Ejecutoria de Suprema Corte de Justicia, Segunda Sala

AMPARO EN REVISIÓN 1631/2005. M.D.C.V.R.V..

CONSIDERANDO:

PRIMERO. Esta Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para conocer y resolver el presente recurso de revisión de conformidad con lo dispuesto en los artículos 107, fracción VIII, inciso a), de la Constitución Federal; 84, fracción I, inciso a), de la Ley de Amparo y 21, fracción XI, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, en relación con el punto cuarto, del Acuerdo General 5/2001 emitido por el Pleno de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, de fecha veintiuno de junio de dos mil uno, toda vez que se interpone en contra de una sentencia dictada por un J. de Distrito en la audiencia constitucional de un juicio de amparo indirecto, en el que se interpretó la fracción XVI del artículo 73 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, relativo a las facultades del Consejo de Salubridad General, esto es, referente a la materia administrativa, cuyo conocimiento corresponde a esta Sala.

SEGUNDO. No son materia de análisis en el presente asunto los agravios vertidos por el secretario de Salud, pues fueron abordados por el Primer Tribunal Colegiado en Materia de Trabajo del Tercer Circuito en el toca 156/2005, donde sostuvo lo siguiente:

"SÉPTIMO. ...

"En las relatadas condiciones, al no actualizarse la causal de sobreseimiento invocada por la autoridad recurrente, procede por una parte, dejar firme el sobreseimiento decretado por el J. de Distrito en el considerando segundo de la sentencia recurrida, por la otra, sobreseer en el juicio de garantías por lo que se refiere a los actos reclamados al Consejo Nacional de Salud y Consejo Nacional contra las Adicciones, en términos del considerando sexto de esta ejecutoria; y, finalmente, con el fin de evitar sentencias contradictorias, sin hacer pronunciamiento alguno respecto de la parte en que se concedió a la quejosa el amparo solicitado, como ya se adelantó, deben remitirse los autos del toca que nos ocupa a la Suprema Corte de Justicia de la Nación, con el objeto de que resuelva lo que proceda. ..."

Por otro lado, los agravios formulados por el Consejo de Salubridad General, en lo que al tema de interpretación del artículo 73, fracción XVI, constitucional se refiere, fueron los siguientes:

"Segundo. Se manifiesta que la sentencia que se recurre dejó de aplicar debidamente el artículo 77, fracciones I, II y III, en relación a la también debida aplicación del artículo 80 de la Ley de Amparo.

"Efectivamente el a quo sostiene de manera inexacta en el considerando quinto de la resolución combatidas, que de conformidad con el artículo 73, fracción XVI, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que el Consejo de Salubridad General es una comisión de carácter intersecretarial fundamentada en la Constitución, lo cual queda desvirtuado con el contenido del artículo tercero del reglamento interior del consejo recurrente, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 30 de octubre de 2001, precepto en el que consta que como parte de los vocales integrantes se encuentran entes no secretariales, como lo son el director general del Instituto Politécnico Nacional, el representante de la Asociación Nacional de Universidades e Instituciones de Educación Superior, A.C., el presidente ejecutivo de la Fundación Mexicana para la Salud, A.C., el rector de la Universidad Nacional Autónoma de México, entre otros más representantes no intersecretariales, lo cual revela que el a quo omitió llevar a cabo la fijación clara y precisa del acto reclamado, por lo que al no establecerse debidamente la naturaleza jurídica del Consejo de Salubridad General, es evidente que el subsecuente análisis sustentado por el J. de Distrito de referencia en la sentencia que se recurre resulta infundado.

"En ese sentido en el mencionado considerando, el a quo si bien reconoce que esta recurrente tiene la atribución o facultad de dictar ‘medidas aplicables a las campañas contra el alcoholismo y venta de sustancias que envenenen o degeneren al individuo’, también es verdad que de manera infundada sostiene que al emitir el acto reclamado en el presente juicio, estas responsables no cuentan con facultades constitucionales para la determinación de las medidas en cuestión.

"Lo expuesto por el J. se desvirtúa de la lectura de los siguientes preceptos legales, mismos que el a quo omite indebidamente analizar, y de los cuales con claridad se desprenden las facultades de esta recurrente para dictar las medidas contenidas en los acuerdos de los meses de julio y octubre ambos de 2004, consistentes en los artículos 73, fracción XVI, base primera, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 3o., fracción XIX, 4o, fracción II y 17, fracción I, de la Ley General de Salud y 5o., fracciones IV y XV, del Reglamento Interior del Consejo de Salubridad General, que expresan: (se transcriben).

"Luego entonces, si en los términos de los preceptos transcritos el Consejo de Salubridad General cuenta con facultades suficientes para emitir acuerdos y disposiciones de observancia general contra el alcoholismo y con ese fin, emitió el acuerdo reclamado, por tanto, es claro que contrariamente a lo sostenido por el a quo, esta recurrente cuenta con competencia constitucional suficiente para establecer de manera obligatoria las medidas cuestionadas, por lo que esa H. Superioridad debe revocar el fallo impugnado y, en su lugar, reconocer la constitucionalidad del acto reclamado.

"Tercero. La sentencia que se recurre también resulta violatoria de lo dispuesto en el artículo 77, fracciones I, II y III, en relación a la también debida aplicación del artículo 80 de la Ley de Amparo, lo anterior es así, en virtud de que el a quo sostiene en el considerando quinto lo siguiente:

"‘... Empero, de la lectura del acuerdo que constituye el acto reclamado en este sumario constitucional no se advierte que se implemente ninguna medida que pueda tener como consecuencia directa la finalidad prevista por el Constituyente y que, como se dijo, es la única que justifica y legitima la actuación legislativa del Consejo de Salubridad General. ...’

"El a quo igualmente, continúa manifestándose en la mencionada fuente de agravio, de la siguiente manera:

"‘...Como se anticipó, las disposiciones contenidas en el acuerdo del Consejo de Salubridad General no responden a una política sanitaria encaminada a abatir y prevenir los problemas de salud vinculados con la ingesta de alcohol etílico, ya que no contienen ninguna medida de control de bebidas alcohólicas, en especial del control de venta del alcohol etílico sin desnaturalizar para su consumo como bebida, sino que se concretan a prohibir su venta para su uso exclusivo como material de curación y limitarla para su uso industrial. ...’

"Asimismo el J. de Distrito de referencia sostiene en el multicitado quinto considerando de su fallo ‘... que las medidas que contiene el acto reclamado no mantiene una relación directa con la finalidad que, por disposición expresa de nuestra Carta Magna debe perseguir, indefectiblemente, las disposiciones del Consejo de Salubridad General, a fin de gozar de dicha obligatoriedad constitucional. ...’

