | Pleno |
Voto concurrente, que formula el M.L.M.A.M., en relación con la acción de inconstitucionalidad 124/2020.
En sesión celebrada el veintisiete de abril de dos mil veintiuno, el Tribunal Pleno de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación al resolver la acción de inconstitucionalidad citada al rubro, declaró la invalidez del "Decreto Número Seiscientos Cincuenta y Siete, por el que se reforman el primer párrafo del artículo 22 y el artículo 23 del Reglamento para el Congreso del Estado de Morelos",(1) publicado en el Periódico Oficial de dicha entidad federativa el 12 de febrero de 2020, por advertirse que este decreto fue aprobado por 13 votos de las diputaciones que conforman la Legislatura Local, los cuales no fueron suficientes para alcanzar la mayoría calificada de 14 votos que la Constitución del Estado de Morelos exige.
En este caso, el Tribunal Pleno conoció de la impugnación de un decreto que fue aprobado por 13 votos de las diputaciones del Congreso del Estado de Morelos. En su demanda de acción de inconstitucionalidad, la Comisión de Derechos Humanos de esa entidad federativa sostuvo que el decreto no fue aprobado por la mayoría calificada de dos terceras partes de la Legislatura, equivalentes a 13.33 diputaciones, pues atendiendo a la imposibilidad material de dividir el voto, debía entenderse que esa votación calificada se debe calcular redondeando al número entero inmediatamente superior, es decir, con 14 votos.
El Tribunal Pleno determinó que el decreto impugnado fue emitido de conformidad con el artículo 135 del Reglamento del Congreso Local, en el que se establecía que, cuando la legislación exija una votación calificada de dos terceras partes del Congreso y su equivalente en votos no sea un número entero de legisladores, sino una fracción, se deberá redondear al número entero inmediato inferior.
No obstante, este Alto Tribunal declaró la invalidez del decreto al considerar que si bien fue emitido conforme a las reglas de votación fijadas en el reglamento del Congreso Local, lo cierto es que se hizo en contravención de la regla de votación prevista en el artículo 44 de la Constitución Política del Estado de Morelos, que ha sido interpretada por esta Suprema Corte de Justicia de la Nación en el sentido de que la votación calificada debe redondearse al número entero inmediato superior, de lo que se desprende una exigencia de al menos 14 votos a favor para conformar una votación calificada.
Al respecto, como lo manifesté en la sesión plenaria, estoy de acuerdo con el criterio mayoritario, consistente en declarar la invalidez del "Decreto Número Seiscientos Cincuenta y Siete" pero por consideraciones distintas a las de la mayoría, como a continuación explicaré.
En primer lugar, quiero señalar que no estoy de acuerdo con las consideraciones que se hacen en la sentencia (páginas 43 y 44) para sostener que el decreto impugnado fue emitido siguiendo las reglas de votación vigentes en ese momento en el artículo 135, párrafos tercero, cuarto y quinto, del Reglamento para el Congreso del Estado de Morelos(2) (las cuales establecían que, para estimar satisfecha la mayoría calificada se debía entender que, cuando el número de diputados que den las dos terceras partes de la Legislatura contenga una fracción menor a ".49", se debe atender al entero inmediato inferior a dicha fracción).
En efecto, en la sentencia se refiere que el decreto impugnado fue emitido siguiendo las reglas de votación contenidas en el Reglamento para el Congreso del Estado de Morelos, reformadas y en vigor desde el 27 de noviembre de 2019, que fue el momento en que se aprobaron por el Congreso Local.
Respetuosamente no estoy de acuerdo con esa afirmación, pues desde mi punto de vista, al momento de la aprobación del decreto impugnado,(3) el artículo 135 del Reglamento para el Congreso del Estado de Morelos que se encontraba vigente, aún no contenía la regla que indebidamente permitía redondear una votación fraccionada (con un decimal menor a ".49") al número entero inmediato inferior.
Incluso, quiero destacar que el artículo 135 del Reglamento para el Congreso del Estado de Morelos fue aprobado en la misma sesión de la Legislatura Estatal el 4 de diciembre de 2019 y publicado en el Periódico Oficial del Estado de Morelos hasta el 12 de febrero de 2020, de manera que para mí, al momento en que la Legislatura de Morelos aprobó en sesión plenaria de 4 de diciembre de 2019 el decreto ahora cuestionado, aún no existía regla alguna en el reglamento que permitiera entender que una votación fraccionada fuera redondeada al número entero inferior.(4)
No quiero dejar de mencionar que conforme al artículo 38 de la Constitución Política del Estado de Morelos,(5) el Congreso Local está facultado para expedir la legislación que regule su estructura y funcionamiento internos, la cual no podrá ser vetada ni requerirá promulgación expresa del Ejecutivo Estatal para tener vigencia.
