Voto concurrente y aclaratorio num. 109/2020 de Suprema Corte de Justicia, Pleno, 08-07-2022 (ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD)

Voto concurrente y aclaratorio, que formula el M.A.Z.L. de L., en la acción de inconstitucionalidad 109/2020, promovida por la Comisión Nacional de los Derechos Humanos.

En sesiones públicas celebradas los días trece, diecisiete y dieciocho de enero de dos mil veintidós, el Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación resolvió la acción de inconstitucionalidad citada al rubro, en la cual se analizó la validez del artículo 68, último párrafo, de la Ley de Salud del Estado de Yucatán, reformado mediante decreto publicado el nueve de enero de dos mil veinte.

Por razón de método, en primer lugar, se discutió si durante el proceso legislativo se debió haber llevado a cabo una consulta previa a los pueblos y comunidades indígenas y afromexicanas de dicha entidad federativa en relación con la norma impugnada. Al respecto, sólo una minoría de cinco Ministras y Ministros consideramos que sí era necesaria la realización de una consulta.

Posteriormente, se procedió a discutir, conforme a la propuesta presentada por la Ministra ponente, si la norma vulneraba el derecho de acceso a la información en materia de salud reproductiva y los derechos lingüísticos de las comunidades indígenas. Sin embargo, aunque en la votación respectiva se alcanzó unanimidad por su invalidez, una mayoría de seis Ministras y Ministros se pronunciaron en contra de las consideraciones del proyecto de resolución. A fin de facilitar la elaboración de la sentencia, decidí sumarme a las consideraciones.

En este sentido, formulo el presente voto concurrente y aclaratorio, para desarrollar las razones por las cuales en las sesiones de que he dado noticia estuve en favor de la invalidez del último párrafo del artículo 68 de la Ley de Salud del Estado de Yucatán, pero por falta de consulta previa a pueblos y comunidades indígenas. Asimismo, para exponer los motivos que me llevaron a sumarme a las consideraciones del proyecto sometido a consideración del Tribunal Pleno para efectos de la votación.

Por principio de cuentas, es importante precisar que, en su escrito inicial, la Comisión Nacional de los Derechos Humanos argumentó que el último párrafo del artículo 68 de la Ley de Salud del Estado de Yucatán es inconstitucional, porque establece que la información y orientación educativa que se otorgue en las comunidades indígenas en materia de salud reproductiva y planificación familiar será proporcionada en español y en lengua maya, lo cual resulta discriminatorio porque excluye a personas que hablan otras lenguas indígenas. Además, adujo que ello obstaculizaba el acceso a la información relacionada con su ejercicio al derecho a la salud.

El artículo 68, párrafo último, de la Ley de Salud del Estado de Yucatán disponía lo siguiente:

"Artículo 68. La planificación familiar tiene carácter prioritario. Las personas pueden tener el número de hijos que deseen y determinar el intervalo entre embarazos. La promoción de la planificación familiar resulta esencial para lograr el bienestar y la autonomía de las mujeres, así como, apoyar la salud y desarrollo de las comunidades. En las actividades de difusión se debe incluir la información y orientación, priorizando a las escuelas secundarias, bachilleratos, y en general, a todos los adolescentes y jóvenes del Estado. Asimismo, para disminuir el riesgo reproductivo se debe indicar a la mujer y al hombre sobre la inconveniencia del embarazo antes de los 18 años o bien después de los 35, así como la conveniencia de espaciar los embarazos y reducir su número, todo ello, mediante una correcta información y acceso a métodos anticonceptivos, la cual debe ser oportuna, eficaz y completa a la pareja.

"…

Las acciones de información y orientación educativa que se otorgue en las comunidades indígenas deberán proporcionarse en español y en lengua maya."

Precisado lo anterior, procedo a desarrollar las consideraciones de la sentencia; las razones de mi disenso y aquellas que me llevaron a sumarme a la propuesta sometida a consideración del Tribunal Pleno para efectos de la votación.

