Ejecutoria de Suprema Corte de Justicia, Segunda Sala

AMPARO EN REVISIÓN 313/99. M.S.S..

MINISTRO PONENTE: J.D.R..

SECRETARIO: J.C.R..

CONSIDERANDO:

TERCERO.-Aparece de la sentencia recurrida, que el Juez de Distrito sobreseyó en el juicio de amparo, básicamente, porque "el peticionario de garantías no acredita fehacientemente encontrarse en alguno de los supuestos del reglamento impugnado, esto es, que cuenta con treinta y cinco años de edad o sesenta y cinco de servicio (sic) para que se reubique en la realización de labores de apoyo administrativo, consultivo o docente en la propia corporación" y porque "a la fecha no se ha llevado a cabo ningún acto concreto de aplicación en su perjuicio, toda vez que aún no se le ha clasificado en una determinada hipótesis de las que contempla el reglamento que nos ocupa, es decir, no existe un acto posterior de aplicación que actualice lo dispuesto por el reglamento, para que le irrogue un perjuicio en su esfera jurídica".

A. efecto, el mismo juzgador, por un lado, se apoyó en la tesis de la entonces Tercera Sala de esta Suprema Corte, visible en la página 156, del Informe de labores de 1988, consultable bajo el rubro: "LEY RECLAMADA CON MOTIVO DEL PRIMER ACTO DE APLICACIÓN. SI ÉSTE NO SE ACREDITA DEBE SOBRESEERSE EN EL JUICIO DE AMPARO.", en tanto que por otra parte, desestimó los elementos de prueba aportados por el quejoso, por considerar que tales documentales públicas no demostraban el pretendido extremo alegado por éste, en cuanto a la aplicación concreta en su perjuicio del reglamento en cuestión.

Los citados artículos 1o., 5o., 6o., 42; segundo y último párrafo y 43, segundo párrafo, del Reglamento de la Policía Federal de Caminos reclamado, disponen:

"Artículo 1o. La Policía Federal de Caminos es un órgano desconcentrado dependiente de la Secretaría de Comunicaciones y Transportes, con autonomía técnica y operativa.

"La Policía Federal de Caminos tendrá por objeto vigilar y mantener el orden, procurar la seguridad pública y prestar el servicio de policía en la zona federal terrestre de las vías generales de comunicación, así como verificar que la seguridad y vigilancia interna en dicha zona se lleve a cabo de conformidad con las disposiciones legales aplicables."

"Artículo 5o. La corporación se regirá conforme a la disciplina militar y sus miembros disfrutarán de las medidas de protección al salario y gozarán de los beneficios de la seguridad social. De conformidad con el artículo 123, apartado B, fracción XIII, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos los miembros de la corporación se regirán por las disposiciones del presente reglamento."

"Artículo 6o. La conducta de los miembros de la corporación se regirá por los principios de legalidad, disciplina, ética, eficiencia, profesionalismo, honradez, lealtad e imparcialidad señalados en los artículos 21, 109 y 113 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, 22 de la Ley General que establece las Bases de Coordinación del Sistema Nacional de Seguridad Pública y 47 de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos, así como en el manual de disciplina y ética de la propia corporación.

"Para comprobar que los miembros de la corporación cumplen con los principios establecidos en este artículo, deberán aprobar, entre otros requisitos, las evaluaciones periódicas siguientes:

"I. Médica y de aptitudes físicas;

"II. Toxicológica;

"III. Psicológica;

"IV. Del entorno social y situación patrimonial;

".P., y

"VI. Las demás que establezca el secretario.

"El secretario, a través del subsecretario, determinará las características, términos, modalidades y periodicidad con que se practicarán las evaluaciones previstas en el presente artículo, mismas que servirán para garantizar la adecuada selección, promoción, permanencia y alto nivel profesional de los servidores públicos de la Policía Federal de Caminos.

"Los miembros de la corporación que no aprueben cualquiera de dichas evaluaciones causarán baja de la misma, por terminación de los efectos de su nombramiento."

"Artículo 42. ... Independientemente de lo anterior, la secretaría tendrá la facultad de ordenar el retiro del servicio activo de los miembros de la corporación al cumplir éstos 35 años de servicio o 65 años de edad, lo que suceda primero, quienes podrán ser reubicados para la realización de labores de apoyo administrativo, consultivo o docente en la propia corporación.

"...

"En el caso del personal que se ubique en los supuestos anteriores y no cubra requisitos de jubilación, se estará a lo dispuesto en el segundo párrafo del artículo siguiente."

"Artículo 43. ... El miembro de la corporación que no resulte apto para el servicio de inspección, seguridad y vigilancia y que no cubra los requisitos de jubilación, tendrá derecho a permanecer en funciones administrativas, consultivas o docentes, hasta en tanto pueda jubilarse en términos de este reglamento."

En su escrito de agravios, el quejoso sustancialmente aduce:

a) Que el Juez de Distrito no efectuó el estudio de las pruebas ofrecidas, en particular y en conjunto, a fin de encontrar la "verdad que se busca".

b) Que no obstante haberse acreditado el interés jurídico, el Juez de Distrito omitió el estudio del fondo del asunto, ya que el quejoso demostró contar con la edad de sesenta y seis años "y que en un momento dado podría aplicárseme en mi perjuicio los artículos 5o., 6o., 42, párrafo segundo y 43, párrafo segundo (sic) de dicho reglamento".

c) Que indebidamente el Juez de Distrito omite entrar al estudio de la ley reclamada por no existir acto posterior de aplicación en perjuicio del quejoso, pues existen violaciones constitucionales por su expedición.