"En ese orden de cosas, el a quo arriba a la inexacta conclusión de ‘... no resulta lógica ni jurídica la prohibición de venta de material de curación y/o medicamentos por considerar que su uso inadecuado o su abuso envenena al hombre, resulta una medida extrema y poco justificable que no corresponde a la voluntad del Constituyente al otorgar facultades legislativas al Consejo de Salubridad General, puesto que únicamente se le permite corregir el abuso en la libertad comercial pero no eliminarla. Considerar lo contrario llevaría al extremo -absurdo- de permitírsele que prohíba la venta de prácticamente cualquier medicamento -incluso a las unidades de atención médica, puesto que abusar de cualquiera de ellos provoca afecciones a la salud, en algunos casos intoxicación y, en otros, adicción; se tendría entonces -siguiendo cada interpretación- que la autoridad sanitaria en comento además podría impedir la venta de gasolina, solventes, cemento y cualquier otra sustancia cuyo incorrecto uso lleve a la adicción o al envenenamiento del hombre. ...’

"De la lectura de las anteriores consideraciones se llega al conocimiento de que el a quo no tuvo una fijación clara y precisa del acto reclamado, lo que le impidió establecer debidamente la constitucionalidad del acto reclamado, además de que el fallo recurrido se advierte considerativamente incongruente.

"En efecto, el J. de Distrito no obstante invocar como hecho notorio la alta adicción que provoca el uso del alcohol de manera irresponsable, y aun sin que el a quo posea conocimientos técnicos científicos; es decir, el J. de Distrito carece de la especialidad correspondiente para que unilateralmente pueda determinar que el alcohol es el término utilizado en química orgánica para designar unos compuestos derivados de los alcanos por sustitución de un hidrógeno por un grupo OH. Tiene un estado de oxidación intermedio entre los aldehídos y los ácidos. En particular, el derivado del etano, alcohol etílico o etanol que se obtiene por destilación de productos de fermentación de la uva.

"De igual manera el J. de Distrito de referencia de manera dogmática, sin fundar en norma legal alguna, sostiene lo ya transcrito; esto es, que las medidas contenidas en el acuerdo reclamado no guardan relación alguna con la política sanitaria, encaminadas a abatir y prevenir los problemas de salud vinculados con la ingesta de alcohol etílico. Criterio éste del a quo, que causa agravio a esta recurrente toda vez que se puede pensar que lo que pretende el J. de Distrito es que lo constitucionalmente válido sea un acuerdo, que merced que por su propia y sola expedición termine con los problemas de salud vinculados a la ingesta del alcohol, lo cual humanamente no sería posible. En cambio, las autoridades sanitarias como la hoy recurrente deben proceder como se hizo; esto es, proveer a la sociedad de medidas contributivas que de alguna manera dificulten a ciertos sectores de la población, particularmente a los menores de edad el acceso indiscriminado a fuentes de intoxicación altamente adictivas como lo es el alcohol; es decir, en la especie, se significa que el a quo indebidamente coloca al acto reclamado como una medida aislada y única que enfrenta a un problema social de gran magnitud, cuando en realidad la justa dimensión de las medidas contenidas en los acuerdos emitidos por esta responsable, son encaminadas a proteger a la sociedad, pues el J. de Distrito omite considerar como se asienta en el acuerdo impugnado la exigencia de evidencias que demuestran que una alta población entre 14 y 24 años y de 35 a 55 años consumen alcohol de 96° (noventa y seis grados), que al iniciar este ciclo nuestro país 110 millones de alcohol etílico sin desnaturalizar (sic), de los que sólo se conoce que 40% de dicha cantidad se destinó a empresas legalmente constituidas, por lo que se puede advertir que el J. de Distrito soslaya que en un solo año en nuestro país, 66 millones de litros de alcohol sin desnaturalizar hayan tenido un destino, que más de las veces contribuyó a la degradación y envenenamiento del individuo.

"Pareciera que fue en vano que el propio a quo invocara, como lo hizo a fojas 9, 10, 11, 12 y 13 del fallo recurrido, la intervención del Constituyente general Dr. J.M.R. del 19 de enero de 1917, cita en lo sustancial que esta responsable también resalta ‘... creemos que la autoridad sanitaria sea la única encargada de hacer esta campaña y dictar las disposiciones que juzgue más convenientes para evitar perjuicios hasta donde sea posible a los grandes capitales que ocupan en la explotación de esta desgracia nacional y para dictar medidas después contra el uso inmoderado o no médico de todas aquellas sustancias nocivas o peligrosas que envenenan al individuo y que degeneran la raza. ...’

"Como consecuencia de lo anterior, el J. de Distrito en el considerando quinto concluye que el Consejo de Salubridad General no cuenta con facultades constitucionales para emitir el acuerdo que por esta vía se impugna, en el entendido que la emisión del mismo le corresponde a la autoridad sanitaria, lo cual es incorrecto, toda vez que conforme a lo dispuesto en las bases 1a. y 3a. de la fracción XVI del artículo 73 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, el Consejo de Salubridad General es un órgano subordinado al Poder Ejecutivo Federal, el cual tiene el carácter de autoridad sanitaria y asimismo está facultada para emitir disposiciones generales obligatorias en el país, consecuentemente, esta responsable al haber emitido el ‘Acuerdo por el que se establecen medidas de protección en materia de salud humana para prevenir el alcoholismo y evitar la ingesta de alcohol etílico’, publicado en el Diario Oficial de la Federación de 6 de julio de 2004, lo hizo con las facultades conferidas constitucionalmente para emitir disposiciones generales en materia de salubridad, al tener conferido el carácter de autoridad sanitaria, lo anterior se confirma con la siguiente tesis aplicada por analogía de la Novena Época, emitida por la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.X., agosto de 2001, en la tesis 2a. CXXVIII/2001, visible en la página 227, cuyo rubro es: ‘DIVISIÓN DE PODERES. INTERPRETACIÓN SISTEMÁTICA DE LA PROHIBICIÓN CONTENIDA EN EL TEXTO ORIGINAL DEL ARTÍCULO 49 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS, RELATIVA A QUE EL PODER LEGISLATIVO NO PUEDE DEPOSITARSE EN UN INDIVIDUO.’ (se transcribe).

"Por último, no debe pasar inadvertido que el acuerdo impugnado está encaminado a prevenir los graves daños a la salud que genera el consumo de alcohol etílico sin desnaturalizar y desnaturalizado, productos que aun cuando no toda la población, sino sólo un porcentaje de ella lo ingiera, no implica que la autoridad competente en salubridad general deba de abstenerse de dictar medidas como por la que por esta vía se estudia, misma que como ya se mencionó fue debidamente emitida por esta responsable como autoridad sanitaria competente para emitir disposiciones en materia de salubridad, por lo que no se transgreden de manera alguna las garantías de legalidad para tenerlo por inconstitucional, por lo que lo procedente es negar el amparo y protección de la Justicia de la Unión en el presente juicio de garantías. ..."