I.C. adoptado por el Tribunal Pleno

En primer lugar, la sentencia desarrolla el parámetro constitucional y convencional en la materia. Al respecto, concluye que i) es un deber oficioso a cargo del Estado brindar acceso a la información en materia de salud reproductiva, en general y sin discriminación a los diversos sectores de la sociedad. Asimismo, que ii) el ejercicio de los derechos lingüísticos de las comunidades indígenas es un derecho fundamental, por lo que el Estado está obligado a garantizar este acceso a la información pública, sobre todo en temas relevantes y/o esenciales, no sólo en las lenguas predominantes, sino también en las minoritarias.

Posteriormente, la sentencia analiza el párrafo impugnado y considera que cumple con el deber oficioso del Estado de brindar información relevante sobre los derechos de salud sexual y reproductiva a la población. Sin embargo, sostiene que, al contemplar únicamente el español y la lengua maya, excluye de jure a las personas del Estado que hablan otras lenguas indígenas minoritarias de recibir información relevante y/o esencial para el ejercicio de su salud sexual y reproductiva, por vías adecuadas y efectivas para su debida comprensión, lo que contraviene el parámetro constitucional.

Adicionalmente, la sentencia advierte que el artículo 61 de la Ley General de Salud dispone que, en materia de planificación familiar, las acciones de información y orientación educativa en las comunidades indígenas deberán llevarse a cabo en la lengua o lenguas indígenas en uso en la región o comunidad de que se trate. En este sentido, la norma limita los derechos reconocidos en esta ley general.

Así, se declara la invalidez del último párrafo del artículo 68 de la Ley General de Salud del Estado de Yucatán, por vulnerar los derechos de acceso a la información relevante y/o esencial en materia de salud reproductiva de otras minorías de lengua indígena que no contempla la norma.

II. Razones del disenso

Como sostuve en las sesiones en que se discutió el presente asunto y como he votado reiteradamente sin excepción alguna, considero que se actualiza la obligación de consultar a los pueblos y comunidades indígenas y afromexicanas, tratándose de normas que les afectan directamente. En el caso, sostengo que era necesario consultar a los pueblos y comunidades indígenas y afromexicanas de Yucatán, la forma en que la información en materia de planificación familiar debía ser presentada y distribuida, a fin de ser culturalmente adecuada. Me explico.

a. Obligación de consultar

La obligación de consultar a los pueblos indígenas y afromexicanos cada vez que se prevean medidas legislativas susceptibles de afectarles directamente se desprende de los artículos 2o. de la Constitución General(1) y 6 del Convenio 169 de la OIT(2), en relación con los diversos 18 y 19 de la Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas.(3)

En el caso, el párrafo impugnado establece los idiomas en que se deberá proporcionar la información y orientación educativa en materia de planificación familiar.(4) En este sentido, incide de manera directa en el acceso a la información sobre derechos sexuales y reproductivos en lengua propia de los pueblos y comunidades indígenas y afromexicanas.

En efecto, los Estados están obligados a garantizar el acceso a la información en temas de salud y, específicamente, tratándose de derechos sexuales y reproductivos.(5) Así lo dispone la Convención sobre la Eliminación de todas las Formas de Discriminación contra la M. y en esos términos se han pronunciado el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales; el Comité para la Eliminación de la Discriminación contra la M. y el Comité de los Derechos del Niño.

Además, tratándose de comunidades indígenas esta información debe estar disponible en sus lenguas y en respeto de sus culturas.(6) Así lo reconoce la Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas y el Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo. Más aún, el Comité para la Eliminación de la Discriminación Racial ha recomendado al Estado Mexicano de manera expresa garantizar el acceso a la salud reproductiva de las personas indígenas, tomando en cuenta sus diferencias culturales y lingüísticas.

A nivel nacional, la Ley General de Salud dispone en su artículo 67(7) que las acciones de información y orientación educativa en las comunidades indígenas deberán llevarse a cabo en español y en la lengua o lenguas indígenas en uso en la región de que se trate.