A efecto de proceder al análisis de los conceptos de agravio, resulta conveniente, en primer lugar, determinar la naturaleza de los preceptos reglamentarios combatidos, desde la perspectiva de su aplicación y determinar así, si son autoaplicativos o heteroaplicativos, a partir del criterio sostenido por esta Segunda Sala en la tesis número XIX/96, publicada en la página 206, Tomo II, abril de 1996, del Semanario Judicial de la Federación, que dice:

"LEYES AUTOAPLICATIVAS Y HETEROAPLICATIVAS (DISTINCIÓN BASADA EN EL CONCEPTO DE INDIVIDUALIZACIÓN INCONDICIONADA).-Esta Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación considera que para distinguir las leyes autoaplicativas y heteroaplicativas, conviene acudir al concepto de individualización incondicionada de las mismas, consustancial a las normas que admiten la procedencia del juicio de amparo desde el momento que entran en vigor, ya que se trata de disposiciones que, acorde con el imperativo en ellas contenido, generan perjuicio al gobernado desde el inicio de su vigencia, en virtud de que crean, transforman o extinguen situaciones concretas de derecho. El concepto de individualización constituye un elemento de referencia objetivo para determinar la procedencia del juicio constitucional, porque permite conocer en cada caso concreto, si los efectos de la disposición legal impugnada ocurren en forma condicionada o incondicionada; así, la condición consiste en la realización del acto necesario para que la ley adquiera individualización, que bien puede revestir el carácter de administrativo o jurisdiccional e incluso comprende el acto jurídico emanado de la voluntad del propio particular y al hecho jurídico, ajeno a la voluntad humana, que lo sitúan dentro de la hipótesis legal. De esta manera, cuando las obligaciones derivadas de la ley nacen con ella misma, independientemente de que no se actualice condición alguna, se estará en presencia de una ley autoaplicativa o de individualización incondicionada; en cambio, cuando las obligaciones de hacer o de no hacer que impone la ley, no surgen en forma automática con su sola entrada en vigor, sino que se requiere para actualizar el perjuicio, de un acto diverso que condicione su aplicación, se tratará de una disposición heteroaplicativa o de individualización condicionada, pues la aplicación jurídica o material de la norma, en un caso concreto, se halla sometida a la realización de ese evento."

En cuanto a los preceptos reglamentarios 6o., 42 y 43, estos últimos en la parte que se impugnan, analizados conforme a la tesis antes invocada, resultan de carácter heteroaplicativo.

Ciertamente, se advierte tal carácter heteroaplicativo que se atribuye a dichos artículos, porque se hace necesario, a fin de que afecten la esfera jurídica de los gobernados destinatarios, respectivamente, que se efectúe alguna de las formas de evaluación previstas y, con base en su resultado, se emita un acto autoritario en perjuicio del servidor público; que dadas las condiciones de temporalidad en el servicio o de edad del personal, se determine su retiro del servicio activo y su reubicación; y que igualmente se emita una determinación en que se declare no apto para determinados servicios a un servidor público en concreto.

Ahora bien, basta la simple lectura de los conceptos de agravio expresados por el quejoso recurrente que se identifican con los incisos a) y b), y su confrontación con las consideraciones del Juez de Distrito formuladas en la sentencia recurrida, para advertir la ineficacia de dichos agravios.

En principio, se toma en cuenta que el quejoso impugnó los señalados artículos del reglamento de que se trata, en su carácter de heteroaplicativos, esto es, con motivo de su pretendida aplicación, y que el Juez de Distrito, como ya se indicó, sobreseyó en el juicio ante la falta de demostración de su ubicación en el supuesto de la norma y de su aplicación concreta en su perjuicio.

Así, debe considerarse que asiste razón al Juez de Distrito al considerar que no quedó demostrado acto alguno de aplicación del reglamento cuya constitucionalidad se impugna, en perjuicio del quejoso, y como la sola expedición de dicho ordenamiento no afectaba el interés jurídico del peticionario de garantías, decretó el sobreseimiento en términos de la tesis al efecto invocada, a que antes se hace mención.

Por lo demás, en relación con los mismos preceptos reglamentarios en cuestión, el quejoso se limita a formular consideraciones inexactas y subjetivas, así como afirmaciones aisladas, que carecen de sustento lógico-jurídico y así se imposibilita su análisis en esta instancia revisora.

Ciertamente, no es exacto que el Juez de Distrito hubiera omitido hacerse cargo de las pruebas ofrecidas, pues si bien es cierto, no efectuó un estudio expresamente pormenorizado de las mismas, valorándolas y asignándoles su alcance probatorio conforme a las reglas que rigen la apreciación de las pruebas, también es cierto que su estudio integral tampoco conduciría a demostrar la aplicación del reglamento en perjuicio del quejoso o su ubicación en alguna o algunas de sus hipótesis, que por sí misma afectara su esfera jurídica, pues tales documentos públicos, por su propia naturaleza, podrían, en su caso, resultar pruebas idóneas para justificar que a M.S.S., quien nació el quince de junio de mil novecientos treinta y uno, se le otorgó el nombramiento respecto de un cargo cuya denominación es ilegible, como también lo es la específica área, corporación o dependencia de la administración pública y la fecha de expedición, bastando para ello con tener a la vista la constancia relativa al efecto exhibida. Así mismo, que con fecha quince de octubre de mil novecientos noventa y tres, fue dado de alta en la "Región V Morelia Mich.", para desempeñar las funciones inherentes a su cargo, que se le señala como comandante de Región de la Policía Federal de Caminos y P.. También, que el quejoso cuenta con las identificaciones oficiales que lo acreditan como "policía federal", sin fecha de expedición; como personal de la Dirección General de la Policía Federal de Caminos y Puertos, en el periodo que corre de mil novecientos noventa y uno a mil novecientos noventa y seis; y como comandante de región de la citada corporación en el año de mil novecientos noventa y cuatro. Además, que como empleado afiliado al Instituto de Seguridad y Servicios Sociales para los Trabajadores del Estado, efectuó una "consulta de homonimia", documento que ostenta la fecha cuatro de noviembre de mil novecientos noventa y siete.

Como se ve, salvo que el quejoso, a la presentación de su demanda de amparo, pertenecía a la corporación denominada Policía Federal de Caminos y que contaba con más de sesenta y seis años de edad, en modo alguno las probanzas en cuestión resultan idóneas para demostrar la aplicación en su perjuicio de los artículos en cuestión del reglamento reclamado.