Asimismo, en el artículo 4 de la Ley Orgánica para el Congreso del Estado de Morelos(6) se dispone que esa ley orgánica y su reglamento, así como sus reformas y adiciones, no estarán sujetas al veto del Ejecutivo ni requerirán de promulgación expresa para tener vigencia, por lo que el Congreso Local, una vez aprobada, ordenará su publicación en el Periódico Oficial para su divulgación.
De lo anterior se sigue que, si bien la Constitución Local permite que la aprobación de leyes o reglamentos internos del Congreso cobren vigencia sin la necesidad de la promulgación expresa del gobernador, lo cierto es que no se exenta del requisito de la publicación, de manera que este tipo de decretos deben ser publicados para hacerlos del conocimiento de quienes integran el Congreso Local y de la ciudadanía en general y, sólo después de su publicación, comenzará su vigencia.
Por estas razones, el Decreto de reformas al artículo 135 del Reglamento para el Congreso del Estado de Morelos, por el que se introdujo la regla de votación calificada empleada por la Legislatura (redondeo al número entero inferior), fue publicado el 12 de febrero de 2020, por lo que esta nueva regla de votación comenzó a regir a partir de ser publicada en el Periódico Oficial de la entidad (aunque posteriormente, fue declarada inválida por este Alto Tribunal en la acción de inconstitucionalidad 121/2020 y su acumulada 125/2020).
En consecuencia, contrario a lo que se sostiene en la sentencia, al momento de aprobar el decreto impugnado, no existía una regla que permitiera al órgano parlamentario entender que "cuando la legislación exija una votación calificada de dos terceras partes del Congreso y su equivalente en votos no sea un número entero de legisladores, sino una fracción, se deberá redondear al número entero inmediato inferior."
En segundo lugar, y una vez precisado que al momento de la emisión del decreto impugnado no existía una norma reglamentaria que permitiera entender que cuando la votación calificada esté expresada en un número fraccionado, debía redondearse al número entero inferior, comparto el resto de argumentos de la sentencia, en los que se consideró que el decreto impugnado vulneró la regla de votación contemplada en el artículo 44 de la Constitución Local.
Desde mi perspectiva y siguiendo lo que manifesté cuando resolvimos la acción de inconstitucionalidad 121/2020 y su acumulada 125/2020, el 22 de abril de 2021, la mayoría calificada de dos terceras partes del Congreso de Morelos debe calcularse en números enteros a través de una aproximación por exceso.
Dicho de otro modo, en el precedente mencionado, este Tribunal Pleno interpretó la Constitución y la legislación de Morelos para concluir que la mayoría calificada de dos terceras partes del Congreso Local se integra por 13.33 votos, de manera que al tratarse de un número fraccionado y ante la imposibilidad material de dividir el voto de los legisladores, se debe entender que esta votación calificada se obtiene únicamente contando con un mínimo de 14 votos de los diputados locales.
De este modo, el decreto impugnado, por el que se reformaron los artículos 22, primer párrafo y 23, ambos del Reglamento para el Congreso del Estado de Morelos, fue aprobado por ese órgano parlamentario mediante el voto de 13 diputaciones, lo que equivale al 65 % del total de los integrantes del Congreso Local, es decir, una cantidad menor a las dos terceras partes del Congreso.
Esto es relevante, porque de acuerdo con lo previsto en el artículo 44 de la Constitución de Morelos,(7) como regla general, para que una iniciativa adquiera el carácter de ley o decreto, es necesario que haya sido aprobada en votación nominal por las dos terceras partes de los diputados integrantes de la Legislatura, lo que también es necesario para reformar o adicionar esas leyes, de conformidad con el artículo 1o. del Reglamento para el Congreso del Estado.(8)
Hasta aquí no hay problema alguno, e incluso, en los antecedentes del procedimiento legislativo se partió de una premisa correcta: para reformar el Reglamento para el Congreso del Estado de Morelos se necesita una votación calificada de dos terceras partes del Congreso Local.