Por otra parte, el ejercicio de estos derechos tiene un impacto específico en mujeres indígenas y afrodescendientes, pues i) como lo ha reconocido la Corte IDH, los derechos sexuales y reproductivos tienen especial implicancia para las mujeres debido a su capacidad biológica de embarazo(8); mientras que ii) la Comisión IDH ha destacado que las mujeres indígenas comúnmente enfrentan limitaciones para acceder a información confiable, completa, oportuna y accesible en la materia que les permita ejercer sus derechos o satisfacer sus necesidades.(9)

Además, la importancia de la lengua en que se imparte la información y su impacto específico en las mujeres se cristaliza en varios datos estadísticos. Así, las encuestas realizadas por el INEGI en los años 2014(10) y 2018(11) revelan brechas en el uso y conocimiento de métodos anticonceptivos entre mujeres hablantes y no hablantes de lenguas indígenas.

• En el año 2014, el 52.6% de las mujeres hablantes de lengua indígena no utilizaron algún método anticonceptivo en su primera relación sexual por desconocimiento de dichos métodos, mientras que entre las mujeres que no hablaban lengua indígena, esta cifra se reducía al 26.3%.(12)

• En el año 2018 la brecha permaneció, con el 45.3% de las mujeres que hablaban lengua indígena reportando desconocimiento, frente al 22.3% de mujeres que no hablaban alguna lengua indígena.

• Adicionalmente, ambas encuestas revelaron brechas en el uso de métodos anticonceptivos entre estos grupos de mujeres, con porcentajes más bajos de uso entre mujeres hablantes de lenguas indígenas.(13)

A la luz de todo lo anterior, me parece innegable que si la norma impugnada dispone las lenguas en que se debe brindar información y orientación educativa, aquella afecta directamente a los pueblos y comunidades indígenas y afromexicanas. Específicamente, su derecho de acceso a la información en materia de derechos sexuales y reproductivos en lengua propia y en respeto a sus culturas. Lo que tiene un impacto específico en mujeres indígenas y afrodescendientes. Por ello, el Estado tenía la obligación de consultarles.

b. Materia de la consulta

Por otra parte, como he sostenido reiteradamente, "el derecho a la consulta previa merece una protección diferenciada dependiendo de la medida que se pretenda instaurar; esto es, si se trata de medidas legislativas, o bien, de políticas que afecten directamente el uso y goce de sus recursos, alcance que también se determina dependiendo de los derechos indígenas que se pudieran afectar."(14)

De esta manera, el objetivo no era consultar de manera genérica la obligación de proporcionar información en materia de planificación familiar en la lengua o lenguas indígenas en uso en la región de que se trate. Tampoco su derecho a la información o sus derechos sexuales y reproductivos.(15) En cambio, se debió haber consultado de manera específica a cada pueblo y comunidad la forma en que la información debía ser presentada y distribuida, a fin de ser culturalmente adecuada,(16) como lo establece el artículo 30 del Convenio 169 de la OIT. Es decir, la materia de la consulta excede por mucho el tema lingüístico.

Reitero, el Comité para la Eliminación de la Discriminación Racial ha recomendado al Estado Mexicano asegurar que "las mujeres indígenas … tengan acceso efectivo y adecuado a empleo, educación y salud, así como su plena participación en los asuntos públicos, tomando debidamente en cuenta las diferencias culturales y lingüísticas."(17)

En esta línea, en vista que de las constancias del expediente no se advierte que el Poder Legislativo Local hubiera realizado una consulta previa a las comunidades indígenas del Estado, existió una vulneración a dicho derecho de participación.

c. Aclaración

Aunque por las razones anteriormente expresadas considero que la norma es inconstitucional por ausencia de una consulta previa, durante el desarrollo de la sesión –a fin de hacer posible la elaboración de la sentencia– decidí sumarme a las consideraciones, pues de lo contrario dicha construcción hubiera sido particularmente difícil, pues teníamos seis votos que no compartían las consideraciones, aun cuando tampoco eran coincidentes para formar mayoría. De esta manera, fue posible la construcción de la sentencia, sin que ello implique de ninguna manera, la renuncia a mi posición constante de la necesidad de la consulta previa en materia de pueblos y comunidades indígenas y afromexicanas.