En relación con el diverso concepto de agravio que se sintetiza en el inciso b) que igualmente resulta ineficaz, el quejoso aduce que por haber cumplido sesenta y seis años de edad, los preceptos reglamentarios "en un momento dado podrían aplicarse en mi perjuicio", lo cual, por un lado, corrobora el criterio sostenido por el Juez de Distrito en la sentencia recurrida, en el sentido de que no se demostró que se hayan aplicado los artículos que se indican de dicho reglamento al impetrante del amparo y por otra parte, que tal aplicación que reclama el quejoso, es una mera posibilidad incierta y futura, lo que desde luego, hace improcedente su impugnación mediante el juicio constitucional, por falta de interés jurídico del promovente, en términos de la fracción V del artículo 73, de la Ley de Amparo.

"LEYES HETEROAPLICATIVAS, IMPUGNACIÓN DE LAS. ES NECESARIO QUE EL ACTO DE SU APLICACIÓN SEA ACTUAL, NO INMINENTE.-Es cierto que el juicio de amparo procede contra actos inminentes, entendiéndose por tales aquellos que necesariamente habrán de presentarse por ser consecuencia de otros ya existentes, pero tratándose de la impugnación de las leyes como heteroaplicativas es indispensable que el acto de su aplicación sea actual, pues de aceptarse un criterio contrario se permitiría el estudio de la inconstitucionalidad de un ordenamiento que no causa perjuicios con su sola iniciación de vigencia, sin que se hubiera registrado en forma clara y concreta un acto aplicativo a través del cual se actualizarán los perjuicios de la ley, situación técnicamente inadecuada."

(Página 28. Volumen 217-228. Primera Parte. Séptima Época. Semanario Judicial de la Federación).

"LEYES, AMPARO CONTRA, IMPROCEDENTE, SI SE RECLAMAN CON MOTIVO DE ACTOS DE APLICACIÓN INMINENTES.-Dentro del sistema legal establecido para la procedencia del amparo contra leyes con motivo de actos de aplicación, debe entenderse que estos últimos no pueden ser inminentes sino efectivos pues el criterio de esta Suprema Corte de Justicia sobre actos inminentes en relación con actos en sentido estricto es inaplicable al amparo contra leyes, porque antes de que exista el acto de aplicación del ordenamiento reclamado, éste no produce ninguna afectación a los intereses jurídicos del quejoso, razón por la cual cabe concluir que la acción constitucional contra una norma legal nace hasta que ésta se aplica, pero no antes."

(Página 36’. Tomo I. Primera Parte. Octava Época. Mismo Semanario).

"ACTOS INMINENTES. LEYES HETEROAPLICATIVAS. AMPARO IMPROCEDENTE.-Para que la acción constitucional sea procedente en contra de leyes heteroaplicativas, o sea, en relación con las que se impugnan por haber existido un acto concreto de aplicación en perjuicio del quejoso, es necesario que se demuestre la existencia misma de dicho acto de aplicación, relacionado con la fecha de presentación de la demanda y, por ende, no basta la posible inminencia de la aplicación de la ley, para que el amparo sea procedente, ya que la referida inminencia no actualiza o concreta el perjuicio en la esfera jurídica del gobernado, de manera real y actual, lo cual constituye requisito indispensable de procedencia del juicio de garantías, sino que sólo genera la presunción de que tal aplicación ha de realizarse, sin conocerse circunstancias de tiempo, modo y lugar de ejecución, lo que impide constatar la existencia misma del perjuicio."

(Tesis 2a. XVI/94. Tomo XIV. Diciembre 1994. Mismo Semanario).

"LEYES HETEROAPLICATIVAS. SI SE IMPUGNAN POR SU PRETENDIDA APLICACIÓN Y NO POR SU APLICACIÓN CONCRETA, EL JUICIO DE AMPARO RESULTA IMPROCEDENTE.-Si se reclama la expedición, promulgación y publicación de una ley porque con base en ella se pretende cobrar a la quejosa determinados derechos, aun cuando los actos de las autoridades se hayan tenido por presuntivamente ciertos, si no se señala el acto de aplicación, sino simplemente se expresa que las ejecutoras tratan de aplicar la ley, como no se impugna propiamente el mencionado cuerpo legal por su aplicación concreta al caso especial de la quejosa, sino por su pretendida aplicación, sin que ésta se haya demostrado, debe sobreseerse en el juicio."

(Jurisprudencia 2a. 76/97. Página 374. T.V.I. Enero de 1998. Mismo Semanario).

"LEYES HETEROAPLICATIVAS. SI SE RECLAMAN POR ACTOS INMINENTES Y NO POR ACTOS CONCRETOS YA REALIZADOS, ES IMPROCEDENTE EL JUICIO DE AMPARO.-Para que la acción constitucional sea procedente en contra de leyes heteroaplicativas, o sea, en relación con las que se impugnan por haber existido un acto concreto de aplicación en perjuicio del quejoso, es necesario que se demuestre la existencia misma de dicho acto de aplicación, relacionado con la fecha de presentación de la demanda y, por ende, no basta la inminencia de la aplicación de la ley para que el amparo sea procedente, ya que la referida inminencia no actualiza o concreta el perjuicio en la esfera jurídica del gobernado de manera real y actual, lo cual constituye requisito indispensable de procedencia del juicio de garantías, sino que sólo genera la presunción de que tal aplicación ha de realizarse, sin conocerse circunstancias de tiempo, modo y lugar de ejecución, lo que impide constatar la existencia misma del perjuicio."

(Jurisprudencia 2a. 77/97. Página 382. Mismo Tomo y Semanario).

