Voto concurrente num. 104/2017 de Suprema Corte de Justicia, Pleno, 24-09-2021 (ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD)
| Juez | Ministro Arturo Zaldívar Lelo de Larrea |
| Emisor | Pleno |
| Fecha de publicación | 24 Septiembre 2021 |
| Localizador | Gaceta del Semanario Judicial de la Federación. Libro 5, Septiembre de 2021, Tomo II, 1268 |
Voto concurrente que formula el Ministro presidente A.Z.L. de L. en la acción de inconstitucionalidad 104/2017, promovida por diversos diputados integrantes de la Sexagésima Séptima Legislatura del Congreso del Estado de Durango.
En sesión pública celebrada el treinta y uno de mayo de dos mil veintiuno, el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación resolvió la acción de inconstitucionalidad 104/2017, en la que declaró la invalidez los artículos 8, párrafo segundo, en su porción normativa "y si no alcanza la mayoría de votos señalada, el Congreso designará con la mayoría simple de los diputados presentes al fiscal especializado",(1) y 39, en su porción normativa "y a falta de este último, el Congreso del Estado designará por mayoría simple de los diputados presentes y de forma interina a un fiscal especializado por el tiempo que dure la ausencia del titular",(2) de la Ley Orgánica de la Fiscalía Especializada en Combate a la Corrupción del Estado de Durango, que establecían un procedimiento diverso al contemplado en la Constitución Local para la designación del fiscal especializado anticorrupción de la entidad federativa.
El Tribunal Pleno determinó que dichas porciones normativas resultan violatorias del principio de seguridad jurídica contemplado en el artículo 16 de la Constitución General. Lo anterior, pues los supuestos contemplados en las normas impugnadas en el sentido de atribuir una facultad discrecional al órgano legislativo para designar de manera unilateral al fiscal especializado en Combate a la Corrupción del Estado de Durango fomentan que la autoridad legislativa actúe de manera arbitraria o caprichosa. Además, sostuvieron que la violación a dicho principio constitucional también derivaba del conflicto normativo existente entre dos preceptos del mismo orden normativo local en relación con la regla de designación del fiscal especializado en Combate a la Corrupción local: la Constitución del Estado de Durango y la Ley Orgánica de la Fiscalía Especializada en el Combate a la Corrupción de dicha entidad federativa.
Por otra parte, se concluyó también que las normas impugnadas resultan violatorias de los principios de autonomía e imparcialidad que deben regir las funciones de procuración de justicia local, pues la ejecución de éstas depende exclusivamente de la voluntad del Congreso Local, siendo que la regla general prevista en la Constitución Local atribuye la designación del fiscal a la intervención y cooperación de los Poderes Ejecutivo y Legislativo de la entidad.
Al respecto, formulo el presente voto concurrente pues si bien coincido con la declaración de invalidez de las normas impugnadas, considero que ello debió sustentarse exclusivamente en que éstas violan en dos vertientes lo dispuesto en el artículo 116, fracción IX, de la Constitución General:(3) I. Por un lado, se trastoca la reserva de fuente establecida en dicho precepto constitucional; y, II. Por otro lado, se transgreden los principios de autonomía e imparcialidad de las instituciones de procuración de justicia.
Por lo que hace a la primera vertiente, observo que el citado precepto constitucional establece que "Las Constituciones de los Estados Garantizarán que las funciones de procuración de justicia se realicen con base en los principios de autonomía [e] imparcialidad". En este sentido, dado que el procedimiento de selección del fiscal especializado en combate a la corrupción es un elemento fundamental para garantizar la autonomía e imparcialidad de las funciones de procuración de justicia, considero que de la disposición constitucional es posible desprender una reserva de fuente en el sentido de que las reglas de selección de este tipo de fiscales deben necesariamente contenerse en la Constitución Local. Por tanto, al haberse establecido reglas para el procedimiento de selección del fiscal especializado en una ley secundaria, el Congreso del Estado infringió la referida reserva de fuente.
En segundo lugar, considero que las normas impugnadas también transgreden de manera sustantiva los principios de autonomía e imparcialidad de las instituciones de procuración de justicia. Lo anterior, pues, mediante la incorporación de los artículos impugnados, el Congreso Local se arrogó unilateralmente facultades no previstas en la Constitución Local para designar por mayoría simple al fiscal especializado, cuando las propuestas del Ejecutivo no alcancen la votación necesaria en dos ocasiones sucesivas, y también para designar por mayoría simple a un fiscal interino para llenar la vacante por ausencia temporal del titular, cuando falten los vicefiscales correspondientes.