El problema surge porque el decreto impugnado fue aprobado por 13 de los 20 diputados que integran el órgano parlamentario y, mientras la Comisión accionante sostiene que esos 13 votos no son suficientes para acreditar una votación calificada de dos terceras partes del Congreso (que desde su perspectiva se alcanza con 13.33 votos, que se traducen necesariamente en el voto de al menos 14 diputados), el Congreso Local considera que al tratarse de un número fraccionado, y ante la imposibilidad de dividir el voto de los diputados, debe interpretarse que la votación calificada se alcanza con sólo 13 votos.
Entonces, el punto que se tiene que dilucidar en este caso consiste en interpretar si la votación calificada de dos terceras partes del Congreso de Morelos (integrado en su totalidad por 20 diputaciones) se alcanza con 13 votos o si, por el contrario, es necesario contar con 14 votos de los diputados.
En este sentido, como lo consideré cuando resolvimos la acción de inconstitucionalidad 121/2020 y acumulada 125/2020, para determinar cuál es la votación calificada en una Legislatura que tiene 20 integrantes, cuyas dos terceras partes resulta en un número fraccionado (13.3), hay que adoptar una aproximación por exceso como se sostiene en el criterio mayoritario (Requiriéndose 14 votos) y no por defecto como lo consideró la Legislatura al aprobar la reforma con 13 votos.
Esto, pues con la aproximación por exceso, no sólo se exige una decisión con mayor respaldo democrático, privilegiando con mayor rigor el derecho a la participación de todas las fuerzas políticas con representación parlamentaria, sino también, es la que permite cumplir, en términos porcentuales, la mayoría calificada exigida por la Constitución morelense.(9)
Aunque no dejo de advertir que la diferencia es simplemente de un voto, considero que interpretar a la "baja" el concepto de dos terceras partes de la actual Legislatura, privilegia la decisión de las mayorías legislativas sobre las minorías, lo cual es una violación directa a la democracia deliberativa que se encuentra protegida en nuestra Constitución General.
Por las razones anteriores estoy de acuerdo con el criterio mayoritario, ya que debe privilegiarse una interpretación de las reglas de votación que implique mayor respaldo y consenso democrático, que es al final la pretensión de exigir dos terceras partes como votación necesaria para que una iniciativa obtenga el rango de ley o decreto.
En términos de lo dispuesto en los artículos 3, fracción XXI, 73, fracción II, 111, 113, 116, octavo y duodécimo transitorios de la Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública, así como en el segundo párrafo de artículo 9o. del Reglamento de la Suprema Corte de Justicia de la Nación y del Consejo de la Judicatura Federal para la aplicación de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, en esta versión pública se testa la información considerada legalmente como reservada o confidencial que encuadra en esos supuestos normativos.
Nota: La ejecutoria relativa a la acción de inconstitucionalidad 121/2020 y su acumulada 125/2020 citada en este voto, aparece publicada en el Semanario Judicial de la Federación del viernes 6 de agosto de 2021 a las 10:14 horas y en la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Undécima Época, Libro 4, Tomo I, agosto de 2021, página 796, con número de registro digital: 30003.
El presente voto también aparece publicado en el Diario Oficial de la Federación de 4 de noviembre de 2021.
________________
1. "Artículo 22. El Congreso del Estado de Morelos contará con un Código de Ética Parlamentaria, con el propósito de promover, capacitar y difundir los principios de conducta y deberes éticos. V. en todo momento el cumplimiento de los principios de legalidad, integridad, civismo e imparcialidad, entre los diputados y los trabajadores del Poder Legislativo.
"…"
"Artículo 23. Los diputados se conducirán en todo momento, con apego a principios de legalidad, integridad, imparcialidad, eficacia, civismo y ética. En todo momento deberá (sic) conducirse con respeto a la investidura, privilegiando el diálogo, la tolerancia y el respeto mutuo, como valores que sustenten su desempeño en la representación popular e impulsen el desarrollo de una práctica legislativa abierta y democrática, estarán sujetos a las medidas disciplinarias contenidas en el reglamento y el Código de Ética Parlamentaria."
"DISPOSICIONES TRANSITORIAS.
"PRIMERA.—Remítase el presente Decreto al titular del Poder Ejecutivo, para su promulgación y publicación respectiva de conformidad con los artículos 44, 47 y 70, fracción XVII, inciso a), de la Constitución Política del Estado de Morelos.
"SEGUNDA.—El presente decreto, entrará en vigor a partir de su aprobación por el Pleno de esta Asamblea Legislativa.