"LEYES HETEROAPLICATIVAS QUE NO CAUSEN PERJUICIO AL QUEJOSO. EL AMPARO ES IMPROCEDENTE EN TÉRMINOS DEL ARTÍCULO 73, FRACCIÓN XVIII, EN RELACIÓN CON EL 114, FRACCIÓN I, A CONTRARIO SENSU, AMBOS DE LA LEY DE AMPARO.-Conforme a la técnica del juicio de garantías, para analizar el aspecto sustantivo de una norma, con motivo de su primer acto de aplicación, debe existir como presupuesto que la misma haya irrumpido en la individualidad de un gobernado, al grado de ocasionarle un agravio en su esfera jurídica, ya sea que se le aplique formal o materialmente, de manera escrita o de hecho, pues basta que dicho ordenamiento materialice sus efectos en el mundo fáctico y altere el ámbito jurídico de la persona, para que se estime aplicada. De no ser así, la ley reclamada no causa perjuicio y el amparo resulta improcedente, de conformidad con el artículo 73, fracción XVIII, ésta en concordancia con el artículo 114, fracción I, a contrario sensu, de la ley de la materia."

(Jurisprudencia 2a. 12/98. Página 323. T.V.I. Marzo de 1997. Mismo Semanario).

CUARTO.-Por lo que se refiere al artículo 1o., ya transcrito en el considerando precedente, la simple lectura de su texto conduce a establecer que en modo alguno incide o puede incidir en la esfera jurídica del quejoso, pues sólo define la ubicación, dependencia y carácter de la corporación denominada Policía Federal de Caminos dentro de la Administración Pública Federal, además de enunciar su objeto. Por tanto, dicha norma en nada afecta el interés jurídico de los gobernados en general y del quejoso en particular, porque les resulta inaplicable, con lo que se actualiza la causal de improcedencia prevista en la fracción V, del artículo 73 de la Ley de Amparo, misma que, por las razones apuntadas, se hace valer de oficio, por ser dicha cuestión de orden público, en términos del último párrafo del propio artículo 73 y la jurisprudencia número 158, visible en la página 262, Octava Parte, de la Compilación de 1985, consultable bajo el rubro: "IMPROCEDENCIA.".

Aunado a lo anterior, el juicio de amparo también resulta improcedente respecto del mismo artículo reglamentario, con fundamento en la fracción XVIII del citado artículo 73, en relación con el 116, fracción V, de la propia ley, causal ésta que igualmente se hace valer de oficio con el fundamento y motivo invocado.

En efecto, como puede advertirse de la simple lectura de los conceptos de violación, en momento alguno el quejoso endereza razonamientos tendientes a impugnar la constitucionalidad de dicho precepto reglamentario, lo cual produce el sobreseimiento del juicio, conforme a lo dispuesto en la jurisprudencia número 167, visible en la página 113, T.V., del A. de 1917-1995, que dice:

"CONCEPTOS DE VIOLACIÓN. CUANDO NO EXISTEN, DEBE SOBRESEERSE EL AMPARO Y NO NEGARLO.-Si se omite en la demanda de amparo expresar los conceptos de violación, o sólo se combate la sentencia reclamada diciendo que es incorrecta, infundada, inmotivada, que no se cumplieron las formalidades del procedimiento u otras expresiones semejantes, pero sin razonar por qué se considera así, tales afirmaciones tan generales e imprecisas, no constituyen la expresión de conceptos de violación requerida por la fracción VII del artículo 166 de la Ley de Amparo, y la Suprema Corte no puede analizar la sentencia combatida porque el amparo civil es de estricto derecho, lo cual determina la improcedencia del juicio, de conformidad con la fracción XVIII del artículo 73, en relación con el 166, fracción VII, de la Ley de Amparo, y con apoyo en el artículo 74, fracción III, de dicha ley, debe sobreseerse el juicio y no negar el amparo."

Igualmente resulta aplicable la jurisprudencia de la anterior Tercera Sala, que esta Segunda hace suya, publicada con el número 28/93, página 38, de la Gaceta número 72, correspondiente al mes de diciembre de 1993, del Semanario Judicial de la Federación, que dice:

"CONCEPTOS DE VIOLACIÓN EN DEMANDAS DE AMPARO INDIRECTO, CUANDO NO EXISTEN DEBE SOBRESEERSE EN EL JUICIO Y NO NEGAR EL AMPARO.-Si se omite en la demanda de amparo expresar los conceptos de violación, o sólo se combate el acto reclamado diciendo que es incorrecto, infundado, inmotivado, o utilizando otras expresiones semejantes, pero sin razonar por qué se considera así, tales afirmaciones tan generales e imprecisas, no constituyen la expresión de conceptos de violación requerida por la fracción V del artículo 116 de la Ley de Amparo, y el Juez de Distrito, salvo el caso de suplencia de la queja deficiente, no puede juzgar sobre la constitucionalidad de los actos reclamados sin la existencia de conceptos de violación, lo cual determina la improcedencia del juicio, de conformidad con la fracción XVIII del artículo 73, en relación al artículo 116, fracción V, de la Ley de Amparo, y con apoyo en el artículo 74, fracción III, de dicha ley, debiéndose sobreseer en el juicio y no negar el amparo."

QUINTO.-Diverso tratamiento amerita el artículo 5o. del reglamento combatido, en atención a lo siguiente:

Del análisis integral de la demanda de amparo, particularmente del capítulo destacado de conceptos de violación, se advierte que el quejoso impugna la constitucionalidad de los artículos reglamentarios ya transcritos, esencialmente, por su pretendida aplicación en su perjuicio, derivada de la circunstancia de que al contar con sesenta y seis años de edad, está en la aptitud de ser objeto de esa aplicación. Así mismo, después de parafrasear el texto de los artículos 5o., 13, 14 y 16 constitucionales, y concluir que dicho texto "conjugado" concluye en la garantía de legalidad, señala que el reglamento en cuestión "no se ajustó a los textos legales".

Como ya se indicó, el Juez de Distrito sobreseyó en el juicio de amparo también por lo que a dicho artículo se refiere, por las mismas razones aducidas respecto de los demás preceptos señalados en el considerando tercero que antecede y que llevaron a confirmar el sobreseimiento decretado, esto es, que el quejoso no demostró su aplicación concreta en su perjuicio.