________________

1. Constitución General

"Artículo 2o. La Nación Mexicana es única e indivisible.

"…

"B. La Federación, las entidades federativas y los Municipios, para promover la igualdad de oportunidades de los indígenas y eliminar cualquier práctica discriminatoria, establecerán las instituciones y determinarán las políticas necesarias para garantizar la vigencia de los derechos de los indígenas y el desarrollo integral de sus pueblos y comunidades, las cuales deberán ser diseñadas y operadas conjuntamente con ellos.

Para abatir las carencias y rezagos que afectan a los pueblos y comunidades indígenas, dichas autoridades, tienen la obligación de:

"…

"IX. Consultar a los pueblos indígenas en la elaboración del Plan Nacional de Desarrollo y de los planes de las entidades federativas, de los Municipios y, cuando proceda, de las demarcaciones territoriales de la Ciudad de México y, en su caso, incorporar las recomendaciones y propuestas que realicen.

"…

"C. Esta Constitución reconoce a los pueblos y comunidades afromexicanas, cualquiera que sea su autodenominación, como parte de la composición pluricultural de la Nación. Tendrán en lo conducente los derechos señalados en los apartados anteriores del presente artículo en los términos que establezcan las leyes, a fin de garantizar su libre determinación, autonomía, desarrollo e inclusión social."

2. Convenio 169 de la OIT

"Artículo 6.

"1. Al aplicar las disposiciones del presente convenio, los gobiernos deberán:

"a) consultar a los pueblos interesados, mediante procedimientos apropiados y en particular a través de sus instituciones representativas, cada vez que se prevean medidas legislativas o administrativas susceptibles de afectarles directamente."

3. Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas

"Artículo 18. Los pueblos indígenas tienen derecho a participar en la adopción de decisiones en las cuestiones que afecten a sus derechos, por conducto de representantes elegidos por ellos de conformidad con sus propios procedimientos, así como a mantener y desarrollar sus propias instituciones de adopción de decisiones."

"Artículo 19. Los Estados celebrarán consultas y cooperarán de buena fe con los pueblos indígenas interesados por medio de sus instituciones representativas antes de adoptar y aplicar medidas legislativas o administrativas que los afecten, a fin de obtener su consentimiento libre, previo e informado."

4. Ley de Salud del Estado de Yucatán

"Artículo 68. …

"Las acciones de información y orientación educativa que se otorgue en las comunidades indígenas deberán proporcionarse en español y en lengua maya."

5. Convención sobre la Eliminación de todas las Formas de Discriminación contra la M.

"Artículo 10. Los Estados Partes adoptarán todas las medidas apropiadas para eliminar la discriminación contra la mujer, a fin de asegurarle la igualdad de derechos con el hombre en la esfera de la educación y en particular para asegurar, en condiciones de igualdad entre hombres y mujeres:

"…

"h) Acceso al material informativo específico que contribuya a asegurar la salud y el bienestar de la familia, incluida la información y el asesoramiento sobre planificación de la familia."

"Artículo 16.

"1. Los Estados Partes adoptarán todas las medidas adecuadas para eliminar la discriminación contra la mujer en todos los asuntos relacionados con el matrimonio y las relaciones familiares y, en particular, asegurarán en condiciones de igualdad entre hombres y mujeres: …

"e) Los mismos derechos a decidir libre y responsablemente el número de sus hijos y el intervalo entre los nacimientos y a tener acceso a la información, la educación y los medios que les permitan ejercer estos derechos;"

Al respecto el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales ha señalado lo siguiente:

"El Comité interpreta el derecho a la salud definido en el apartado 1 del artículo 12, como un derecho inclusivo que no sólo abarca la atención de salud oportuna y apropiada, sino también los principales factores determinantes de la salud como … y acceso a la educación e información sobre cuestiones relacionadas con la salud, incluida la salud sexual y reproductiva … El ejercicio del derecho de la mujer a la salud requiere que se supriman todas las berreras que se oponen al acceso de la mujer a los servicios de salud, educación e información, en particular en la esfera de la salud sexual y reproductiva."