Sobre este punto, debe tenerse en consideración que al resolver la controversia constitucional 169/2017,(4) este Tribunal Pleno estableció que ni en la Constitución General ni en las leyes generales de la materia se establece un procedimiento específico para la selección de los fiscales especializados en combate a la corrupción, pues lo único que se desprende de dichas normas es que las entidades federativas deben contar con un órgano ministerial equivalente. Por tanto, se concluyó que en ese ámbito existe una libertad configurativa por parte de los Estados; sin embargo, dicha libertad no es absoluta, pues debe garantizarse la autonomía e imparcialidad de las instituciones de procuración de justicia conforme a lo que dispone el artículo 116, fracción IX, de la Constitución General.(5)
En el caso concreto, la Constitución del Estado de Durango establece como mecanismo para la designación del titular de la Fiscalía Especializada en Combate a la Corrupción, el que éste será propuesto por el titular del Poder Ejecutivo y ratificado por el Congreso del Estado con la aprobación de las dos terceras partes de los diputados presentes, conforme a lo dispuesto en los artículos 82, fracción V, inciso b), y 102, cuarto párrafo, de la Constitución Local.(6)
Así las cosas, a mi parecer es claro que el legislador local transgredió los principios de autonomía e imparcialidad que deben regir en las funciones de procuración de justicia y, particularmente, en un ente de semejante importancia dentro del sistema de anticorrupción estatal, al ser miembro del Consejo Coordinador del sistema y el encargado, con autonomía técnica, de investigar y perseguir los actos de corrupción.(7)
Lo anterior, pues, como señalé en párrafos anteriores, mediante la incorporación de los artículos impugnados, el Congreso Local se arrogó unilateralmente facultades no previstas en la Constitución local para designar por mayoría simple al fiscal especializado, cuando las propuestas del Ejecutivo no alcancen la votación necesaria en dos ocasiones sucesivas, y para designar por mayoría simple a un fiscal interino para llenar la vacante por ausencia temporal del titular, cuando falten los vicefiscales correspondientes.
Adicionalmente, tal como argumentan los accionantes, mediante la emisión de las normas impugnadas se desarticuló y vació de contenido las reglas de colaboración de poderes y ratificación calificada previstas en la Constitución Local para la designación del titular de la Fiscalía Especializada en Combate a la Corrupción; pues su contenido genera un incentivo perverso en el sentido de que grupos parlamentarios podrían bloquear intencionalmente en dos ocasiones la propuesta del Ejecutivo, con el objetivo de que se actualice el supuesto legal para que una mayoría simple del Congreso Local pueda elegir al fiscal especializado.
De esta manera, es claro que el Congreso Local estableció mediante la ley orgánica impugnada un sistema distinto al establecido en la Constitución Local –ordenamiento que, en el ámbito estatal, tiene un procedimiento reforzado para su reforma, conforme a lo que disponen los artículos 181 y 182 de ese mismo ordenamiento–;(8) en el cual un grupo de 13 diputados o menos(9) –quienes forman parte del grupo de entes que deberán ser fiscalizados– tiene el poder de elegir unilateralmente al fiscal especializado, lo cual pone en entredicho su independencia al existir el riesgo de que responda a los intereses de un determinado grupo parlamentario.
Es por las razones anteriormente expuestas que me manifesté a favor de declarar la invalidez de los artículos 8, segundo párrafo, en la porción normativa "y si no alcanza la mayoría de votos señalada, el Congreso designará con la mayoría simple de los diputados presentes al fiscal especializado" y 39, en la parte que dice: "y a falta de este último, el Congreso del Estado designará por mayoría simple de los diputados presentes y de forma interina a un fiscal especializado por el tiempo que dure la ausencia del titular."
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1. Ley Orgánica de la Fiscalía Especializada en Combate a la Corrupción del Estado de Durango
"Artículo 8. El fiscal especializado será propuesto por el gobernador del Estado y ratificado por el Congreso del Estado, con la aprobación de las dos terceras partes de los diputados presentes, de conformidad con lo dispuesto por la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Durango.