A. respecto, el quejoso recurrente, en los conceptos de agravio que se sintetizan en el considerando inmediatamente antecedente, en el que se identificó con el inciso c), esencialmente adujo que indebidamente el Juez de Distrito había sobreseído en el juicio, inclusive por el precepto reglamentario de que se trata, por las consideraciones expuestas, ya que el reglamento en cuestión se reclamaba también porque su expedición le causaba perjuicio, esto es, en su carácter de autoaplicativo.

Asiste razón al quejoso en lo que se refiere al artículo 5o. a comento.

Ciertamente, este precepto reglamentario no requiere de acto alguno posterior de autoridad para que incida en la esfera jurídica de sus destinatarios, por ser de carácter autoaplicativo.

Según la transcripción que se hizo en el considerando tercero de esta sentencia, tal precepto se refiere al tipo de disciplina que debe regir a la corporación denominada Policía Federal de Caminos, así como a las medidas protectoras del salario y a los beneficios de seguridad social de que deben disfrutar los miembros de la corporación denominada Policía Federal de Caminos, y a las disposiciones que les deben ser aplicadas, estableciendo al respecto que les serán aplicables las disposiciones de ese reglamento.

Por otro lado, como ya se indicó, el quejoso recurrente acreditó pertenecer a la corporación denominada Policía Federal de Caminos y como a dicha corporación va dirigido el reglamento que se impugna, en esa virtud, opuestamente a lo que consideran las autoridades responsables, el quejoso sí demuestra la aplicación del precepto que se reclama por su sola expedición y así, no opera la causal de sobreseimiento que consideró aplicable el Juez de Distrito, pues tan luego entró en vigor el referido precepto, le resulta aplicable al quejoso recurrente.

Cabe hacer notar, congruente con lo anterior, que el quejoso presentó su demanda de amparo, impugnando la inconstitucionalidad del reglamento en cuestión, el día cuatro de noviembre de mil novecientos noventa y siete, y como dicho ordenamiento fue publicado en el Diario Oficial de la Federación el trece de octubre del mismo año, en vigor al día siguiente de la publicación, resulta que la referida impugnación se efectuó dentro del plazo legal al efecto señalado en el artículo 22, fracción I, de la Ley de Amparo.

En consecuencia, al no existir alguna otra causal de improcedencia, de conformidad con la fracción I del artículo 91 de la Ley de Amparo, se procede al estudio de los conceptos de violación que se dejaron de analizar como consecuencia del sobreseimiento decretado por el Juez de Amparo.

SEXTO.-En sus conceptos de violación, entre otras consideraciones, el quejoso recurrente esencialmente aduce:

Que el texto "conjugado" de los artículos 5o., 13, 14 y 16 constitucionales, en relación con lo dispuesto en los artículos 73, fracción X y 89, fracción I, de la propia Carta Magna, permite concluir en la garantía de legalidad que resulta violada, porque el reglamento combatido rebasa sin causa fundada ni motivada y sin ajustarse a los textos legales, los límites de la ley que reglamenta, "lo que denota un exceso en las facultades que establece la fracción I del artículo 89 constitucional, al pasar por alto una ley debidamente establecida y sujeto a ella como en la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado", pues se ve afectado, sigue diciendo el quejoso, en su esfera jurídica personal y profesional, por el cúmulo de derechos y obligaciones que tiene, ya que podría aplicársele concretamente el artículo 42 de dicho reglamento, que se contrapone con lo dispuesto en la citada Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado.

Que de tal manera, la autoridad ordenadora, entre las que señala al presidente de la República, "se excede en sus facultades que se encuentran establecidas en el artículo 89 fracción I", de la Constitución Federal.

Los conceptos de violación antes sintetizados son esencialmente fundados, en cuanto al artículo 5o. del reglamento impugnado al sujetarlo a un régimen especial como miembro de la corporación denominada Policía Federal de Caminos.

En efecto, el artículo 123, apartado B, fracción XII, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, dispone:

"Artículo 123. Toda persona tiene derecho al trabajo digno y socialmente útil; al efecto, se promoverán la creación de empleos y la organización social para el trabajo, conforme a la ley.

"El Congreso de la Unión, sin contravenir a las bases siguientes deberá expedir leyes sobre el trabajo, las cuales regirán:

"...

"B. Entre los Poderes de la Unión, el Gobierno del Distrito Federal y sus trabajadores:

"...

"XIII. Los militares, marinos y miembros de los cuerpos de seguridad pública, así como el personal de servicio exterior, se regirán por sus propias leyes;

"El Estado proporcionará a los miembros en el activo del Ejército, Fuerza Aérea y Armada, las prestaciones a que se refiere el inciso f) de la fracción XI de este apartado, en términos similares y a través del organismo encargado de la seguridad social de los componentes de dichas instituciones; y ..."

El artículo 5o., del reglamento de la policía federal, ya reproducido, resulta violatorio de lo dispuesto en la referida fracción XIII del apartado B del artículo 123 constitucional, en función de que éste dispone que el régimen al que se sujetarán los militares, marinos y miembros de los cuerpos de seguridad pública, así como el personal del servicio exterior debe estar establecido en una ley y no en un reglamento como el combatido. Ciertamente, el Poder Revisor de la Constitución estableció que las relaciones entre el Estado y los cuerpos de seguridad pública, dentro de los que naturalmente se encuentra la Policía Federal de Caminos, se regirán por sus propias leyes, lo que debe entenderse en sentido estricto, esto es como un acto formal materialmente legislativo, emanado de la actividad propia del Congreso de la Unión y de las legislaturas de los estados. Así, sólo a través de una ley se pueden establecer las modalidades a las que se sujetará la prestación de los servicios por los miembros de los cuerpos de seguridad pública, como los pertenecientes a la Policía Federal de Caminos.