"TERCERA.—Se instruye a los titulares de la Secretaría de Servicios Legislativos y Secretaría de Administración y Finanzas para que realicen un calendario de honores a la bandera, tomando en cuenta las fechas que se establecen en la Ley sobre el Escudo, la Bandera y el Himno Nacionales, así como otras fechas o ceremonias con las que se tenga que cumplir y celebrar los honores respectivos, con el fin de que todas y todos las diputadas y diputados así como el personal del Congreso, estén previamente convocados a participar en las ceremonia (sic) de honores a la bandera."
2. El artículo 135 del Reglamento para el Congreso del Estado de Morelos fue reformado mediante Decreto publicado en el Periódico Oficial del Estado de Morelos el 12 de febrero de 2020, y que en su texto reformado disponía lo siguiente:
"Artículo 135. …
"…
"Se entiende por mayoría calificada cuando se trate de las dos terceras partes de los diputados integrantes del total de la Legislatura, en cuya aritmética deberá situarse para las reformas señaladas en votaciones particulares, es decir, en las cuáles deban concurrir por imperio de ley dicho porcentaje de diputados, que se tomará en consideración los siguientes criterios:
"Cuando el número de diputados que den las dos terceras partes de los integrantes de la Legislatura contenga una fracción, y el decimal sea menor a .49 se debe atender al entero inmediato inferior a dicha fracción."
3. El decreto impugnado fue aprobado por la Legislatura el 4 de diciembre de 2019 y publicado en el Periódico Oficial el 12 de febrero de 2020.
4. Incluso, debe destacarse que el Decreto por el que se adicionó esta regla en el artículo 135 del reglamento, fue declarado inválido por esta Suprema Corte de Justicia de la Nación en la acción de inconstitucionalidad 121/2020 y su acumulada 125/2020, resuelta el 22 de abril de 2021, por mayoría de 9 votos de los Ministros G.O.M. (ponente), G.A.C., F.G.S., A.M., P.R., P.H., R.F., L.P. y P.D.. En contra la M.E.M. y el Ministro presidente Z.L. de L..
5. "Artículo 38 [Constitución Política del Estado de Morelos]. Las resoluciones del Congreso tendrán el carácter de leyes, decretos o acuerdos económicos. Las leyes y decretos se remitirán al Ejecutivo firmados por el presidente y los secretarios, y los acuerdos económicos solo por los secretarios.
"El Congreso expedirá la ley que en lo sucesivo regulará su estructura y funcionamiento interno, la cual no podrá ser vetada ni requerirá promulgación expresa del Ejecutivo Estatal para tener vigencia."
6. "Artículo 4 [Ley Orgánica para el Congreso del Estado de Morelos]. La aprobación de la presente ley y de su reglamento; así como sus reformas y adiciones, no está sujeta al veto del Ejecutivo, ni requerirá de promulgación expresa por parte del mismo para tener vigencia. El Congreso del Estado, una vez aprobada, ordenará su publicación en el Periódico Oficial ‘Tierra y Libertad’ y en la gaceta legislativa, solo con el objeto de su divulgación."
7. "Artículo 44 [Constitución Política del Estado de Morelos]. Para que una iniciativa tenga el carácter de ley o decreto, necesita en votación nominal de las dos terceras partes de los diputados integrantes de la legislatura; la sanción y promulgación del Ejecutivo y su publicación en el órgano oficial del Estado; excepto en los casos expresamente determinados por esta Constitución."
8. "Artículo 1o. [Reglamento para el Congreso del Estado de Morelos]. Este reglamento tiene por objeto regular el trabajo administrativo, legislativo y parlamentario del Congreso del Estado, en términos de lo dispuesto por su ley orgánica.
"Por ningún motivo el presente reglamento puede ser modificado por acuerdos parlamentarios; para reformar, adicionar o derogar las disposiciones del mismo, se deberá sujetar al proceso legislativo previsto en este ordenamiento."
9. El 100 % de los integrantes del Congreso de Morelos lo constituyen los 20 diputados, por lo que las dos terceras partes, en términos porcentuales, es el 66 % de los votos.
Así, si se ajusta la cifra a 13 votos, se reuniría el 65 % de los diputados; mientras que si se ajusta "a la alta" exigiendo 14 votos, las decisiones serían tomadas por un 70 %.
Este voto se publicó el viernes 26 de agosto de 2022 a las 10:34 horas en el Semanario Judicial de la Federación.