Voto concurrente num. 121/2020 de Suprema Corte de Justicia, Pleno, 01-05-2022 (CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL)

VOTO CONCURRENTE QUE FORMULA EL MINISTRO PRESIDENTE ARTURO ZALDÍVAR LELO DE LARREA, EN LA CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 121/2020 PROMOVIDA POR EL MUNICIPIO DE COLIMA, ESTADO DE COLIMA.

En sesión pública celebrada el treinta y uno de mayo de dos mil veintiuno, el Tribunal Pleno resolvió la controversia constitucional 121/2020, en la que declaró la invalidez del artículo 8, fracción IV, de la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado de Colima,(1) así como la del punto de acuerdo para comparecer, la del oficio DPL/1338/2020 y la del exhorto de veinticuatro de abril de dos mil veinte, aprobados por el Congreso del Estado de Colima.

Entre otros aspectos, se abordó el tema referente a la validez constitucional del artículo 8, fracción IV, de la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado de Colima, y respecto del cual se decidió declarar su invalidez pues permitía al Congreso Local o a una de sus comisiones citar a cualquier servidor público municipal "para informar y explicar hechos o circunstancias que por su naturaleza resulten de trascendencia para la sociedad o el buen desempeño del servidor público".

Al respecto, aun cuando coincido en declarar la invalidez de la norma antes referida, y, por ende, la invalidez del acuerdo para comparecer y el acuerdo de exhortación; lo cierto es que no comparto algunas consideraciones que sustentan tal determinación. Para una mejor explicación, por un lado, me referiré a las consideraciones que sustentan la sentencia en este tema, para posteriormente ocuparme de exponer las razones por las que respetuosamente me aparto de ellas.

A.P. mayoritaria del Pleno de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación

El Tribunal Pleno determinó que sí se observaron las diversas bases sustanciales señaladas en la normatividad local para la adición de la fracción IV al artículo 8 de la Ley Orgánica del Poder Legislativo Estatal, por lo que no existió violación alguna de las formalidades esenciales del proceso de creación de normas que lleven a su invalidación; determinación que comparto y por la cual voté en el sentido de la resolución.

Además, el Tribunal Pleno concluyó que el artículo 8, fracción IV, de la Ley Orgánica del Poder Legislativo local que permite al Congreso Local o a una de sus comisiones citar a cualquier servidor público municipal para informar y explicar hechos o circunstancias que, por su naturaleza, resultan de trascendencia para la sociedad o para el buen desempeño del servicio, debe ser declarado inválido, así como los acuerdos impugnados al ser dicha porción normativa el fundamento de su invalidez; y si bien comparto el sentido de declarar la invalidez, me aparto de las consideraciones sostenidas en este apartado.

Las consideraciones mayoritarias para sostener dicha invalidez, se sustentaron en que la norma impugnada(2) vulnera la autonomía municipal; ya que afecta al ámbito de atribuciones del Municipio y vulnera el régimen previsto en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, específicamente en su artículo 115, fracción I,(3) en la medida que permite al Congreso Estatal someter a los servidores públicos del orden municipal para atender las citaciones que de manera unilateral les hace el Poder Legislativo, asignándoles de manera indebida funciones que no le fueron otorgadas constitucionalmente, ni son necesarias para el desarrollo de las facultades que se les confieren y que contrario a lo que manifiesta el poder demandado, el artículo impugnado, de ninguna manera, pretende regular la facultad de fiscalización de la cuenta pública.

Así como también, que la norma general impugnada que permite al Poder Legislativo Estatal someter a los funcionarios del orden municipal a atender a las citaciones que le hace de manera unilateral aquel Poder no tiene fundamento constitucional. Y que dados los principios de autonomía municipal y supremacía constitucional, las Legislaturas Estatales sólo podrían establecer supuestos para mandar a citar a funcionarios municipales cuando así lo permitiera la Constitución General, ya sea expresa o implícitamente cuando esa función resultara estrictamente necesaria para hacer efectivas las facultades que le fueron otorgadas al orden estatal y, además, que la función se ejerza sólo en los casos expresamente indispensables para hacer efectiva la facultad de que se trate.

