Voto concurrente num. 115/2017 de Suprema Corte de Justicia, Pleno, 02-07-2021 (ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD)
| Juez | Ministra Ana Margarita Ríos Farjat |
| Emisor | Pleno |
| Fecha de publicación | 02 Julio 2021 |
| Localizador | Gaceta del Semanario Judicial de la Federación. Libro 3, Julio de 2021, Tomo II, 1480 |
Voto concurrente que formula la M.A.M.R.F. en la acción de inconstitucionalidad 115/2017.
El Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en las sesiones celebradas los días veinte, veintiuno y veintitrés de enero de dos mil veinte, resolvió la acción de inconstitucionalidad mencionada al rubro, promovida por diputadas y diputados de la LXVIII Legislatura del Congreso del Estado de A., en la que entre los diversos preceptos impugnados se demandó la invalidez de las fracciones X a XXIII y XXVI del artículo 36 de la Ley de Responsabilidades Administrativas de esa entidad.(1)
Al respecto, las personas legisladoras manifestaron que el Poder Legislativo de A. estableció una categorización en la ley local de faltas administrativas, como graves y no graves, de manera distinta a lo establecido por el Congreso de la Unión en la Ley General de Responsabilidades Administrativas.
El Pleno determinó, por unanimidad de votos, declarar la invalidez de las disposiciones normativas antes referidas.(2) La sentencia se sustenta en que las legislaturas de los estados no tienen competencia para ampliar el catálogo de infracciones, en este caso no graves, en que pueden incurrir los sujetos de la ley. Ello es así, pues al modificar la naturaleza de la infracción no sólo se contrapone el artículo 49 de la Ley General de Responsabilidades Administrativas,(3) sino que trasciende a aspectos intrínsecos de competencia sobre la autoridad que debe resolver: los órganos internos de control (para el caso de conductas no graves), o bien, el órgano fiscalizador correspondiente y la resolución a cargo del Tribunal de Justicia Administrativa competente (en las conductas graves).
Razones de la concurrencia
Si bien compartí la invalidez de las disposiciones normativas impugnadas, lo hice por razones distintas a las establecidas en la sentencia, pues desde mi perspectiva, las Legislaturas Locales sí tienen competencia para ampliar el catálogo de conductas sancionables, y el presente documento explica las consideraciones de las que parte mi postura.
Como punto de partida normativo refiero que el artículo 40 de la Constitución Federal establece que los estados que integran la República Mexicana son libres y soberanos en todo lo concerniente a su régimen interior;(4) y, por su parte, el artículo 124 señala que las facultades que no están expresamente concedidas por la Constitución a los funcionarios federales se entienden reservadas a los Estados o a la Ciudad de México, en el ámbito de sus respectivas competencias.(5) Otro precepto, del mismo ordenamiento, que resulta relevante para el caso en estudio es el 73, fracción XXIX-V,(6) porque determina que el Congreso de la Unión tiene facultad exclusiva para emitir la ley general que distribuya competencias entre los órdenes de gobierno con el fin de establecer obligaciones, sanciones y procedimientos afines al régimen de responsabilidades administrativas de los servidores públicos y de particulares relacionadas con las mismas.
Del marco constitucional anterior, se desprende, por una parte, que el Congreso de la Unión tiene facultad exclusiva para expedir la ley general y, por otra, que existe una concurrencia entre la Federación y los Estados en materia de responsabilidades administrativas, siempre y cuando, estos últimos al emitir la legislación correspondiente no se aparten de las bases constitucionales ni de la ley general.
Al respecto, inclusive el dictamen que dio origen a la reforma constitucional en materia anticorrupción de veintisiete de mayo de dos mil quince,(7) (por la que se creó la Ley General de Responsabilidades Administrativas de dos mil dieciséis) señala que la pretensión de la reforma era contar con un marco normativo de carácter general que proporcionara al Sistema Nacional Anticorrupción los elementos idóneos para su funcionamiento y sentar las bases de coordinación entre los distintos órdenes de gobierno, a fin de unir esfuerzos hacia el objetivo de prevenir, combatir y sancionar la corrupción.