(Observación General número 14 del Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, disponible en https://www.acnur.org/fileadmin/Documentos/BDL/2001/1451.pdf.)

Por su parte, el Comité CEDAW ha destacado lo siguiente:

"Los Estados Partes también deberían, en particular: …

"b) Garantizar la eliminación de todas las barreras al acceso de la mujer a los servicios, la educación y la información sobre salud, inclusive en la esfera de la salud sexual y genésica y, en particular, asignar recursos a programas orientados a las adolescentes para la prevención y el tratamiento de enfermedades venéreas, incluido el virus de inmunodeficiencia humana/síndrome de inmunodeficiencia adquirida (VIH/SIDA);"

(Recomendación General número 24 del Comité CEDAW, disponible en https://www.acnur.org/fileadmin/Documentos/BDL/2001/1280.pdf)

Finalmente, el Comité de los Derechos del Niño ha sostenido que:

"A la luz de los artículos 3, 17 y 24 de la Convención, los Estados Partes deberían facilitar a los adolescentes acceso a información sexual y reproductiva, con inclusión de la planificación familiar y de los contraceptivos, los peligros de un embarazo precoz, la prevención del VIH/SIDA y la prevención y tratamiento de las enfermedades de transmisión sexual (ETS). Además, los Estados Partes deberían garantizar el acceso a información adecuada, independientemente de su estado civil y de que tengan o no el consentimiento de sus padres o tutores. Es fundamental encontrar los medios y métodos adecuados de facilitar información apropiada que tenga en cuenta las particularidades y los derechos específicos de las chicas y chicos adolescentes."

(Observación general número 4 del Comité de los Derechos del niño, disponible en https://www.unicef-irc.org/publications/pdf/crcgencommes.pdf).

6. Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas

"Artículo 14. …

"3. Los Estados adoptarán medidas eficaces, conjuntamente con los pueblos indígenas, para que las personas indígenas, en particular los niños, incluidos los que viven fuera de sus comunidades, tengan acceso, cuando sea posible, a la educación en su propia cultura y en su propio idioma."

Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo:

"Artículo 30. 1. Los gobiernos deberán adoptar medidas acordes a las tradiciones y culturas de los pueblos interesados, a fin de darles a conocer sus derechos y obligaciones, especialmente en lo que atañe el trabajo, a las posibilidades económicas, a las cuestiones de educación y salud, a los servicios sociales y a los derechos dimanantes del presente Convenio. "2. A tal fin, deberá recurrirse, si fuere necesario, a traducciones escritas y a la utilización de los medios de comunicación de masas en las lenguas de dichos pueblos."

El Comité para la Eliminación de la Discriminación Racial recomendó a México lo siguiente:

"garantizar el acceso a la salud sexual y reproductiva de las mujeres indígenas y afromexicanas con pertinencia cultural, así como combatir las formas múltiples de discriminación que enfrentan, tomando en cuenta sus diferencias culturales y lingüísticas."

(UN Doc. CERD/C/MEX/CO/18-21, Observaciones finales sobre los informes periódicos 18o. a 21o. combinados de México, diecinueve de septiembre de dos mil diecinueve, párr. 25 a) y b), disponible en: https://www2.ohchr.org/english/bodies/cedaw/docs/AdvanceVersions/InformesPeri%C3%B3dicosMexico52.pdf)

7. Ley General de Salud

"Artículo 67. … En materia de planificación familiar, las acciones de información y orientación educativa en las comunidades indígenas deberán llevarse a cabo en español y en la lengua o lenguas indígenas en uso en la región o comunidad de que se trate."