Por otra parte, además señaló que, de no existir una facultad conferida constitucionalmente a la Legislatura Estatal para mandar a citar a los funcionarios municipales, los supuestos en los que permite la legislación secundaria impugnada hacer esta citación, son claramente contrarios a las competencias y funciones del Municipio.

Bajo las consideraciones anteriormente enunciadas, el Tribunal Pleno declaró la invalidez del artículo 8, fracción IV, de la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado de Colima, que establece: "Para informar y explicar hechos o circunstancias que por su naturaleza resulten de trascendencia para la sociedad o el buen desempeño del servicio público."

Al respecto, suscribo el presente voto para exponer las razones por las cuales, si bien coincido con la invalidez del artículo impugnado, no comparto las argumentaciones con las cuales se llegó a tal conclusión.

B.M. de disenso en contra de la decisión mayoritaria del Tribunal Pleno

Como anticipé, coincido con la declaratoria de invalidez del artículo 8, fracción IV, de la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado de Colima; sin embargo, no comparto algunas de las consideraciones que la sustentan, las cuales, a efecto de brindar mayor orden, explicaré en los siguientes apartados.

1. No existe justificación para exigir que este tipo de comparecencias se establezcan en la Constitución General.

En primer lugar, me parece que no hay justificación para exigir que este tipo de comparecencias se establezcan en la Constitución General. Esto pues, aunque el control político de los gobiernos municipales a cargo de los Congresos Estatales no está regulado en la Constitución General; sin embargo –desde mi punto de vista– puede fincarse en la forma de gobierno republicano, representativo, democrático, laico y popular que deriva del artículo 115, así como del principio de división de poderes del diverso 116 y de su autonomía, en atención a lo dispuesto por los numerales 40 y 124, todos de la Constitución General.

Tampoco encuentro fundamento para la posición mayoritaria que encuentra una reserva de fuente en el sentido de que este tipo de intervenciones tiene que estar regulado en la Constitución Local. El Congreso, válidamente y como sucede en la mayoría de los casos, en su ley orgánica puede desarrollar las facultades constitucionales con las que cuenta.

2. La facultad de llamar a comparecer a funcionarios municipales no le está vedada a los Congresos Locales.

Ahora bien, aunque estoy de acuerdo con la invalidez del precepto impugnado por la forma en que está redactado –que es muy general y, por tanto, sobreinclusiva–, no comparto que esté vedado a los Congresos poder llamar a comparecer a funcionarios municipales.

Si bien es cierto que el Municipio es un órgano diferenciado del Gobierno Estatal, con autonomía constitucional como órgano de gobierno y con exclusividad competencial en determinadas funciones y servicios públicos, esto no significa que sea un órgano autárquico o "independiente" del Estado al que pertenece, pues en términos del artículo 115 constitucional, los Municipios forman parte de la forma de gobierno republicana y representativa estatal. Si bien es un nivel de gobierno autónomo, en términos del precepto mencionado, los Estados deberán adoptar para su régimen interior, la forma de gobierno republicano, representativo, democrático, laico y popular, teniendo como base de su división territorial y de su organización política y administrativa, el Municipio Libre.

La representatividad antes enunciada, que se deposita por excelencia en el Poder Legislativo, implica que los Congresos tienen múltiples interacciones con el Poder Ejecutivo y el Judicial, los órganos autónomos, los tribunales administrativos y, desde luego, con los Municipios y sus Ayuntamientos.

Como órgano democrático representativo por excelencia, los Congresos tienen controles políticos y jurídicos respecto de las administraciones públicas estatales y municipales, que van más allá del procedimiento legislativo o del procedimiento jurídico de fiscalización. Los Congresos al día de hoy, en atención a la representatividad que reflejan, la pluralidad de su composición, y el importante papel de las minorías legislativas para realizar un contrapeso del Poder Ejecutivo; ejercen controles parlamentarios, incluyendo en dicho término toda la actividad de las Cámaras destinada a vigilar la acción jurídica y política del gobierno o de otros entes públicos, lleve o no aparejada la posibilidad de sanción o de exigencia de responsabilidad política inmediata. El debate público que se realiza en el Congreso a través de los debates internos, los puntos de acuerdo, las comparecencias, etcétera, son elementos básicos para la eficacia del principio de división de poderes,(4) ya que se trata de controlar todas las áreas en las que el gobierno interviene, con el fin de evidenciar sus errores por acción u omisión.