Una vez analizados los agravios antes reseñados, se desprende que el recurrente alega en síntesis lo siguiente:

a) Que el J. del conocimiento actuó en forma ilegal al considerar que el Consejo de Salubridad General es una comisión intersecretarial.

b) Que el Consejo de Salubridad General, contrario a lo que sostuvo el J. de Distrito, sí se encontraba facultado para emitir el acuerdo impugnado, pues dentro de sus atribuciones se encuentra la de establecer medidas aplicables a las campañas contra el alcoholismo.

c) Que la consideración del J. del conocimiento, en el sentido de que el acuerdo impugnado no guarda relación alguna con la política sanitaria encaminada a abatir y prevenir los problemas de salud vinculados con el alcoholismo, no se encuentra debidamente motivada; lo anterior, si se toma en consideración que el citado acuerdo tuvo por objeto proveer a la sociedad de medidas que dificultaran el acceso indiscriminado a fuentes de intoxicación altamente adictivas como el alcohol.

TERCERO. Previo al análisis de los agravios esgrimidos por la recurrente, es necesario precisar que esta Segunda Sala, haciendo uso de la facultad de atracción, los abordará en su integridad aun cuando no se refieran exclusivamente a la interpretación directa del artículo 73, fracción XVI, constitucional; lo anterior, con el propósito de cumplir con la garantía de celeridad en la administración de justicia, prevista en el artículo 17 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

Sirve de apoyo a lo anterior, la tesis XXXIX/90, sustentada por la entonces Tercera Sala, visible en la página 158, Tomo V, Primera Parte, enero a junio de 1990, correspondiente a la Octava Época del Semanario Judicial de la Federación, que señala:

"ATRACCIÓN. DEBE EJERCERSE ESA FACULTAD CUANDO DE MODO EVIDENTE SE ADVIERTA QUE DE NO HACERLO SE AFECTARÁ LA GARANTÍA DE CELERIDAD EN LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA CONSAGRADA EN EL ARTÍCULO 17 DE LA CONSTITUCIÓN. Cuando de modo evidente se advierta que de remitirse el asunto al órgano originalmente competente, se atentará a la garantía de celeridad en la administración de justicia consagrada en el artículo 17 constitucional, resulta procedente que la Sala de la Suprema Corte correspondiente ejerza la facultad de atracción de conformidad con lo dispuesto por los artículos 107, fracción VIII de la Constitución y 26, fracciones I, inciso b), y III de la Ley Orgánica del Poder Judicial Federal."

En la primera parte de sus agravios, el Consejo de Salubridad General sostiene que el J. de Distrito actuó ilegalmente al considerar que dicha autoridad es una comisión intersecretarial.

El agravio en comento es fundado, toda vez que en términos de los artículos 1o. y 3o. del Reglamento Interior del Consejo de Salubridad General, dicha autoridad tiene el carácter de autoridad sanitaria con funciones normativas y consultivas, la cual se encuentra integrada por un presidente, que será el secretario de Salud, un secretario, que será designado por el presidente de la República y los siguientes vocales: los titulares del Instituto Mexicano del Seguro Social y del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado; el rector de la Universidad Nacional Autónoma de México; los directores generales del Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología, del Sistema Nacional para el Desarrollo Integral de la Familia y de Sanidad de la Secretaría de la Defensa Nacional; los presidentes de las Academias Nacional de Medicina y Mexicana de Cirugía; un representante con nivel de subsecretario de las Secretarías de Desarrollo Social y de Medio Ambiente y Recursos Naturales; un representante de la Secretaría de Educación Pública, que será el director general del Instituto Politécnico Nacional; un representante de la Asociación Nacional de Universidades e Instituciones de Educación Superior, Asociación Civil y el presidente ejecutivo de la Fundación Mexicana para la Salud, Asociación Civil.

En este sentido, tomando en consideración que la autoridad en comento no se integra exclusivamente con representantes de diversas secretarías de Estado, sino que también participan miembros de la academia, así como diversas asociaciones civiles, se arriba a la conclusión de que, como efectivamente lo sostiene el recurrente, no se está ante la presencia de una comisión intersecretarial como la define el artículo 21 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, que señala:

"Artículo 21. El presidente de la República podrá constituir comisiones intersecretariales, para el despacho de asuntos en que deban intervenir varias secretarías de Estado o departamentos administrativos.

"Las entidades de la administración pública paraestatal podrán integrarse a dichas comisiones, cuando se trate de asuntos relacionados con su objeto.

"Las comisiones podrán ser transitorias o permanentes y serán presididas por quien determine el presidente de la República."

En diverso agravio, la recurrente sostiene que contrario a lo argumentado por el J. de Distrito, sí se encontraba facultada para emitir el "Acuerdo por el que se establecen medidas de protección en materia de salud humana para prevenir el alcoholismo y evitar la ingesta de alcohol etílico", publicado en el Diario Oficial de la Federación el seis de julio de dos mil cuatro.

De igual forma, alega que la consideración del J. del conocimiento, en el sentido de que el acuerdo impugnado no guarda relación alguna con la política sanitaria encaminada a abatir y prevenir los problemas de salud vinculados con el alcoholismo, no se encuentra debidamente motivada; lo anterior, si se toma en consideración que el citado acuerdo tuvo por objeto proveer a la sociedad de medidas que dificultaran el acceso indiscriminado a fuentes de intoxicación altamente adictivas como el alcohol.

El estudio de los agravios antes referidos, dada la estrecha vinculación que guardan, se realizará en forma conjunta, para lo cual resulta necesario referirse en primer término al artículo 73, fracción XVI, constitucional, que dispone:

"Artículo 73. El Congreso tiene facultad:

"...

"XVI. Para dictar leyes sobre nacionalidad, condición jurídica de los extranjeros, ciudadanía, naturalización, colonización, emigración e inmigración y salubridad general de la República.

"1a. El Consejo de Salubridad General dependerá directamente del presidente de la República, sin intervención de ninguna secretaría de Estado, y sus disposiciones generales serán obligatorias en el país.

"2a. En caso de epidemias de carácter grave o peligro de invasión de enfermedades exóticas en el país, el Departamento de Salubridad tendrá obligación de dictar inmediatamente las medidas preventivas indispensables, a reserva de ser después sancionadas por el presidente de la República.

"3a. La autoridad sanitaria será ejecutiva y sus disposiciones serán obedecidas por las autoridades administrativas del país.

