Voto concurrente num. 12/2001 de Suprema Corte de Justicia, Pleno, 01-04-2014 (DENUNCIA DE APLICACIÓN DE NORMAS DECLARADAS INVÁLIDAS EN LA SENTENCIA DE LA CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL)
| Juez | Ministro Arturo Zaldívar Lelo de Larrea |
| Localizador | Gaceta del Semanario Judicial de la Federación. Libro 5, Abril de 2014, Versión electrónica, 1 |
| Fecha de publicación | 01 Abril 2014 |
| Emisor | Pleno |
En sesión pública de ocho de agosto de dos mil trece, el Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación resolvió la presente denuncia de incumplimiento por aplicación de normas declaradas inválidas, en el sentido de que el Tribunal de Conciliación y Arbitraje del Estado de H. incurrió en un incumplimiento al fallo dictado en la controversia constitucional 12/2001, pero que dicho incumplimiento fue excusable. Asimismo, se resolvieron los efectos que debían darse a la determinación de incumplimiento respectiva.
Presento este voto para exponer las razones por las que estando de acuerdo con el sentido general de la resolución, disiento de las consideraciones que sustentaron la determinación del Pleno en torno a la existencia del incumplimiento, así como del posicionamiento mayoritario respecto de los efectos que debían darse a este fallo.
I.A. del caso
1. En sesión de siete de julio de dos mil cinco el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación resolvió la controversia constitucional 12/2001 promovida por el Municipio de Tulancingo de Bravo, Estado de H., en contra de la Ley Orgánica Municipal de dicha entidad.
El Pleno consideró que la norma impugnada incurría en una violación al artículo 115 constitucional al no distinguir entre las normas de bases generales aplicables a todos los municipios de la entidad y las normas supletorias que únicamente serían aplicables a los municipios que no contaran con su propia reglamentación. Por ello, el Pleno declaró la invalidez de diversos preceptos de la Ley Orgánica Municipal del Estado de H., para el efecto de que no le fueran imperativos al Municipio actor, el cual quedó en libertad de dictar sus propios reglamentos, aun en contra de lo que los preceptos denunciados establecieran.
Entre los preceptos que se declararon inválidos se encontraban los artículos 52, fracción XXXV, y 60, fracción II, de la Ley Orgánica Municipal,(1) los cuales confieren la representación del ayuntamiento a los síndicos y establecen que el P.M. sólo puede ostentar dicha representación cuando el Síndico esté impedido o no la asuma.
2. Con posterioridad a la emisión de dicho fallo, dos ex trabajadores del ayuntamiento de Tulancingo de Bravo demandaron a este ante el Tribunal de Conciliación y Arbitraje en el Estado de H., aduciendo despido injustificado. Dicho Tribunal emplazó al ayuntamiento demandado el cual contestó ambas demandas por conducto de su P.M..
3. El Tribunal Estatal de Conciliación y Arbitraje, considerando que en términos de los artículos 52, fracción XXXV y 60, fracción II, de la Ley Orgánica Municipal, el P.M. no está facultado para representar al ayuntamiento, determinó no reconocer legitimación al promovente y tener por "no producidas" las contestaciones en ambos juicios.
4. Es con motivo de dichas determinaciones que se presentó la presente denuncia.
I. Existencia del incumplimiento al fallo dictado en la controversia constitucional 12/2001
En vista de los hechos narrados, el Tribunal Pleno estaba llamado a pronunciarse sobre la existencia de un incumplimiento a la ejecutoria dictada en la controversia constitucional 12/2001 por haberse aplicado normas generales afectadas de invalidez relativa, en agravio del Ayuntamiento de Tulancingo de Bravo.
Al respecto, la mayoría de los señores Ministros consideró que el Tribunal Estatal de Conciliación y Arbitraje había concretado el incumplimiento a la sentencia de esta Suprema Corte en el momento en que aplicó el artículo declarado inválido -52, fracción XXXV de la Ley Orgánica Municipal de H.-, ya que la invocación de dicho precepto no resultaba posible por los efectos dados en la resolución invalidante.
A mi juicio, dicha afirmación no es satisfactoria para arribar a la conclusión de que el Tribunal Estatal de Conciliación y Arbitraje del Estado de H. incurrió en aplicación de normas declaradas inválidas, pues dados los términos peculiares en que se invalidaron las normas en la controversia constitucional de origen, era necesario comprobar si el Municipio denunciante contaba con alguna disposición reglamentaria contraria a las normas legales que se le aplicaron.