En ese sentido, el control político parlamentario es en esencia un control político, y como tal es subjetivo, por lo que no deriva de la existencia de un parámetro fijo de valoración como sucede en el control jurídico, sino descansa en la apreciación que realiza el órgano controlante, a través de los acuerdos que van logrando los grupos parlamentarios. Dicho control puede ser sucesivo y previo, de manera que puede recaer tanto sobre actividades consumadas, como actividades que se están realizando o bien, actividades futuras.(5)

A diferencia del control jurídico, en el control político, el ejercicio forma parte ya de un resultado, que pasa por evidenciar que el ejercicio del poder está siendo controlado y el hecho de que este control no lleve aparejadas sanciones inmediatas, no le priva de relevancia; pues lo que persigue el control parlamentario es vigilar y controlar las áreas en las que el gobierno interviene, con el fin de evidenciar sus errores por acción u omisión. Por ello, el control político no puede sujetarse a las rígidas reglas del control jurídico pues sus consecuencias no son inmediatas ni vinculantes, sino que se desenvuelven en el terreno del debate público.

Forman parte de este tipo de control, las comparecencias del gobierno frente al Congreso, que en el caso de la Constitución General las encontramos en el artículo 93, párrafo segundo,(6) que regula que cualquiera de las Cámaras podrá convocar a los secretarios de Estado, a los directores y administradores de las entidades paraestatales, así como a los titulares de los órganos autónomos, para que informen bajo protesta de decir verdad, cuando se discuta una ley o se estudie un negocio concerniente a sus respectivos ramos o actividades o para que respondan a interpelaciones o preguntas.

También forman parte de este control, las comparecencias del gobierno frente al Congreso, en el caso de la Constitución General, las de los miembros del gabinete reguladas en el artículo 69 constitucional con relación al informe que, por escrito, debe presentar el presidente de la República,(7) donde cada una de las Cámaras realizará el análisis del informe y podrá solicitar al presidente de la República ampliar la información mediante pregunta por escrito y citar a los secretarios de Estado, y a los directores de las entidades paraestatales, quienes comparecerán y rendirán informes bajo protesta de decir verdad.

Un segundo tipo de comparecencias son las que regula el artículo 93 constitucional,(8) tanto en su párrafo primero, que obliga a los secretarios de despacho, luego de que esté abierto el periodo de sesiones ordinarias, a dar cuenta al Congreso del Estado que guarden sus respectivos ramos, como en su párrafo segundo, que regula que cualquiera de las Cámaras podrá convocar a los secretarios de Estado, a los directores y administradores de las entidades paraestatales, así como a los titulares de los órganos autónomos, para que informen bajo protesta de decir verdad, cuando se discuta una ley o se estudie un negocio concerniente a sus respectivos ramos o actividades o para que respondan a interpelaciones o preguntas.

Este tipo de comparecencias, como lo constata la práctica, tiene como finalidad que las Cámaras reciban informes de determinados servidores públicos y después puedan ser cuestionados sobre sus actividades.

Ahora bien, este tipo de control político a cargo de los Congresos Estatales no está regulado a nivel estatal propiamente en la Constitución General –tal como lo mencioné en el apartado anterior–; sin embargo, puede fincarse en principios tales como la forma de gobierno republicano, representativo, democrático, laico y popular que deriva del artículo 115 y del principio de división de poderes del diverso 116, así como de su autonomía en atención a lo dispuesto por los numerales 40 y 124, todos de la Constitución General, de los que derivan las reglas para su integración, la facultad de aprobar el presupuesto de egresos y algunas reglas para las remuneraciones, la obligación de tener entidades estatales de fiscalización, la aprobación de la cuenta pública y la obligación de prever la iniciativa ciudadana.