"4a. Las medidas que el consejo haya puesto en vigor en la campaña contra el alcoholismo y la venta de sustancias que envenenan al individuo o degeneran la especie humana, así como las adoptadas para prevenir y combatir la contaminación ambiental, serán después revisadas por el Congreso de la Unión en los casos que le competan."

Del análisis del precepto que antecede, se advierte que el Consejo de Salubridad General puede establecer disposiciones generales de observancia obligatoria en todo el país; por otro lado, dentro de las medidas que puede tomar, se encuentran las relacionadas con la campaña contra el alcoholismo y la venta de sustancias que degeneran la especie humana, así como aquellas que se adopten para prevenir y combatir la contaminación ambiental.

Así, es conveniente precisar que esta Segunda Sala ha sustentado el criterio de que no sólo al Congreso de la Unión le compete emitir actos materialmente legislativos, pues el orden constitucional ha dispuesto que las autoridades formalmente administrativas, en determinados casos, también pueden emitir actos materialmente legislativos.

De este modo, si conforme al artículo 73, fracción XVI, constitucional, corresponde al Consejo de Salubridad General emitir disposiciones generales de observancia obligatoria en el país, relacionadas, entre otras, con la campaña para combatir el alcoholismo, resulta claro que al expedir dichas normas, no vulnera el ámbito competencial del Congreso de la Unión, pues es precisamente el orden constitucional el que otorga la facultad en comento.

En este sentido se pronunció esta Segunda Sala en la tesis 2a. CXXVIII/2001, visible en la página 227, T.X., agosto de 2001, correspondiente a la Novena Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, que señala:

"DIVISIÓN DE PODERES. INTERPRETACIÓN SISTEMÁTICA DE LA PROHIBICIÓN CONTENIDA EN EL TEXTO ORIGINAL DEL ARTÍCULO 49 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS, RELATIVA A QUE EL PODER LEGISLATIVO NO PUEDE DEPOSITARSE EN UN INDIVIDUO. De la interpretación sistemática del texto original de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos de cinco de febrero de mil novecientos diecisiete, se advierte que el principio de división de poderes previsto en su artículo 49, párrafo primero, no se estableció atendiendo a un criterio material, precisando en forma abstracta que el Supremo Poder se divide, para su ejercicio, en tres funciones, la legislativa, la ejecutiva y la judicial, sino que a la vez que se consagró ese principio, al fijar las atribuciones de los tres poderes, se les confirieron, indistintamente, atribuciones que materialmente corresponden a un diverso poder, reservándose a los Poderes Legislativo y Judicial la potestad para emitir, respectivamente, los actos materialmente legislativos y judiciales de mayor jerarquía en el orden jurídico nacional, circunstancia que se explica por el hecho de que históricamente se había buscado fortalecer a estos dos poderes con el fin de establecer un equilibrio entre ellos y el presidente de la República, jefe de Estado y de gobierno en nuestro sistema constitucional. En esos términos, el Constituyente otorgó al Poder Legislativo la potestad para emitir los actos materialmente legislativos de mayor jerarquía, por un lado, respecto de la legislación interna emitida por éste, se reconoció su especial jerarquía al incorporarse en el inciso f) del artículo 72 de la Ley Fundamental, el principio de autoridad formal de las leyes y, por otro, en relación con los tratados internacionales celebrados por el titular del Ejecutivo Federal, su validez en el orden jurídico nacional se condicionó a su ratificación por parte del Senado de la República. Además, tratándose del Poder Judicial, en los artículos 105 y 107 se confirió al órgano de mayor jerarquía dentro del mismo, la Suprema Corte de Justicia de la Nación, la atribución para emitir las resoluciones judiciales de mayor rango en el orden jurídico nacional. Por otra parte, en la propia Constitución se establecieron excepciones al principio general consistente en que a cada uno de esos dos poderes les correspondería emitir los actos propios de su función, de mayor jerarquía; así, en el caso de la facultad para emitir actos formalmente legislativos, como única excepción se determinó que el presidente de la República podría expedirlos en los casos previstos por el artículo 29 constitucional, en tanto que tratándose de la función judicial, en el diverso 111 se dispuso que tanto a la Cámara de Diputados como al Senado, correspondería emitir resoluciones materialmente jurisdiccionales inatacables, tratándose de declaraciones en las que se determinara privar de su puesto o inhabilitar a un alto funcionario de la Federación por la comisión de un delito oficial. En complemento a ese sistema, en virtud de que no fue intención del Constituyente reservar a cada uno de los tres poderes la emisión de actos propios de sus respectivas funciones, en aras de permitir el funcionamiento de los propios órganos y a la vez lograr un equilibrio de fuerzas y un control recíproco que garantizara la unidad política del Estado en beneficio del pueblo mexicano, se estableció un mecanismo de colaboración basado en dos medios: por un lado, se exigió la participación de dos de los poderes para la validez de un acto y, por otro, se otorgó a los poderes facultades para emitir actos que materialmente no les corresponden, pero que no por ello tendrían el mismo rango que los actos formalmente legislativos o judiciales; por lo que ve al primero de esos medios destaca que conforme a lo previsto en el artículo 73, fracción XXX, de la Norma Fundamental, la Cámara de Diputados debía examinar la cuenta que anualmente le presentara el Ejecutivo, en cuanto al segundo, en los diversos 89, fracción I, y 73, fracción XVI, base 1a., al presidente de la República se le dotaba en la propia Constitución de la facultad para emitir reglamentos y al Consejo General de Salubridad, subordinado al titular del Ejecutivo, para emitir disposiciones generales en materia de salubridad, atribuciones materialmente legislativas que no constituyen una excepción a la prohibición contenida en el párrafo segundo del artículo 49 en cita, dado que en ambos casos se trata del otorgamiento en la propia sede constitucional de la facultad para expedir disposiciones generales sujetas al principio de supremacía de la ley; en tanto que, tratándose de la facultad materialmente jurisdiccional, en el artículo 123, fracción XX, se dotó de facultades de esta naturaleza a las Juntas de Conciliación y Arbitraje, cuyas determinaciones podrían sujetarse por los gobernados al tamiz del Poder Judicial de la Federación. En tal virtud, debe estimarse que el Constituyente de 1917 al establecer el principio de división de poderes buscó dividir el ejercicio del poder entre diversos órganos o entes que constitucionalmente se encuentran a un mismo nivel, con el fin de lograr los contrapesos necesarios que permitan un equilibrio de fuerzas y un control recíproco y, además, atribuir a los respectivos poderes, especialmente al Legislativo y al Judicial, la potestad necesaria para emitir los actos que materialmente les corresponden, de mayor jerarquía, por lo que si al realizarse la división de poderes el Constituyente en ninguna disposición reservó al Poder Legislativo la emisión de la totalidad de los actos materialmente legislativos, al Ejecutivo los actos materialmente administrativos, o al Judicial, los materialmente jurisdiccionales, no existe sustento alguno para sostener que se transgrede el principio en comento por el hecho de que en un acto formalmente legislativo se confiera a una autoridad administrativa o judicial, la facultad de emitir disposiciones de observancia general, pues ello no implica, ni transitoriamente, que las facultades reservadas constitucionalmente al Poder Legislativo se depositen en un individuo o que se reúnan dos o más de los poderes en una sola persona o corporación."