En efecto, el fallo dictado en la controversia 12/2001 declaró la invalidez relativa de diversos preceptos de la Ley Orgánica Municipal, con el fin de que el Municipio actor quedara en libertad de emitir sus propios reglamentos, aún en contrario a lo dispuesto por los preceptos respecto de los cuales se declaró esta invalidez.
Pues bien, en el caso sí existía una regulación municipal contraria a lo dispuesto en el artículo 52, fracción XXXV, de la Ley Orgánica Municipal, a saber el artículo 29 del Bando de Policía y Buen Gobierno del Municipio de Tulancingo,(2) el cual señala que la representación del ayuntamiento recae en el P.M. de manera directa y no subsidiaria como lo prevé la legislación estatal.
Por tanto, el efecto de la sentencia del Pleno se materializa en que regla de representación contenida en el artículo 29 del Bando de Policía y Buen Gobierno del Municipio de Tulancingo, tiene preeminencia sobre el artículo 52, fracción XXXV de la Ley Orgánica Municipal del Estado.
En este orden de ideas, el incumplimiento no deriva del solo hecho de que el Tribunal Estatal de Conciliación y Arbitraje haya invocado el artículo 52, fracción XXXV de la Ley Orgánica Municipal, sino más bien del hecho de que el Municipio en cuestión tenía un Bando Municipal que preveía una regla de representación distinta a la de la Ley Orgánica Municipal, a la cual debió darse aplicación por encima de lo dispuesto en la Ley Orgánica, máxime que el Municipio actor así lo solicitó ante el Tribunal del conocimiento.
Lo anterior implica que el Tribunal de Conciliación y Arbitraje no podía aplicar el artículo 52, fracción XXXV de la Ley Orgánica Municipal, pues al existir una disposición contraria en la reglamentación municipal, los preceptos impugnados no le eran imperativos al Municipio de Tulancingo de Bravo.
En este aspecto, durante la discusión del presente asunto algunos Ministros sostuvieron que el efecto del fallo de la controversia constitucional 12/2001 era para que el Municipio actor estuviera en libertad de reglamentar a futuro -lo que en el caso no ocurrió, dado que el artículo 29 del Bando Municipal era anterior a la emisión del fallo de la Corte- y que el citado precepto estaba derogado en términos del artículo Tercero Transitorio(3) de la Ley Orgánica Municipal impugnada en la controversia, el cual no fue declarado inválido.
No puedo compartir ninguna de tales posturas, ya que el fallo dictado por la Corte en la controversia constitucional 12/2001 no tiene efectos constitutivos respecto de la facultad reglamentaria municipal, la cual tiene su fundamento en la propia Constitución General de la República, de manera que el fallo de la Corte no puede implicar el reconocimiento exclusivo de los reglamentos dictados a partir de su emisión, sino que protege a todos los que tengan existencia al amparo de la facultad constitucional. Más aún, no puede decirse que el artículo Tercero Transitorio de la Ley Orgánica Municipal haya derogado el Bando de Policía y Buen Gobierno del Municipio de Tulancingo de Bravo, ya que a la luz de la distribución competencial prevista en la Constitución General de la República, la legislatura estatal no tiene competencia para derogar reglamentos municipales.
En suma, al haberse desconocido la representación legal que ostenta el P.M. en términos del artículo 29 del Bando Municipal, que por determinación del Pleno tiene preeminencia respecto del 52 de la Ley Orgánica Municipal, coincido con la mayoría en que estamos en presencia de un incumplimiento, pero considero que era necesario explicitar todo este razonamiento.
III. Efectos de la determinación sobre incumplimiento
El fallo mayoritario establece que debe dejarse insubsistente lo actuado en los juicios laborales de los que conoció el Tribunal de Conciliación y Arbitraje de H., a partir del proveído que recayó a la contestación de las demandas respectivas, por lo que dicho Tribunal deberá de reponer los procedimientos y pronunciarse sobre las contestaciones de las demandas en los términos que legalmente proceda, sin aplicar los preceptos cuya invalidez relativa se determinó en la sentencia dictada en la controversia constitucional 12/2001.
No coincido con tal determinación, pues me parece que el Pleno debió tomar en cuenta las particularidades de cada uno de los juicios laborales en los que se aplicó indebidamente el artículo 52, fracción XXXV de la Ley Orgánica Municipal del Estado de H., por lo que los efectos debieron precisarse atendiendo a la manera en que se resolvió el juicio laboral en cada caso.
En el caso del juicio laboral **********, de la lectura del laudo emitido el dieciséis de agosto de dos mil diez, se advierte que dicho juicio fue acumulado al diverso **********, a través del cual el Municipio de Tulancingo inicialmente solicitó la terminación del nombramiento de la persona que posteriormente demandó su cese injustificado.