"En caso de que la propuesta sea rechazada o no alcance la aprobación del Congreso del Estado señalada en el párrafo anterior, el gobernador del Estado hará una nueva propuesta para que sea ratificada por las dos terceras partes de los diputados presentes y si no alcanza la mayoría de votos señalada, el Congreso designará con la mayoría simple de los diputados presentes al fiscal especializado."
2. "Artículo 39. Las ausencias temporales del fiscal especializado hasta por seis meses serán cubiertas por el vice-fiscal de investigación y procedimientos penales. En caso de falta de este último, será suplido por el vice-fiscal jurídico y a falta de este último, el Congreso del Estado designará por mayoría simple de los diputados presentes y de forma interina a un fiscal especializado por el tiempo que dure la ausencia del titular."
3. Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos
"Artículo 116. El poder público de los Estados se dividirá, para su ejercicio, en Ejecutivo, Legislativo y Judicial, y no podrán reunirse dos o más de estos poderes en una sola persona o corporación, ni depositarse el Legislativo en un solo individuo.
"Los Poderes de los Estados se organizarán conforme a la Constitución de cada uno de ellos, con sujeción a las siguientes normas:
"…
"IX. Las Constituciones de los Estados garantizarán que las funciones de procuración de justicia se realicen con base en los principios de autonomía, eficiencia, imparcialidad, legalidad, objetividad, profesionalismo, responsabilidad y respeto a los derechos humanos."
4. Resuelta el primero de septiembre de dos mil veinte.
5. En efecto, en la sentencia de dicho asunto se sostuvo en lo que interesa lo siguiente:
"324. Al igual que en el escenario anterior, estos artículos cuestionados tampoco generan una violación de competencias. En primer lugar, en la Constitución Federal y en las leyes generales aplicables no se mandata un régimen o procedimiento específico para la selección del fiscal general y/o de los fiscales especializados en combate a la corrupción y en delitos electorales de las entidades federativas. Por ende, en este ámbito, existía libertad configurativa por parte del Estado de Nuevo León.
"325. A saber, la Constitución Federal, en sus artículos 20, 21 y 116, fracción IX, únicamente establece, entre otros aspectos, las reglas, principios y derechos aplicables al proceso penal en toda la república, que la investigación de los delitos corresponde al Ministerio Público y que ‘las Constituciones de los Estados garantizarán que las funciones de procuración de justicia se realicen con base en los principios de autonomía, eficiencia, imparcialidad, legalidad, objetividad, profesionalismo, responsabilidad y respeto a los derechos humanos’. En ninguna parte se dice cómo elegir a los titulares de la procuración ministerial de justicia. Sólo se requiere asegurar elementos de autonomía e imparcialidad de estas entidades.
"…
"332. Dicho lo anterior, partiendo de que estamos en un escenario de libertad configurativa y contrario a la postura del Ejecutivo actor, esta Suprema Corte considera que el Poder Reformador nuevoleonés ejerció sus competencias legislativas adecuadamente, respetando a su vez la citada exigencia de autonomía prevista en la fracción IX del artículo 116 de la Constitución Federal.
"…
"340. Estos fiscales especializados forman parte de la Fiscalía General, la cual tiene autonomía respecto al resto de poderes y órganos en términos del propio artículo 87 de la Constitución Local. La designación no es arbitraria ni exclusiva por parte del Congreso. Se le otorga intervención a un comité de origen ciudadano que no forma parte ni depende del Poder Legislativo y cuya propia integración se hizo en convocatoria abierta y bajo la lógica de ser personas especializadas en combate a la corrupción, fiscalización y rendición de cuentas.
"…
"342. Aunado a lo anterior, el procedimiento de designación salvaguarda la autonomía de la fiscalía: i) el mismo es bastante detallado, buscando evitar un escenario en el que no pueda llevarse a cabo la designación correspondiente y se pueda poner en entredicho el correcto desempeño de las fiscalías; ii) la insaculación se justifica por las mismas razones expuestas en párrafos previos, y iii) la autonomía del órgano se salvaguarda bajo un régimen específico de remoción de los fiscales especializados, que no es arbitrario, que exige una votación calificada, cuyas causales y procedimiento debe ser reglamentado en ley y que también permite la aplicabilidad del régimen de responsabilidades administrativas."
6. Constitución Política del Estado de Durango
"Artículo 82.