A mayor abundamiento, la facultad del Consejo de Salubridad General para expedir normas generales de observancia obligatoria, relacionadas con la campaña para combatir el alcoholismo, deriva de lo dispuesto en los artículos 3o., fracción XXI, 4o., fracción II, 15, 16, 17, fracción I, 185 y 186 de la Ley General de Salud, que disponen:

"Artículo 3o. En los términos de esta ley, es materia de salubridad general:

"...

"XXI. El programa contra el alcoholismo."

"Artículo 4o. Son autoridades sanitarias:

"....

"II. El Consejo de Salubridad General."

"Artículo 15. El Consejo de Salubridad General es un órgano que depende directamente del presidente de la República en los términos del artículo 73, fracción XVI, base 1a., de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Está integrado por un presidente que será el secretario de Salud, un secretario y trece vocales titulares, dos de los cuales serán los presidentes de la Academia Nacional de Medicina y de la Academia Mexicana de Cirugía, y los vocales que su propio reglamento determine. Los miembros del consejo serán designados y removidos por el presidente de la República, quien deberá nombrar para tales cargos, a profesionales especializados en cualquiera de las ramas sanitarias."

"Artículo 16. La organización y funcionamiento del Consejo de Salubridad General se regirá por su reglamento interior, que formulará el propio consejo y someterá a la aprobación del presidente de la República para su expedición."

"Artículo 17. Compete al consejo de Salubridad General:

"I. Dictar medidas contra el alcoholismo, venta y producción de sustancias tóxicas, así como las que tengan por objeto prevenir y combatir los efectos nocivos de la contaminación ambiental en la salud, las que serán revisadas después por el Congreso de la Unión, en los casos que le competan."

"Artículo 185. La Secretaría de Salud, los gobiernos de las entidades federativas y el Consejo de Salubridad General, en el ámbito de sus respectivas competencias, se coordinarán para la ejecución del programa contra el alcoholismo y el abuso de bebidas alcohólicas que comprenderá, entre otras, las siguientes acciones:

"I. La prevención y el tratamiento del alcoholismo y, en su caso, la rehabilitación de los alcohólicos;

"II. La educación sobre los efectos del alcohol en la salud y en las relaciones sociales, dirigida especialmente a niños, adolescentes, obreros y campesinos, a través de métodos individuales, sociales o de comunicación masiva, y

"III. El fomento de actividades cívicas, deportivas y culturales que coadyuven en la lucha contra el alcoholismo, especialmente en zonas rurales y en los grupos de población considerados de alto riesgo."

"Artículo 186. Para obtener la información que oriente las acciones contra el alcoholismo y el abuso de bebidas alcohólicas, se realizarán actividades de investigación en los siguientes aspectos:

"I. Causas del alcoholismo y acciones para controlarlas;

"II. Efectos de la publicidad en la incidencia del alcoholismo y en los problemas relacionados con el consumo de bebidas alcohólicas;

"III. Hábitos de consumo de alcohol en los diferentes grupos de población, y

"IV. Efectos del abuso de bebidas alcohólicas en los ámbitos familiar, social, deportivo, de los espectáculos, laboral y educativo."

Una vez analizados los preceptos que anteceden, se advierte que el Consejo de Salubridad General es una autoridad sanitaria, integrado por diversos miembros (pertenecientes a la administración pública federal, al ámbito académico, así como a la sociedad civil), dependiente del presidente de la República, que tiene entre otras funciones, la de dictar medidas para prevenir, tratar y combatir el alcoholismo, lo que constituye una materia de salubridad general.

En tal virtud, se estima que, como acertadamente lo aduce el recurrente, el Consejo de Salubridad General sí tiene facultades, tanto constitucionales como legales, para emitir disposiciones generales de observancia obligatoria, tendentes a prevenir y combatir el alcoholismo, sin que dicha facultad implique invasión alguna a la competencia del Congreso de la Unión, pues es precisamente el orden constitucional el que le otorga las referidas atribuciones.

Una vez expuesto lo anterior, conviene analizar la segunda parte del agravio, donde el recurrente estima que el J. no motivó adecuadamente su resolución, al sostener que el acuerdo impugnado no guarda relación alguna con la política sanitaria encaminada a abatir y prevenir los problemas de salud vinculados con el alcoholismo.

Para tal efecto, es necesario referirse al acuerdo impugnado, que literalmente dispone:

"Acuerdo por el que se establecen medidas de protección en materia de salud humana para prevenir el alcoholismo y evitar la ingesta de alcohol etílico.

"Primero. Se establecen las siguientes medidas de política sanitaria aplicables en la totalidad de la República mexicana:

"I. Queda prohibida la venta al público en general de cualquier tipo de alcohol etílico a granel, por lo que únicamente podrá venderse, distribuirse, comercializarse, suministrarse o expenderse preenvasado.

"II. La venta o suministro al público en general de alcohol etílico para uso como material de curación, sólo podrá ser de alcohol etílico desnaturalizado. Por su parte, los responsables de los establecimientos en los que se venda, suministre, distribuya, comercialice o expenda dicho producto deberán observar cabalmente con todas las disposiciones aplicables, a efecto de garantizar que el alcohol etílico desnaturalizado que vendan, comercialicen, distribuyan o suministren cumplan con la condición sanitaria correspondiente y en general con la normatividad respectiva.

"III. Queda prohibida la venta, distribución, comercialización, suministro o expendio al público en general de cualquier presentación de alcohol etílico sin desnaturalizar, en farmacias, boticas, droguerías, tiendas de autoservicio, misceláneas, lonjas mercantiles, tiendas de abarrotes y en general, cualquier establecimiento con actividad empresarial o comercial que tenga trato directo con el público en general.

"IV. El alcohol etílico sin desnaturalizar sólo podrá ser destinado para su uso en procesos productivos, por lo que su venta será exclusivamente para uso industrial.

"Segundo. Para la aplicación del presente acuerdo, se entenderá por:

"I. Alcohol etílico (etanol)

"Es el producto que se obtiene por destilación y rectificación de mostos fermentados cuya fórmula es CH3-CH2-OH, cuyo contenido alcohólico es mayor de 55° G.L.