8. "La salud sexual y reproductiva constituye ciertamente una expresión de la salud que tiene particulares implicancias para las mujeres debido a su capacidad biológica de embarazo y parto. Se relaciona, por una parte, con la autonomía y la libertad reproductiva, en cuanto al derecho a tomar decisiones autónomas sobre su plan de vida, su cuerpo y su salud sexual y reproductiva, libre de toda violencia, coacción y discriminación. Por el otro lado, se refiere al acceso tanto a servicios de salud reproductiva como a la información, la educación y los medios que les permitan ejercer su derecho a decidir de forma libre y responsable el número de hijos que desean tener y el intervalo de nacimientos. La corte ha considerado que ‘la falta de salvaguardas legales para tomar en consideración la salud reproductiva puede resultar en un menoscabo grave [de] la autonomía y la libertad reproductiva."

(Caso I.V. Vs. Bolivia, sentencia de treinta de noviembre de dos mil dieciséis, disponible en https://www.corteidh.or.cr/docs/casos/articulos/seriec_329_esp.pdf).

9. "En este sentido, el derecho de las mujeres de acceso a la información en materia reproductiva hace surgir una obligación proactiva u oficiosa a cargo del Estado, debido al reconocimiento de las limitaciones que suelen tener las mujeres, particularmente las mujeres pobres, indígenas y/o afrodescendientes y quienes habitan en zonas rurales, para acceder a información confiable, completa, oportuna y accesible que les permita ejercer sus derechos o satisfacer sus necesidades. En estos casos, y como se desarrollará más adelante, el derecho de acceso a la información adquiere un carácter instrumental usualmente, aunque no necesariamente, asociado a la satisfacción de otros derechos humanos consagrados en la Convención Americana."

(Comisión Interamericana de Derechos Humanos, Acceso a la información en materia reproductiva desde una perspectiva de derechos humanos, disponible en https://www.cidh.oas.org/pdf%20files/mujeresaccesoinformacionmateriareproductiva.pdf).

10. https://www.inegi.org.mx/programas/enadid/2014/

11. https://www.inegi.org.mx/programas/enadid/2018/#Tabulados

12. Informe de la CNDH con motivo de la revisión de los Informes Periódicos 18o. a 21o. de México ante el Comité para la Eliminación de la Discriminación Racial de la ONU, citando la ENADID 2014.

13. En el dos mil catorce, mientras 73 de cada cien mujeres unidas que no hablaban lengua indígena usaban algún método anticonceptivo, 59 mujeres hablantes de lengua indígena emplean alguno. En el año dos mil dieciocho, las cifras casi no variaron (70 y 58 de cada cien, respectivamente).

14. Voto concurrente en la AI 18/2021, resuelta el doce de agosto de dos mil veintiuno; Voto concurrente en la AI 299/2020, resuelta el diez de agosto de dos mil veintiuno, entre muchos otros.

15. En términos similares me expresé en la sesión pública celebrada el diez de noviembre de dos mil veinte en la que se resolvió la AI 245/2020, en la que manifesté que, si bien el principio constitucional de paridad no debe ser sometido a consulta indígena, pues constituye una obligación constitucional, sí era necesario consultar "los mecanismos para hacerlo efectivo en la elección de sus representantes ante los Ayuntamientos."

Versión Taquigráfica de la sesión pública de diez de noviembre de dos mil veinte, página 20.

16. Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo

"Artículo 30. 1. Los gobiernos deberán adoptar medidas acordes a las tradiciones y culturas de los pueblos interesados, a fin de darles a conocer sus derechos y obligaciones, especialmente en lo que atañe el trabajo, a las posibilidades económicas, a las cuestiones de educación y salud, a los servicios sociales y a los derechos dimanantes del presente Convenio."

17. UN Doc. CERD/C/MEX/CO/18-21, diecinueve de septiembre de dos mil diecinueve, párr. 25 a) y b), disponible en https://www2.ohchr.org/english/bodies/cedaw/docs/AdvanceVersions/InformesPeri%C3%B3dicosMexico52.pdf.

Este voto se publicó el viernes 08 de julio de 2022 a las 10:15 horas en el Semanario Judicial de la Federación.