La anterior interpretación se ve corroborada por lo dispuesto a nivel federal por el artículo 72 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos que establece:

"Art. 72. Todo proyecto de ley o decreto, cuya resolución no sea exclusiva de alguna de las Cámaras, se discutirá sucesivamente en ambas, observándose el reglamento de debates sobre la forma, intervalos y modo de proceder en las discusiones y votaciones.

"a) Aprobado un proyecto en la Cámara de su origen, pasará para su discusión a la otra. Si ésta lo aprobare, se remitirá el Ejecutivo, quien, si no tuviere observaciones qué hacer, lo publicará inmediatamente.

"b) Se reputará aprobado por el Poder Ejecutivo, todo proyecto no devuelto con observaciones a la Cámara de su origen, dentro de diez días útiles; a no ser que, corriendo este término hubiere el Congreso cerrado o suspendido sus sesiones, en cuyo caso la devolución deberá hacerse el primer día útil en que el Congreso esté reunido.

"c) El proyecto de ley o decreto desechado en todo o en parte por el Ejecutivo, será devuelto, con sus observaciones, a la Cámara de su origen. Deberá ser discutido de nuevo por ésta, y si fuese confirmado por las dos terceras partes del número total de votos, pasará otra vez a la Cámara revisora. Si por ésta fuese sancionado por la misma mayoría, el proyecto será ley o decreto y volverá al Ejecutivo para su promulgación.

"Las votaciones de ley o decreto, serán nominales.

"d) Si algún proyecto de ley o decreto, fuese desechado en su totalidad por la Cámara de revisión, volverá a la de su origen con las observaciones que aquélla le hubiese hecho. Si examinado de nuevo fuese aprobado por la mayoría absoluta de los miembros presentes, volverá a la Cámara que lo desechó, la cual lo tomará otra vez en consideración, y si lo aprobare por la misma mayoría, pasará al Ejecutivo para los efectos de la fracción a); pero si lo reprobase, no podrá volver a presentarse en el mismo periodo de sesiones.

"e) Si un proyecto de ley o decreto fuese desechado en parte, o modificado, o adicionado por la Cámara revisora, la nueva discusión de la Cámara de su origen versará únicamente sobre lo desechado o sobre las reformas o adiciones, sin poder alterarse en manera alguna los artículos aprobados. Si las adiciones o reformas hechas por la Cámara revisora fuesen aprobadas por la mayoría absoluta de los votos presentes en la Cámara de su origen, se pasará todo el proyecto al Ejecutivo, para los efectos de la fracción a). Si las adiciones o reformas hechas por la Cámara revisora fueren reprobadas por la mayoría de votos en la Cámara de su origen, volverán a aquélla para que tome en consideración las razones de ésta, y si por mayoría absoluta de votos presentes se desecharen en esta segunda revisión dichas adiciones o reformas, el proyecto, en lo que haya sido aprobado por ambas Cámaras, se pasará al Ejecutivo para los efectos de la fracción a). Si la Cámara revisora insistiere, por la mayoría absoluta de votos presentes, en dichas adiciones o reformas, todo el proyecto no volverá a presentarse sino hasta el siguiente periodo de sesiones, a no ser que ambas Cámaras acuerden, por la mayoría absoluta de sus miembros presentes, que se expida la ley o decreto sólo con los artículos aprobados, y que se reserven los adicionados o reformados para su examen y votación en las sesiones siguientes.

"f) En la interpretación, reforma o derogación de las leyes o decretos, se observarán los mismos trámites establecidos para su formación.

"g) Todo proyecto de ley o decreto que fuera desechado en la Cámara de su origen, no podrá volver a presentarse en las sesiones del año.

"h) La formación de las leyes o decretos puede comenzar indistintamente en cualquiera de las dos Cámaras, con excepción de los proyectos que versaren sobre empréstitos, contribuciones o impuestos, o sobre reclutamiento de tropas, todos los cuales deberán discutirse primero en la Cámara de Diputados.

"i) Las iniciativas de leyes o decretos se discutirán preferentemente en la Cámara en que se presenten, a menos que transcurra un mes desde que se pasen a la Comisión dictaminadora sin que ésta rinda dictamen, pues en tal caso el mismo proyecto de ley o decreto puede presentarse y discutirse en la otra Cámara.

"1. (sic) El Ejecutivo de la Unión no puede hacer observaciones a las resoluciones del Congreso o de alguna de las Cámaras, cuando ejerzan funciones de cuerpo electoral o de jurado, lo mismo que cuando la Cámara de Diputados declare que debe acusarse a uno de los altos funcionarios de la Federación por delitos oficiales.-Tampoco podrá hacerlas al decreto de convocatoria a sesiones extraordinarias que expida la Comisión Permanente."

El precepto anteriormente transcrito al establecer a nivel federal, el procedimiento legislativo, reserva el nombre de ley al acto resultante del mismo, por lo que sólo el Congreso de la Unión y las Legislaturas de los Estados, a nivel local, estarán facultadas para establecer el régimen especial al que se sujetarán, entre otros, los cuerpos de seguridad pública, y no a través de un reglamento, como el que se impugna expedido por el presidente de la República.