"a. Alcohol etílico desnaturalizado: es el alcohol etílico al cual se le ha añadido agua destilada o purificada y un desnaturalizante.

"b. Alcohol etílico sin desnaturalizar (etanol): es el alcohol etílico con una pureza mayor del 55 por ciento, al cual no se le ha añadido ningún desnaturalizante.

"II. Desnaturalizante. Es el producto químico no tóxico que se agrega al alcohol etílico o etanol para darle un sabor desagradable sin alterar sus propiedades germicidas y antisépticas.

"III. Etiqueta. Todo rótulo, marbete, inscripción, imagen u otra forma descriptiva o gráfica, ya sea que esté impreso, marcado, grabado en relieve, hueco, estarcido o adherido al empaque o envase del producto.

"IV. Granel. Se entiende por granel el producto no envasado previamente en establecimientos autorizados para tal fin, ni etiquetado de conformidad con los requisitos establecidos en el presente acuerdo.

"V.R. sanitario. Son las condiciones básicas que garantizan la prevención de ocurrencia de riesgos sanitarios de los productos o procesos regulados en materia sanitaria.

"Lo anterior, sin perjuicio de las definiciones adicionales que se prevean en las demás disposiciones de carácter general y que sean aplicables al presente.

"Tercero. Los requisitos sanitarios que deben observarse para el alcohol etílico desnaturalizado, para uso como material de curación, adicionalmente a los que se contienen en la Ley General de Salud, sus reglamentos y demás disposiciones generales aplicables, son:

"a. Presentaciones para venta exclusiva al público en general en farmacias, boticas o droguerías: No mayores de 500 ml.

"b. Presentaciones para uso exclusivo de unidades de atención médica: Mayores de 500 ml y hasta 20 l.

"c. Etiquetado: El etiquetado del recipiente que contenga este producto, debe llevar en un lugar visible en forma indeleble en tinta color azul, sin usar palabras o figuras que hagan alusión a bebidas alcohólicas, formato horizontal o vertical y caracteres de tamaño proporcional al envase y fácilmente legible los siguientes datos:

"- Nombre genérico del producto: Alcohol etílico desnaturalizado.

"- Nombre comercial del producto, marca o logotipo.

"- Domicilio del titular del registro, razón social o nombre y domicilio del fabricante importador, proveedor, distribuidor, comercializador o expendedor.

"- Número de registro de la SSA.

"- El ‘contenido neto’ de acuerdo con las disposiciones de la Secretaría de Economía y lo autorizado bajo proyecto de marbete por la Secretaría de Salud.

"- Número de lote.

"- Contener las siguientes leyendas precautorias:

"‘Antiséptico y germicida para uso externo como material de curación’.

"‘Alcohol etílico desnaturalizado, no debe beberse’ (letra con tamaño igual a la tipografía mayor de la etiqueta).

"‘Peligro inflamable’.

"‘No se deje al alcance de los niños’.

"‘No se deje destapado’.

"‘Evite el contacto con los ojos’.

"‘De venta exclusiva en farmacias, boticas y droguerías’.

"‘Prohibida la venta o suministro al público en general del alcohol etílico sin desnaturalizar (etanol) en cualquier tipo de establecimiento fijo, semi-fijo o ambulante’.

"- Desnaturalizante: Nombre del desnaturalizante y concentración del mismo.

"- Los datos deben estar en idioma español, sin perjuicio de que además del anterior, también puedan aparecer en otros idiomas.

"Cuarto. Los requisitos sanitarios que se deben observar para el alcohol etílico sin desnaturalizar (etanol) para uso industrial, adicionalmente a los que se contienen en la Ley General de Salud, sus reglamentos y demás disposiciones generales aplicables, son:

"a. Etiquetado o marcado del envase: Cada envase del producto debe llevar una etiqueta o impresión permanente, visible e indeleble en tinta de color visible salvo los colores azul o rojo, formato horizontal o vertical en caracteres de tamaño proporcional al envase, sin que las palabras o figuras hagan alusión o referencia a bebidas alcohólicas y en idioma español, y con los siguientes datos:

"- Alcohol etílico (etanol) de concentración mayor de 55° G.L.

"- Nombre comercial del producto, marca o logotipo que no sugiera bebida alcohólica.

"- Nombre o razón social del fabricante, distribuidor, expendedor, importador, envasador o reenvasador del producto o propietario del registro y domicilio donde se elabore el producto.

"- Número de registro otorgado por la autoridad sanitaria.

"- Número de lote.

"- Contener las siguientes leyendas precautorias:

"‘Alcohol etílico sin desnaturalizar. Sustancia tóxica. No ingerir’.

"‘Exclusivamente para uso industrial’.

"‘Material peligroso clase 3. Líquido inflamable’.

"‘No se deje destapado, evite el contacto con los ojos’.

"‘No se deje al alcance de los niños’.

"‘Prohibida su venta a granel’.

"‘Prohibida su venta al público en general, en farmacias, boticas, droguerías y en general en cualquier tipo de establecimiento con atención al público en general’.

"‘No debe beberse, sustancia tóxica’.

"‘Hecho en México’.

"Quinto. La vigilancia del cumplimiento del presente acuerdo corresponde originalmente a la Comisión Federal para la Protección contra Riesgos Sanitarios a través del Sistema Federal Sanitario. El contenido del presente deberá observarse en las prácticas de evaluación, verificación, supervisión y vigilancia sanitarias, así como en la aplicación de sanciones.

"Asimismo, deberá emitir o modificar las disposiciones generales para asegurar el debido cumplimiento del presente acuerdo."

Conforme al acuerdo antes mencionado, se establecen diversas definiciones de lo que debe entenderse por alcohol, desnaturalizante, etiqueta, granel y requisitos sanitarios; de igual forma se precisan los siguientes lineamientos:

1. Se prohíbe la venta de alcohol etílico a granel, por lo que únicamente podrá venderse, distribuirse, comercializarse, suministrarse o expenderse preenvasado.

2. Tratándose de material de curación, sólo se permite la venta de alcohol etílico desnaturalizado.

3. Queda prohibida la venta de alcohol etílico sin desnaturalizar en establecimientos que tengan trato directo con público en general.

4. La comercialización de alcohol etílico sin desnaturalizar, sólo se permite para usos industriales.

Finalmente, el acuerdo en comento establece diversos requisitos para la comercialización y distribución de alcohol etílico desnaturalizado y sin desnaturalizar.

En este sentido, tal pareciera que el acuerdo en comento únicamente establece requisitos relacionados con la comercialización de alcohol cuyas características no son aptas para el consumo humano, por lo que pudiera pensarse que no guarda relación alguna con el establecimiento de medidas contra el alcoholismo.