No obstante, del mencionado dictamen también se desprende que la reforma buscaba dar facultades a las entidades federativas para legislar en la materia, siempre en congruencia con lo que disponga la ley general, pero con plena libertad para establecer conductas susceptibles de ser constitutivas de infracciones administrativas y sus respectivas sanciones, distintas inclusive, de las reconocidas a nivel federal. De manera textual el dictamen estableció lo siguiente:
"Es preciso advertir que esta redacción establece que la ley general distribuirá competencias entre los órdenes de gobierno ‘para establecer las responsabilidades administrativas …’ Dichas responsabilidades, obligaciones, sanciones, etcétera, se establecen en actos formal y materialmente legislativos, por lo que no se hace nugatoria la facultad de las entidades federativas de legislar en la materia, sólo que habrán de hacerlo en congruencia con lo que disponga la ley general. De esta forma, corresponderá al Congreso de la Unión establecer claramente las conductas susceptibles de ser constitutivas de infracciones administrativas y sus respectivas sanciones y, en ejercicio de la facultad de distribución de competencias, podrá determinar la subsistencia de las sanciones previstas en los ordenamientos federales, así como los previstos en las disposiciones locales, siempre que no sean contrarias a las previstas en la ley general.
"La redacción que se propone contempla la facultad del Congreso de la Unión, en su carácter de autoridad del orden constitucional, de determinar aspectos subjetivos y adjetivos en materia de responsabilidades de servidores públicos, aplicables a todos los órdenes de gobierno, así como reservar a la Federación y a las entidades federativas la regulación de otras conductas que, atendiendo a la naturaleza y circunstancias específicas de cada uno de ellos, deban ser reguladas por la legislación federal o local; además de distribuir competencias, lo que permitirá una mayor articulación con el sistema, que constituye el eje central de la reforma."
Por lo anterior, desde mi perspectiva, el catálogo de conductas reconocido en la ley general únicamente dispone un piso mínimo, no limitativo, de hipótesis de hecho para efectos del procedimiento administrativo de responsabilidad, pero faculta a los Congresos Estatales a regular otras que atiendan a su propio entorno y necesidades, siempre que, respetando lo determinado por la mencionada ley general, no reclasifiquen la gravedad o no gravedad de las conductas establecidas por el Congreso de la Unión.
Con base en estas consideraciones es que, respetuosamente, me aparto del criterio expuesto por la mayoría en el Pleno, ya que tratándose del catálogo de conductas para determinar la responsabilidad administrativa de las personas servidoras públicas, los Congresos Locales sí cuentan con atribuciones constitucionales para establecer diversas disposiciones específicas a través de las cuales pretendan atender determinada realidad que en esa materia esté sucediendo en cada entidad, siempre y cuando no reclasifiquen la gravedad o no gravedad de las conductas establecidas por el Congreso de la Unión.
Esta postura la refuerza también la adopción de una interpretación apegada a la realidad de cada entorno social. La corrupción es un fenómeno transversal que afecta de distintas maneras y con diferentes prácticas el funcionamiento de las instituciones, por lo que se proyecta mediante un abanico de posibilidades cuya dimensión es muy compleja de definir y establecer a través de medidas únicas o cerradas de previsión de comportamientos.
Por ello, considero que la reforma constitucional solo puede entenderse en su sentido y alcance a través del reconocimiento de que las Legislaturas Locales, dentro de las posibilidades que les brinda la Constitución y la ley general, una esfera de competencia para detectar las acciones que cotidianamente afectan a las instituciones y se desenvuelven en las relaciones cotidianas políticas y sociales, para que adopten las modalidades, supuestos o reglas específicas, con las que desarrollen medidas legislativas pertinentes para hacer frente a la situación, de ahí que no me parezca acertado ni justificado limitar a los congresos locales en este tema.
Con base en estos argumentos, si bien compartí la invalidez del artículo 36, fracciones X a XXIII y XXVI, de la Ley de Responsabilidades Administrativas del Estado de A., ello fue porque se produjo una violación a los principios de legalidad, reserva de ley y subordinación jerárquica, en tanto el legislador de A. reclasificó la gravedad de determinadas conductas de graves a no graves, desconfigurando la categorización que sobre las mismas impone la Ley General de Responsabilidades Administrativas. Sin embargo, por las razones expuestas, no acompaño la afirmación de que el catálogo previsto en ésta no pueda ser ampliado por las entidades federativas de acuerdo a sus realidades locales.