Además de fincarse en los principios antes mencionados, el control político debe desarrollarse en los términos que prevean las Constituciones Estatales y las leyes locales, que gozan de una expansividad sumamente importante que tiene su fundamento en la autonomía de las entidades federativas y en la representatividad de los órganos legislativos. R., es un control político que no puede sujetarse a las rígidas reglas del control jurídico, por lo que encuentro inexacta la premisa de la que parte la sentencia; aun cuando esta discrecionalidad no puede tornarse en arbitraria.

Ahora, esto no implica desconocer el papel de las y los regidores como representantes al interior del Ayuntamiento; desde luego, estos ejercen un control sumamente importante y son el primer mecanismo de control interno de la administración pública municipal. Sin embargo, los Congresos también tienen qué decir frente a los Municipios, sobre todo cuando éstos tratan asuntos de su competencia como una suerte de control de naturaleza política externo.

Para justificar lo anterior, es necesario recapitular sobre la interacción amplia de los Congresos Estatales con los Municipios, como son la determinación de la duración del Ayuntamiento, la suspensión y la desaparición de Ayuntamientos o la suspensión o revocación del mandato de alguno de sus miembros y, en su caso, el nombramiento de Consejos Municipales, la determinación de las bases generales de la administración pública municipal y del procedimiento administrativo, las normas en ausencia de reglamento, etcétera, la regulación de facultades concurrentes, la regulación de la conurbación, la aprobación de asociaciones municipales, el régimen de leyes de ingreso y de deuda pública y el régimen laboral que tienen como justificación precisamente la representación del órgano legislativo.

Se trata de una interacción que tiene como fundamento el carácter representativo del Congreso; por ello el control político a cargo del Poder Legislativo Estatal respecto de muchos actos que realiza el Municipio resulta natural.

La representatividad de los Congresos y su carácter como órgano de control político, no sólo se ejerce frente al Ejecutivo, sino frente a todos los poderes, órganos autónomos, tribunales; frente a cualquier órgano de poder público e, insistimos en la naturaleza de dicho control que no tiene por alcance la modificación o revocación de los actos del Ayuntamiento o de la administración pública municipal, sino tan sólo su control frente a la opinión pública.

Así, por ejemplo, parte de este control se refleja en términos del segundo párrafo del artículo 102, apartado B, constitucional cuando no se acepta una recomendación de la CNDH o de los ombudsperson locales, o cuando habiendo sido aceptada no es cumplida, teniendo éstos la facultad de solicitar a la Cámara de Senadores o a la Legislatura Estatal, según corresponda, la comparecencia, para que aquéllos expliquen el motivo de su negativa; se trata de control político, una función connatural de los órganos legislativos, necesaria para una verdadera democracia.

El control político, por sus propias características, únicamente puede llegar a configurar un caso de intromisión, puesto que las actuaciones que con motivo de éste se toman no generan propiamente una vinculación jurídica que pueda llevar a revocar los actos del Ayuntamiento o de la administración pública municipal.

Por ello, considero que el control político en el caso de los Municipios únicamente podría implicar un caso de intromisión, cuando el acto respecto del cual se solicita la comparecencia sea de la competencia exclusiva de los Municipios.

Sin embargo, considero que, de manera enunciativa y no limitativa en los siguientes casos no puede considerarse que exista intromisión:

a) Cuando el motivo por el que se solicite la comparecencia se desenvuelva en una esfera de interacción constitucional entre el Congreso y el Municipio, ya sea a nivel de la Constitución General o de la Constitución Local.

b) Cuando el acto respecto del cual se solicita la comparecencia no sea de la competencia exclusiva municipal.

Lo anterior, pues existen casos en los que válidamente se puede llamar a los servidores públicos municipales, por ejemplo, cuando se trata de utilización de recursos públicos estatales o federales, que se han asignado por medio del Estado, o bien, en función de alguna facultad coordinada entre el Estado y el Municipio para la realización de algún servicio público.

De tal suerte, aun cuando coincido con la sentencia porque la redacción de la norma invalidada permite que en cualquier caso y en cualquier supuesto se pueda llamar a servidores públicos municipales a comparecer, no sustento dicha conclusión en que se deba a su falta de fundamento en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos o en la Constitución Local, y, tampoco estoy por afirmar que en ningún supuesto se pueda llamar a comparecer a servidores y servidoras públicos municipales, razones por las cuales formulé la presente concurrencia.