Para el caso de miembros de seguridad pública el numeral 123, apartado B, fracción XIII de la Ley Fundamental, establece un régimen especial y fuera del ámbito laboral. A. referirse, el Poder Revisor de la Constitución, a que "se regirán por sus propias leyes", está creando para las relaciones derivadas por la prestación de un servicio entre los policías o agentes de seguridad pública y el Estado, un status jurídico diverso laboral y que no puede ser de otra naturaleza que administrativa. Así lo ha considerado el Pleno de esta Suprema Corte al aprobar la tesis visible en la página 43 del Tomo I Primera Parte-1 de la Octava Época del Semanario Judicial de la Federal y la número 24/1995, publicada en el Tomo II del Semanario Judicial de la Federación (Novena Época) en el mes de septiembre de mil novecientos noventa y cinco, página cuarenta y tres que dice:

"POLICÍAS, COMPETENCIA PARA CONOCER DE LA BAJA DEL SERVICIO DE LOS. CORRESPONDE AL JUEZ DE DISTRITO EN MATERIA ADMINISTRATIVA.-La relación Estado-empleado fue, en principio, de naturaleza administrativa, pero el derecho positivo mexicano, en beneficio y protección de los empleados, ha transformado la naturaleza de dicha relación equiparándola a una de carácter laboral y ha considerado al Estado como un patrón "sui generis". Sin embargo, de dicho tratamiento general se encuentran excluidos cuatro grupos, a saber los militares, los marinos, los cuerpos de seguridad pública y el personal de servicio exterior, para los cuales la relación sigue siendo de orden administrativo y, el Estado, autoridad. Por tanto, si los miembros de la policía preventiva del Distrito Federal constituyen un cuerpo de seguridad pública, están excluidos por la fracción XIII, apartado B, del artículo 123 constitucional y por el artículo 8o. de la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado, de la determinación jurídica que considera la relación del servicio asimilada a la de trabajo y al Estado equiparado a un patrón, de donde se concluye que la relación que guardan con la administración pública sigue siendo de naturaleza administrativa y se rige por las normas, también administrativas, de la ley y reglamentos que les corresponden y que, por lo tanto, el acto de baja del servicio no es acto de particular sino de una autoridad, razones por las cuales el Juez de Distrito que debe conocer del juicio del amparo que se promueva contra dichos actos es el Juez de Distrito en materia administrativa, y no el de materia laboral."

"POLICÍAS MUNICIPALES Y JUDICIALES AL SERVICIO DEL GOBIERNO DEL ESTADO DE MÉXICO Y DE SUS MUNICIPIOS. SU RELACIÓN JURÍDICA ES DE NATURALEZA ADMINISTRATIVA.-La relación Estado-empleado fue, en principio de naturaleza administrativa, pero en derecho positivo mexicano, en beneficio y protección de los empleados, ha transformado la naturaleza de dicha relación equiparándola a una de carácter laboral y ha considerado al Estado como un patrón sui generis. Sin embargo, de dicho tratamiento general se encuentran excluidos cuatro grupos a saber: los militares, los marinos, los cuerpos de seguridad pública y el personal del servicio exterior, para los cuales la relación sigue siendo de orden administrativo y, el Estado, autoridad. Por tanto, si los miembros de la Policía Municipal o Judicial del Estado de México, constituyen un cuerpo de seguridad pública, están excluidos por la fracción XIII apartado B del artículo 123, en relación con los artículos 115, fracción VIII, segundo párrafo y 116, fracción V, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, de la determinación jurídica que considera la relación del servicio asimilada a la de trabajo y al Estado equiparado a un patrón, de donde se concluye que la relación que guardan con el Gobierno del Estado o del Municipio, es de naturaleza administrativa y se rige por las normas también administrativas de la ley y reglamentos que les correspondan y que, por lo tanto, las determinaciones que dichas entidades tomen en torno a ésta no constituyen actos de particulares, sino de una autoridad, que en el caso particular referente a la orden de baja del servicio, hace procedente el juicio de amparo ante el Juez de Distrito."

Siguiendo con esta línea interpretativa, esta Segunda Sala ha resuelto diversos conflictos competenciales en los que policías de diversas corporaciones han demandado su reinstalación, resolviendo entonces competente al Tribunal de lo Contencioso Administrativo correspondiente, dado que el vínculo que unió al Estado con los policías actores, como miembros de un cuerpo de seguridad pública, no es de orden laboral, sino de naturaleza administrativa, por lo cual no se pueden considerar trabajadores para los efectos apuntados, como se evidencia en la tesis jurisprudencial 77/95 de esta Sala, publicada en el Tomo II del Semanario Judicial de la Federación (Novena Época), en el mes de diciembre, página doscientos noventa, que a la letra dice:

"COMPETENCIA PARA CONOCER DE LOS CONFLICTOS SUSCITADOS CON MOTIVO DE LA PRESTACIÓN DE SERVICIOS DE POLICÍAS MUNICIPALES Y JUDICIALES DEL GOBIERNO DEL ESTADO DE MÉXICO Y SUS MUNICIPIOS, CON LAS DEPENDENCIAS DE SEGURIDAD RESPECTIVAS. CORRESPONDE, POR AFINIDAD, AL TRIBUNAL DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DEL ESTADO DE MÉXICO.-En la tesis de jurisprudencia 24/1995, sustentada por el Tribunal Pleno de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, publicada en la página 43, Tomo II, correspondiente al mes de septiembre de 1995, de la Novena Época del Semanario Judicial de la Federación, con el rubro: "POLICÍAS MUNICIPALES Y JUDICIALES AL SERVICIO DEL GOBIERNO DEL ESTADO DE MÉXICO Y DE SUS MUNICIPIOS. SU RELACIÓN JURÍDICA ES DE NATURALEZA ADMINISTRATIVA.", se estableció que los miembros de dichas corporaciones, al formar parte de un cuerpo de seguridad pública, mantienen una relación de naturaleza administrativa con el Gobierno del Estado o del Municipio, que está regida por las normas legales y reglamentarias correspondientes, por disposición expresa del artículo 123, apartado B, fracción XIII, de la Constitución, con lo cual se excluye de considerar a los miembros de los cuerpos de seguridad pública, así como a los militares, marinos y al personal del servicio exterior, como sujetos de una relación de naturaleza laboral con la institución a la que presten sus servicios. Ahora bien, ni los artículos 1o., 2o., 3o. y 95, fracción I, del Estatuto Jurídico de los Trabajadores al Servicio de los Poderes del Estado, de los Municipios y de los Organismos Coordinados y Descentralizados de Carácter Estatal, respecto del Tribunal de Arbitraje, ni los artículos 30 y 29, fracción I, de la Ley de Justicia Administrativa, por lo que toca al Tribunal de lo Contencioso Administrativo, ambos ordenamientos de la citada entidad federativa, señalan con precisión la competencia para que uno de esos órganos conozca de la demanda promovida por un policía municipal o judicial en contra de las instituciones de seguridad pública, en la que se deduzcan pretensiones derivadas de la prestación de servicios. Por ello, ante la falta de disposición legal en el Estado de México que instituya alguna autoridad con facultades expresas para resolver ese tipo de controversias, debe recaer la competencia en el Tribunal de lo Contencioso Administrativo, en acatamiento de lo dispuesto en el segundo párrafo del artículo 17 de la Constitución General de la República, que consagra la garantía de que toda persona tiene derecho a que se le administre justicia, por ser ese tribunal administrativo, de acuerdo con las facultades de que está investido, el más afín para conocer de la demanda relativa."