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1. Artículo 36. Incurrirá en falta administrativa no grave el servidor público cuyos actos u omisiones incumplan o transgredan lo contenido en las obligaciones siguientes: …
X. Cumplir con la máxima diligencia el servicio que le sea encomendado y abstenerse de cualquier acto u omisión que cause la suspensión o deficiencia de dicho servicio, o implique abuso o ejercicio indebido de un empleo, cargo o comisión;
XI. Formular y ejecutar los planes, programas y presupuestos correspondientes a su competencia, y cumplir con las leyes y otras normas que determinen el manejo de recursos públicos;
XII. Utilizar exclusivamente para los fines a que estén afectos, los recursos que tengan asignados para el desempeño de su empleo, cargo o comisión, las facultades que le sean atribuidas, o la información confidencial que obtengan con motivo de sus funciones;
XIII. Abstenerse de ejercer las funciones de su empleo, cargo o comisión después de concluido el período para el cual se le asignó o después de haber cesado, por cualquier otra causa, en el ejercicio de sus funciones, debiendo en todo caso entregar a quien su superior jerárquico designe o a quien legalmente deba sustituirlo, todos los recursos que haya tenido a su disposición, así como los documentos y asuntos relacionados con sus funciones en un término no mayor de cinco días hábiles, contados a partir de la fecha de su separación, debiendo levantarse acta administrativa circunstanciada ante el órgano de control que corresponda;
XIV. Abstenerse de ocupar más de una plaza presupuestal o desempeñar algún otro empleo, cargo o comisión públicos por el que se disfrute de sueldo o que la ley le prohíba, con excepción del ramo de la instrucción;
XV. Abstenerse de autorizar a sus subordinados a no asistir sin causa justificada a sus labores por más de tres días continuos o quince discontinuos en un año, así como de otorgar indebidamente licencias, permisos o comisiones con goce parcial o total de sueldo y otras percepciones, cuando no estén justificadas;
XVI. Abstenerse de cualquier acto u omisión que implique incumplimiento de alguna disposición jurídica relacionada con el servicio público;
XVII. Abstenerse de tener colaboradores en el desempeño de su empleo, cargo o comisión, que no sean servidores públicos, salvo aquellos que colaboren con motivo de programas de servicio social o prácticas profesionales;
XVIII. Velar por la expedita administración pública, evitando en todo caso procedimientos innecesarios;
XIX. Proporcionar, en su caso, en tiempo y forma ante las dependencias competentes, la documentación comprobatoria de la aplicación de recursos económicos federales, estatales o municipales, asignados a través de los planes y programas respectivos;
XX. Proporcionar el apoyo, asistencia y atención que requiera el órgano de control interno de la dependencia, organismo auxiliar, fideicomiso o Municipio, a efecto de que pueda cumplir con las atribuciones que le señalen las leyes, reglamentos y demás disposiciones aplicables;
XXI. Abstenerse de tramitar o intervenir como abogado, representante, apoderado o en cualquier otra forma semejante, en la atención de asuntos de los que haya tenido conocimiento, tramitado o que se encuentren en el área en la cual se desempeñó como servidor público. esta prevención es aplicable hasta un año después de que el servidor público se haya retirado del empleo, cargo o comisión;
XXII. Abstenerse de realizar cualquier acto que implique distinción, exclusión o restricción que, basada en el origen étnico o nacionalidad, género, edad, discapacidad, condición social o económica, condiciones de salud, embarazo, lengua, religión, opiniones, preferencias sexuales, estado civil o cualquier otra que tenga por efecto impedir o anular el reconocimiento o el ejercicio de los derechos y la igualdad real de oportunidades de las personas;
XXIII. Abstenerse de proporcionar apoyo o prestar algún servició a los partidos políticos o a sus candidatos, por sí o a través de sus subordinados, usando del tiempo correspondiente a sus labores, de manera ilegal; y
XXVI. Las demás que les impongan las leyes y disposiciones reglamentarias o administrativas.
2.Votaron por la invalidez del artículo 36, fracciones de la X a la XXIII y XXVI, las Ministras P.H., apartándose de consideraciones, E.M., obligada por la mayoría en el tema de la procedencia y, la suscrita, por consideraciones distintas. Así como los M.G.O.M., G.A.C., F.G.S., A.M., P.R., obligado por la mayoría en el tema de la procedencia, L.P., por consideraciones distintas, P.D. y Z.L. de L..