Dicho laudo concluyó con la determinación de que resultó procedente la terminación de los efectos del nombramiento promovido por Tulancingo de Bravo y la absolución del ayuntamiento por cuanto hace al cese injustificado. Únicamente se condenó al Municipio al pago de ciertas prestaciones respecto de las cuales no pudo acreditar que se hubieren efectuado, sin que dichas condenas se hayan fundado en el hecho de que se haya tenido al Municipio contestando la demanda en sentido afirmativo por la falta de representación del P.M..
De lo anterior debe concluirse que la aplicación indebida del artículo 52, fracción XXXV, de la Ley Orgánica Municipal, en perjuicio del Ayuntamiento, no trascendió al sentido del laudo, por lo que, a mi entender, no era necesario reponer el procedimiento en ese juicio.
La reposición en este caso resulta completamente ociosa y va en perjuicio incluso del Municipio actor, el cual ya fue absuelto respecto del despido injustificado.
Por su parte, en el juicio laboral **********, fallado el siete de mayo de dos mil doce, de la lectura del laudo respectivo se advierte que la condena en contra del Municipio de Tulancingo, por el despido injustificado de la parte actora, sí obedeció al hecho de que se tuvo por contestada la demanda en sentido afirmativo.
Sin embargo, del análisis de los autos, se advierte que si bien el Tribunal Laboral determinó que por la falta de representación adecuada se tenía por perdido el derecho de Tulancingo de Bravo a ofrecer pruebas, lo cierto es que en la audiencia respectiva, de las cuatro pruebas ofrecidas por el ayuntamiento de Tulancingo de Bravo, dos fueron desechadas por tratarse de confesionales que no versaban sobre hechos propios y las dos restantes, consistentes en la confesional a cargo del actor y una documental, fueron admitidas y desahogadas. Por cuanto hace a la confesional a cargo del demandante, se fijó fecha para su desahogo, pero se declaró desierta al no haberse presentado ningún miembro del ayuntamiento a desahogarla.
De lo anterior, se advierte que si bien el Tribunal de Conciliación y Arbitraje del Estado de H. inicialmente determinó que el Municipio perdió su derecho a ofrecer pruebas, lo cierto es que en la audiencia respectiva decidió respecto de cada una de las pruebas, de las cuales desechó dos por motivos distintos al de la falta de representación, y admitió dos, una de las cuales se declaró desierta, también por motivos distintos al de la falta de representación del Municipio.
Consecuentemente, tomando en consideración que en el caso concreto la aplicación de la norma relativamente inválida no trascendió al resultado de dicho laudo laboral, estimo que no era necesario reponer el procedimiento en dicho juicio, sino únicamente requerir al Tribunal respectivo para que emitiera un nuevo laudo en el que tomara en cuenta la contestación de la demanda presentada por el P.M. de Tulancingo, así como las pruebas que admitió y desahogó en la audiencia respectiva.
La determinación del Pleno de ordenar la reposición de ambos procedimientos es excesiva, en tanto no es necesaria para restituir al Municipio actor y, en cambio, tendrá efectos nocivos para las partes que ya obtuvieron fallos en los juicios laborales, al obligarlas a someterse nuevamente a los mismos.
MINISTRO ARTURO ZALDÍVAR LELO DE LARREA
En términos de lo dispuesto por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en sesión del veinticuatro de abril de dos mil siete, y conforme a lo previsto en los artículos 3, fracción II, 13, 14 y 18 de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, así como en el segundo párrafo del artículo 9º del Reglamento de la Suprema Corte de Justicia de la Nación y del Consejo de la Judicatura Federal, en esta versión pública se suprime la información considerada legalmente como reservada o confidencial que encuadra en esos supuestos normativos.
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1. ARTÍCULO 52.- Son facultades y obligaciones de los presidentes municipales, las siguientes:
XXXV. Nombrar representante jurídico en negocios judiciales que atañen al Municipio, cuando el Síndico esté impedido legalmente para ello, o no la asuma por cualquier causa;
ARTÍCULO 60.- Los Síndicos de los ayuntamientos, tendrán las siguientes facultades y obligaciones:
II. La representación jurídica del Ayuntamiento, en los litigios en que éste fuera parte;
2. Artículo 29.- La representación del Gobierno Municipal y la ejecución de las resoluciones del Ayuntamiento, son funciones del P.M..
3. TERCERO.- Se derogan todas las disposiciones legales secundarias que se opongan a esta Ley.