Sin embargo, del análisis de la exposición de motivos que dio origen a la emisión del acuerdo impugnado, se desprende que una de las limitaciones establecidas para la comercialización y distribución de alcohol etílico desnaturalizado y sin desnaturalizar, fue precisamente la de evitar que dichos productos fueran utilizados para el consumo humano, pretendiendo con ello combatir el alcoholismo, según aparece de la siguiente transcripción:

"Acuerdo por el que se establecen medidas de protección en materia de salud humana para prevenir el alcoholismo y evitar la ingesta de alcohol etílico.

"El Consejo de Salubridad General, con fundamento en los artículos 4o., tercer párrafo, 73, fracción XVI, base 4a., de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 3o., fracciones XVI, XIX, XXII, XXIV y XXVIII; 4o., fracción II, 15, 17, fracción I, de la Ley General de Salud; 1o., 3o., 5o., fracciones IV, V y XV, 7o., fracción II, 8o., fracción II, del Reglamento Interior del Consejo de Salubridad General, y

"Considerando:

"Que el artículo 4o. de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos otorga a cada persona el derecho a la protección de la salud.

"Que al Consejo de Salubridad General corresponde como autoridad sanitaria, establecer con la Secretaría de Salud las acciones encaminadas a la ejecución del programa contra el alcoholismo y el abuso de bebidas alcohólicas y la venta de sustancias que envenenan al individuo.

"Que dentro del marco del Sistema Nacional de Salud, atañe a la Secretaría de Salud coordinar las acciones que se desarrollen contra el alcoholismo y el abuso de bebidas alcohólicas y la venta de sustancias que envenenan al individuo.

"Que es competencia de la Comisión Federal para la Protección contra Riesgos Sanitarios ejercer el control sanitario del proceso de los insumos para la salud, productos y servicios competencia de dicha comisión federal, entre los cuales se encuentra el alcohol etílico o etanol, sustancia cuya ingesta en sus presentaciones tanto desnaturalizado como sin desnaturalizar, se vincula con problemas graves de salud, entre los que se encuentran el alcoholismo.

"Que el proceso de los productos regulados por dicha comisión comprende las actividades relativas a su obtención, elaboración, fabricación, preparación, conservación, acondicionamiento, envasado, manipulación, transporte, distribución, almacenamiento, expendio o suministro y publicidad, por lo que el riesgo sanitario que deriva de la ingestión del alcohol etílico desnaturalizado y sin desnaturalizar puede ser prevenido y controlado desde su proceso.

"Que en la República mexicana como en la mayoría de los países en el mundo, la ingestión inmoderada de alcohol se considera un problema de salud pública, tanto por el número de personas a las que afecta como por las consecuencias sociales que acarrea.

"Que entre las consecuencias del consumo excesivo de alcohol se encuentra no sólo la afectación directa a la salud, sino que el consumo excesivo llega a influir en los accidentes que son ocasionados por personas bajo el influjo del alcohol, como la influencia que llega a tener sobre la comisión de delitos y actos delincuenciales, incidiendo entonces en un problema de seguridad pública.

"Que las políticas y programas contra el alcoholismo se apoyan en la regulación de las bebidas alcohólicas y de la industria que participa en su proceso y comercialización.

"Que la disponibilidad para la utilización del etanol o alcohol etílico en la fabricación de bebidas alcohólicas y en general su destino industrial, el acceso a la población como material de curación y la adulteración de bebidas, son situaciones que deben abordarse de manera integral para abatir y prevenir los problemas de salud que provocan su ingesta y repercuten tanto a nivel personal, como familiar y social.

"Que el etanol o alcohol etílico es uno de los materiales de curación más ampliamente utilizados por sus características antisépticas y germicidas, las que se optimizan a la concentración del 70% en volumen; sin embargo, su poder adictivo y alta toxicidad lo convierte en un riesgo para la salud humana, por lo que es necesario limitar el volumen y lugares de venta al público en general, así como tomar medidas que prevengan su ingesta accidental o voluntaria.

"Que además de la producción de bebidas regionales elaboradas con este producto, el alcohol etílico de 96° o alcohol etílico sin desnaturalizar, es otra alternativa para el consumo de la población, dado su bajo precio y su accesibilidad en comparación con las demás bebidas alcohólicas industrializadas, lo que favorece que no sólo los bebedores excesivos consuman este tipo de bebida, sino que también lo haga la población general, principalmente aquélla de nivel socioeconómico bajo.

"Que los reportes arrojan evidencias de porcentajes considerables de población entre 14 y 24 años así como entre 35 a 55 años que consumen alcohol de 96°.

"Que registros al año 2000 nos señalan que se autorizó la importación de 110 millones de litros de alcohol etílico sin desnaturalizar (etanol de 96° G.L.), de los cuales se conoce que sólo el 40% se destinó a empresas legalmente establecidas.

"Que de conformidad con las evidencias científicas y tal como ha quedado dispuesto en la NOM-076-SSA1-2002, los efectos agudos en la salud humana por la inhalación o ingesta del alcohol etílico sin desnaturalizar (etanol) son respiración entrecortada, mareo, dolor de cabeza, fatiga y sensación de calor, estupor y fatiga. Ante un consumo reiterado puede causar ceguera temporal, intoxicación, mutación, abortos espontáneos y defectos de nacimiento, así como otros problemas del desarrollo."

En tal virtud, toda vez que las limitaciones establecidas en el acuerdo impugnado, relacionadas con la venta, distribución y comercialización de alcohol etílico desnaturalizado y sin desnaturalizar, obedecieron a prevenir que dichos productos fueran utilizados para el consumo humano, puede concluirse que las medidas implementadas, contrario a lo que sostuvo el J. de Distrito, sí se encuentran encaminadas a combatir el alcoholismo, encuadrando, por tal motivo, dentro de las facultades conferidas al Consejo de Salubridad General.

Derivado de lo anterior, al resultar fundados los agravios vertidos por la autoridad recurrente, en términos de lo dispuesto por la fracción I del artículo 91 de la Ley de Amparo, procede analizar los conceptos de violación esgrimidos en la demanda, cuyo estudio omitió el J. de Distrito.

En síntesis, la quejosa adujo que se violaron en su perjuicio las garantías previstas en los artículos 5o., 14 y 16 constitucionales, para lo cual manifestó lo siguiente:

a) El acuerdo impugnado vulnera en su perjuicio la garantía de libertad de comercio prevista en el artículo 5o. constitucional.

b) Se violó la garantía de seguridad jurídica prevista en el artículo 16 constitucional, toda vez que el acuerdo impugnado fue emitido por el secretario de Salud y no por la totalidad de los miembros que integran el Consejo de Salubridad General, amén de que no se tomaron en consideración los dictámenes elaborados por la junta directiva.

c) El acuerdo impugnado viola en su perjuicio la garantía de audiencia, al no establecer ningún medio de defensa que puedan hacer valer los gobernados en contra de su aplicación.