No obstante que las tesis antes reproducidas no contemplan exactamente la hipótesis de los policías dependientes de la Policía Federal de Caminos resultan aplicables por analogía, a la luz de que este vínculo resulta ser idéntico al existente entre los policías municipales y los judiciales del Estado de México, dado que la base constitucional y legal de la naturaleza de la relación es la misma, como se indica en este considerando.

En efecto, los criterios jurisprudenciales antes reproducidos no vienen sino a ratificar la naturaleza del vínculo que une a los cuerpos de seguridad con el Estado, reiterando su carácter administrativo. De esta forma debe ser a través de un acto formal y materialmente legislativo que se establezcan las modalidades a las que se sujetará la relación entre los mismos de la Policía Federal de Caminos y el Estado y no a través de un reglamento como el que ahora se impugna, por lo que se estima fundado el concepto de violación estudiado.

Este criterio lo ha sostenido esta Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en la tesis número CLXII/98, publicada en la página 438, T.V., diciembre de 1998, del Semanario Judicial de la Federación, que dice:

"-El Poder Revisor de la Constitución estableció en la fracción XIII del apartado B del artículo 123 constitucional que las relaciones entre los cuerpos de seguridad y el Estado se regirán por sus propias leyes, de lo que se desprende que sólo a través de un acto formal y materialmente legislativo se pueden establecer las modalidades del vínculo que une a los miembros de dichas corporaciones con el Estado, de tal suerte que sólo el Congreso de la Unión y las Legislaturas de los Estados se encuentran facultados para establecer las normas a las que se deben sujetar, por lo que el artículo 5o. del Reglamento de la Policía Federal de Caminos, publicado en el Diario Oficial de la Federación el trece de octubre de mil novecientos noventa y siete, viola la fracción XIII del apartado B del artículo 123 constitucional, al haber sido expedido por el presidente de la República."

A. resultar fundado el concepto de violación que se analiza, lo procedente es modificar la sentencia recurrida, confirmar el sobreseimiento por lo que hace a los artículos 1o., 6o., 42, segundo y último párrafo, y 43, segundo párrafo, del Reglamento de la Policía Federal de Caminos, levantar el sobreseimiento y decretar que se concede el amparo y protección de la Justicia de la Unión, por lo que hace al artículo 5o. del mismo reglamento, expedido por el presidente de la República y publicado en el Diario Oficial de la Federación el trece de octubre de mil novecientos noventa y siete, siendo innecesario el estudio de los restantes conceptos de violación en virtud de que dicho estudio no podría traer aparejada una mayor protección al peticionario de garantías como lo establecen las tesis que se producen enseguida con sus datos de identificación:

"CONCEPTOS DE VIOLACIÓN, ESTUDIO INNECESARIO DE LOS.-Si al examinar los conceptos de violación invocados en la demanda de amparo resulta fundado uno de éstos y el mismo es suficientes para otorgar al peticionario de garantías la protección y el amparo de la Justicia Federal, resulta innecesario el estudio de los demás motivos de queja.". (Séptima Época. Tercera Sala. Informe 1982. Parte II. Tesis 3. Página 8).

"CONCEPTOS DE VIOLACIÓN. CUANDO SU ESTUDIO ES INNECESARIO.-Si el amparo que se concede por uno de los capítulos de queja, trae por consecuencia que se nulifiquen los otros actos que se reclaman, es inútil decidir sobre éstos.". (Quinta Época. Segunda Sala. A. de 1995. T.V.. Parte SCJN. Tesis 168. Página 113).

Por lo expuesto y fundado se resuelve:

PRIMERO.-Se modifica la sentencia recurrida.

SEGUNDO.-Se sobresee el presente juicio de garantías promovido por M.S.S., en contra de los actos reclamados del presidente de la República, secretario de Gobernación, secretario de Comunicaciones y Transportes, director del Diario Oficial de la Federación y director general de la Policía Federal de Caminos, consistentes, respectivamente, en la expedición, refrendo, publicación y ejecución del Reglamento de la Policía Federal de Caminos, en cuanto a sus artículos 1o., 6o., 42, segundo y último párrafo y 43, segundo párrafo.

TERCERO.-Con la salvedad anterior, la Justicia de la Unión ampara y protege a M.S.S., en contra de los actos reclamados del presidente de la República, secretario de Gobernación, secretario de Comunicaciones y Transportes, director del Diario Oficial de la Federación y director general de la Policía Federal de Caminos, que se hicieron consistir en la expedición, refrendo, publicación y ejecución, respectivamente, del artículo 5o., del Reglamento de la Policía Federal de Caminos.

N.; con testimonio de esta resolución, vuelvan los autos a su juzgado de origen y en su oportunidad, archívese el toca.

Así, lo resolvió la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, por unanimidad de cuatro votos de los señores Ministros J.D.R., G.I.O.M., J.V.A.A., y presidente S.S.A.A.. Ausente el C.M.M.A.G., por atender una comisión oficial. Fue ponente el M.J.D.R..

Nota: El rubro a que se alude al inicio de esta ejecutoria corresponde a la tesis 2a./J. 78/99, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo X, julio de 1999, página 235.