3. Artículo 49. Incurrirá en Falta administrativa no grave el servidor público cuyos actos u omisiones incumplan o transgredan lo contenido en las obligaciones siguientes:
I. Cumplir con las funciones, atribuciones y comisiones encomendadas, observando en su desempeño disciplina y respeto, tanto a los demás servidores públicos como a los particulares con los que llegare a tratar, en los términos que se establezcan en el Código de Ética a que se refiere el artículo 16 de esta ley;
II. Denunciar los actos u omisiones que en ejercicio de sus funciones llegare a advertir, que puedan constituir faltas administrativas, en términos del artículo 93 de la presente ley;
III. Atender las instrucciones de sus superiores, siempre que éstas sean acordes con las disposiciones relacionadas con el servicio público.
En caso de recibir instrucción o encomienda contraria a dichas disposiciones, deberá denunciar esta circunstancia en términos del artículo 93 de la presente ley;
IV. Presentar en tiempo y forma las declaraciones de situación patrimonial y de intereses, en los términos establecidos por esta ley;
V.R., integrar, custodiar y cuidar la documentación e información que por razón de su empleo, cargo o comisión, tenga bajo su responsabilidad, e impedir o evitar su uso, divulgación, sustracción, destrucción, ocultamiento o inutilización indebidos;
VI. Supervisar que los servidores públicos sujetos a su dirección, cumplan con las disposiciones de este artículo;
VII. Rendir cuentas sobre el ejercicio de las funciones, en términos de las normas aplicables;
VIII. Colaborar en los procedimientos judiciales y administrativos en los que sea parte;
IX. C., antes de la celebración de contratos de adquisiciones, arrendamientos o para la enajenación de todo tipo de bienes, prestación de servicios de cualquier naturaleza o la contratación de obra pública o servicios relacionados con ésta, que el particular manifieste bajo protesta de decir verdad que no desempeña empleo, cargo o comisión en el servicio público o, en su caso, que a pesar de desempeñarlo, con la formalización del contrato correspondiente no se actualiza un conflicto de interés. Las manifestaciones respectivas deberán constar por escrito y hacerse del conocimiento del órgano interno de control, previo a la celebración del acto en cuestión. En caso de que el contratista sea persona moral, dichas manifestaciones deberán presentarse respecto a los socios o accionistas que ejerzan control sobre la sociedad, y
X.S. perjuicio de la obligación anterior, previo a realizar cualquier acto jurídico que involucre el ejercicio de recursos públicos con personas jurídicas, revisar su constitución y, en su caso, sus modificaciones con el fin de verificar que sus socios, integrantes de los consejos de administración o accionistas que ejerzan control no incurran en conflicto de interés.
4. Artículo 40. Es voluntad del pueblo mexicano constituirse en una República representativa, democrática, laica y federal, compuesta por Estados libres y soberanos en todo lo concerniente a su régimen interior, y por la Ciudad de México, unidos en una Federación establecida según los principios de esta ley fundamental.
5. Artículo 124. Las facultades que no están expresamente concedidas por esta Constitución a los funcionarios federales se entienden reservadas a los Estados o a la Ciudad de México, en los ámbitos de sus respectivas competencias.
6. Artículo 73. El Congreso tiene facultad para: …
XXIX-V. Para expedir la ley general que distribuya competencias entre los órdenes de gobierno para establecer las responsabilidades administrativas de los servidores públicos, sus obligaciones, las sanciones aplicables por los actos u omisiones en que éstos incurran y las que correspondan a los particulares vinculados con faltas administrativas graves que al efecto prevea, así como los procedimientos para su aplicación.
7. Dictamen de las Comisiones Unidas de Puntos Constitucionales; de Anticorrupción y Participación Ciudadana; de Gobernación, y de Estudios Legislativos, Segunda, sobre la minuta con proyecto de decreto por el que se reforman, adicionan y derogan diversas disposiciones de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en materia de combate a la corrupción. Aprobado por el Pleno del Senado de la República el 21 de abril de 2015 por 99 votos a favor. (páginas 77 a 84).
Este voto se publicó el viernes 02 de julio de 2021 a las 10:09 horas en el Semanario Judicial de la Federación.