Nota: La sentencia relativa a la controversia constitucional 121/2020, que contiene el criterio respecto del cual se formuló este voto, aparece publicada en el Semanario Judicial de la Federación del viernes 3 de septiembre de 2021 a las 10:12 horas y en la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Undécima Época, Libro 5, Tomo I, septiembre de 2021, página 586, con número de registro digital: 30066.

________________

1. Adicionado mediante el Decreto Núm. 193, publicado en el Periódico Oficial de dicha entidad federativa el veintiocho de diciembre de dos mil diecinueve.

2. Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado de Colima

"Artículo 8o. El Congreso o una comisión legislativa podrá citar a cualquier servidor público de la administración pública estatal o paraestatal, municipal o paramunicipal, o a personas físicas o morales que hayan manejado recursos de la hacienda pública, en los siguientes casos:

"…

"IV. Para informar y explicar hechos o circunstancias que por su naturaleza resulten de trascendencia para la sociedad o el buen desempeño del servicio público."

3. Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos

"Artículo 115. Los Estados adoptarán, para su régimen interior, la forma de gobierno republicano, representativo, democrático, laico y popular, teniendo como base de su división territorial y de su organización política y administrativa, el Municipio libre, conforme a las bases siguientes: "I. Cada Municipio será gobernado por un Ayuntamiento de elección popular directa, integrado por un presidente o presidenta municipal y el número de regidurías y sindicaturas que la ley determine, de conformidad con el principio de paridad. La competencia que esta Constitución otorga al gobierno municipal se ejercerá por el Ayuntamiento de manera exclusiva y no habrá autoridad intermedia alguna entre éste y el Gobierno del Estado.

4. Que en última instancia funciona a través de un sistema de pesos y contrapesos.

5. Mora-Donatto, C.. (2010). Oposición y control parlamentario en México. Cuestiones constitucionales, (23), 121-151. Recuperado en 28 de mayo de 2021, de http://www.scielo.org.mx/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S1405-91932010000200005&lng=es&tlng=es..

6. Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos

"Artículo 93. Los secretarios del despacho, luego que esté abierto el periodo de sesiones ordinarias, darán cuenta al Congreso del Estado que guarden sus respectivos ramos.

Cualquiera de las Cámaras podrá convocar a los secretarios de Estado, a los directores y administradores de las entidades paraestatales, así como a los titulares de los órganos autónomos, para que informen bajo protesta de decir verdad, cuando se discuta una ley o se estudie un negocio concerniente a sus respectivos ramos o actividades o para que respondan a interpelaciones o preguntas."

7. Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos

"Artículo 69. En la apertura de sesiones ordinarias del primer periodo de cada año de ejercicio del Congreso, el presidente de la República presentará un informe por escrito, en el que manifieste el estado general que guarda la administración pública del país. En la apertura de las sesiones extraordinarias del Congreso de la Unión, o de una sola de sus Cámaras, el presidente de la Comisión Permanente informará acerca de los motivos o razones que originaron la convocatoria.

(Reformado, D.O.F. 10 de febrero de 2014)

"Cada una de las Cámaras realizará el análisis del informe y podrá solicitar al presidente de la República ampliar la información mediante pregunta por escrito y citar a los secretarios de Estado y a los directores de las entidades paraestatales, quienes comparecerán y rendirán informes bajo protesta de decir verdad. La Ley del Congreso y sus reglamentos regularán el ejercicio de esta facultad."

8. Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos

"Artículo 93. Los secretarios del despacho, luego que esté abierto el periodo de sesiones ordinarias, darán cuenta al Congreso del Estado que guarden sus respectivos ramos.

(Reformado, D.O.F. 10 de febrero de 2014)

"Cualquiera de las Cámaras podrá convocar a los secretarios de Estado, a los directores y administradores de las entidades paraestatales, así como a los titulares de los órganos autónomos, para que informen bajo protesta de decir verdad, cuando se discuta una ley o se estudie un negocio concerniente a sus respectivos ramos o actividades o para que respondan a interpelaciones o preguntas."