"El Congreso del Estado tiene facultades para legislar en todo aquello que no esté expresamente establecido como atribución del Congreso de la Unión o alguna de sus Cámaras; además tiene las siguientes:
"...
"V. Otras facultades:
"...
"b) Ratificar al fiscal general del Estado, al secretario responsable del control interno del Ejecutivo del Estado y al fiscal especializado en combate a la corrupción con la aprobación de las dos terceras partes de los diputados presentes."
"Artículo 102.
"...
"Sin perjuicio de crear fiscalías especializadas a través de la ley o por acuerdo, habrá una Fiscalía Especializada en Combate a la Corrupción, la que tendrá las atribuciones que se le señalen en las leyes aplicables. El titular de esta fiscalía será propuesto por el titular del Poder Ejecutivo y ratificado por el Congreso del Estado, en los términos que dispone esta Constitución.
"La Fiscalía Especializada en Combate a la Corrupción, contará con autonomía técnica y operativa para investigar y perseguir los hechos que sean materia de actos de corrupción que la ley considera como delitos."
7. Constitución Política del Estado de Durango
"Artículo 102.
"...
"La Fiscalía Especializada en Combate a la Corrupción, contará con autonomía técnica y operativa para investigar y perseguir los hechos que sean materia de actos de corrupción que la ley considera como delitos. …
"Artículo 163 Q..
"El Consejo Coordinador es la instancia responsable de establecer mecanismos de coordinación entre los integrantes del Sistema Local Anticorrupción, y tendrá bajo su encargo el diseño, promoción y evaluación de políticas públicas en materia de combate a la corrupción y tendrá las facultades que le señale la legislación aplicable
"Son integrantes del Consejo Coordinador:
"I. Un representante del Consejo de Participación Ciudadana, quien lo presidirá;
"II. El titular de la entidad de Auditoría Superior del Estado;
"III. El titular de la Fiscalía Especializada en Combate a la Corrupción;
"IV. El responsable del control interno del Poder Ejecutivo;
"V. Un representante del Consejo de la Judicatura del Poder Judicial del Estado;
"VI. El comisionado presidente del Instituto Duranguense de Acceso a la Información y Protección de Datos Personales; y,
"VII. El presidente del Tribunal de Justicia Administrativa."
8. Ley Orgánica de la Fiscalía Especializada en Combate a la Corrupción del Estado de Durango
"Artículo 181.
"Esta Constitución podrá ser reformada o adicionada, en todo o en parte, por el Constituyente Permanente, con el límite del respeto a los principios establecidos en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y los instrumentos internacionales vigentes en el país."
"Artículo 182.
"Toda iniciativa de reforma constitucional deberá ser sometida a la opinión del gobernador del Estado, del Tribunal Superior de Justicia y, en su caso, de los órganos constitucionales autónomos, cuando la reforma verse sobre la materia de sus atribuciones; quienes deberán rendir un informe por escrito, dentro de los quince días siguientes. Transcurrido dicho plazo, el proceso de reforma contenido en el presente artículo seguirá su curso, con independencia de la recepción de las opiniones respectivas, previa publicación de un comunicado que contenga una síntesis de su contenido.
"Para la aprobación de la reforma constitucional se requiere el voto favorable de las dos terceras partes del total de los miembros del Congreso del Estado, y de la mayoría de los Ayuntamientos. Si transcurrido un periodo de cuarenta y cinco días naturales, a partir de la recepción del decreto correspondiente, los Ayuntamientos no contestaren, se entenderá que aprueban la reforma. El Congreso del Estado hará la declaratoria respectiva.
"Cuando el Congreso del Estado considere necesario llevar a cabo una reforma en todo o proponer una nueva Constitución, ésta deberá ser aprobada en referéndum."
9. Ley Orgánica de la Fiscalía Especializada en Combate a la Corrupción del Estado de Durango
"Artículo 66.
"...
"El Congreso del Estado se compondrá de veinticinco diputados electos en su totalidad cada tres años en los términos de esta Constitución y de la ley, los diputados integrarán Legislaturas. Por cada diputado propietario se elegirá un suplente.
"...
"Ningún partido político podrá contar con más de quince diputados asignados por los dos principios de representación a que se refiere el párrafo anterior. ..."
Este voto se publicó el viernes 24 de septiembre de 2021 a las 10:33 horas en el Semanario Judicial de la Federación.