Con el propósito de analizar el agravio marcado con el inciso a), resulta necesario hacer referencia al artículo 5o. constitucional, que dispone lo siguiente:

"Artículo 5o. A ninguna persona podrá impedirse que se dedique a la profesión, industria, comercio o trabajo que le acomode, siendo lícitos. El ejercicio de esta libertad sólo podrá vedarse por determinación judicial, cuando se ataquen los derechos de tercero, o por resolución gubernativa, dictada en los términos que marque la ley, cuando se ofendan los derechos de la sociedad. ..."

La norma constitucional transcrita garantiza la libertad de comercio, en el entendido de que a ninguna persona podrá impedírsele que se dedique a la profesión, industria, comercio o trabajo que le acomode, siendo lícitos.

Resulta importante señalar que el ejercicio de esta libertad sólo podrá vedarse por determinación judicial cuando se ataquen derechos de terceros; o bien mediante resolución gubernativa, dictada en los términos que marque la ley, cuando se ofendan los derechos de la sociedad.

Los lineamientos que garantizan la llamada libertad de comercio, en términos del primer párrafo del artículo 5o. constitucional, se sustentan a su vez en principios fundamentales que constituyen requisitos necesarios que deben darse para que se haga exigible la garantía de mérito.

Esto es así, ya que la libertad de comercio no se prevé de manera irrestricta e ilimitada, sino que se condiciona a la satisfacción de determinados presupuestos fundamentales: a) que no se trate de una actividad ilícita; b) que no se afecten derechos de terceros; y, c) que no se afecten derechos de la sociedad en general.

En lo referente al primer presupuesto, la garantía constitucional cobra vigencia en la medida que se refiera a una actividad lícita, esto es, que esté permitida por la ley; dicho de otra manera, la garantía no podrá exigirse cuando la actividad sea ilícita, es decir, que esté prohibida por la ley o que, aun y cuando no esté prohibida expresamente, de alguna manera pueda significar trasgresión a las buenas costumbres.

Por cuanto hace al segundo presupuesto normativo, éste implica que la garantía no podrá ser exigida si la actividad a la que pretende dedicarse la persona conlleva a su vez la afectación a derechos de terceros, esto es, que estando permitida por la ley, exista un derecho preferente tutelado por la ley en favor de otra persona que pudiera verse afectada por el desarrollo de la actividad del primero.

Finalmente, el tercer presupuesto normativo implica que la garantía será exigible siempre y cuando la actividad, aunque lícita, no afecte el derecho de la sociedad, esto es, existe un imperativo que subyace frente al derecho de los gobernados en lo individual, que es el derecho de la sociedad en general.

Esto último se entiende, en tanto que existe un valor que pondera y asegura el derecho positivo mexicano, que se traduce en la convivencia y bienestar social en todos sus aspectos; por ello se protege el interés de la sociedad por encima del interés particular, por lo que cuando este último puede lesionar el del primero afectando dichos valores, en aras de ese interés mayor se limita o condiciona el individual cuando con éste puede afectarse aquél en una proporción mayor del beneficio que en lo particular obtendría un solo individuo.

Por otra parte, debe destacarse que la libertad de comercio prevista en el artículo 5o. constitucional se otorga a todas las personas sin distinción alguna, es decir, sin hacer diferencias de nacionalidad, raza, religión o sexo, ya que su contenido no establece salvedad alguna al respecto; en este sentido, puede concluirse que la garantía de igualdad se encuentra implícita en la de libertad de comercio, tal como lo sostuvo el Pleno de este tribunal en la tesis P. XC/2000, visible en la página 26, Tomo XI, junio de 2000, correspondiente a la Novena Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, cuyo texto señala:

"GARANTÍA DE IGUALDAD. ESTÁ CONTENIDA IMPLÍCITAMENTE EN EL ARTÍCULO 5o. CONSTITUCIONAL. El análisis del primer párrafo del artículo 5o. constitucional, que establece: ‘A ninguna persona podrá impedirse que se dedique a la profesión, industria, comercio o trabajo que le acomode, siendo lícitos ...’, permite constatar, en principio, que este precepto garantiza a todos los gobernados, entre otras cosas, el ejercicio de las libertades de comercio y de industria que sean lícitas y, en segundo término, que esa facultad se otorga a todas las personas sin distinción alguna, es decir, sin hacer diferencias de nacionalidad, raza, religión o sexo, ya que su contenido no establece salvedad alguna al respecto; circunstancia que constituye un fundamento importante de la garantía de libertad de comercio, ya que el artículo 5o. constitucional, al permitir a todas las personas ejercer el comercio o la industria que les acomode, siempre y cuando sean lícitos y no opere alguna de las limitantes a que alude el mismo numeral, excluye implícitamente de tal prerrogativa todo trato desigual que no pueda ser justificado constitucionalmente o apoyado en el interés público, puesto que no debe soslayarse que el disfrute pleno de la garantía otorgada por la Carta Magna en el imperativo de cuenta exige necesariamente la actualización del principio de igualdad material o real entre los titulares de esa garantía, dado que jurídicamente la igualdad se traduce en que varias personas, cuyo número es indeterminado, que participen de la misma situación, tengan la posibilidad y la capacidad de ser titulares cualitativamente de los mismos derechos y obligaciones que emanen de la ley aplicable frente al Estado, lo cual estará en función de sus circunstancias particulares. En este sentido, el numeral 5o. constitucional prevé sustancialmente ese principio fundamental de igualdad, en virtud de que tiene como finalidad colocar a todos los gobernados, cualquiera que sea su categoría o condición social, en igualdad de condiciones frente a la necesidad de vida de escoger el comercio, el oficio, el trabajo o la industria que les acomode, con las únicas salvedades de que éstos sean lícitos y de que no ataquen los derechos de terceros ni ofendan los intereses de la sociedad."

Expuesto lo anterior, tomando en consideración que los agravios relacionados con la violación de la garantía de libertad de comercio se hicieron valer únicamente respecto del artículo primero del acuerdo impugnado, conviene reproducir su texto en los siguientes términos:

"Primero. Se establecen las siguientes medidas de política sanitaria aplicables en la totalidad de la República mexicana:

"I. Queda prohibida la venta al público en general de cualquier tipo de alcohol etílico a granel, por lo que únicamente podrá venderse, distribuirse, comercializarse, suministrarse o expenderse preenvasado.

"II. La venta o suministro al público en general de alcohol etílico para uso como material de curación, sólo podrá ser de alcohol etílico desnaturalizado. Por su parte, los responsables de los establecimientos en los que se venda, suministre, distribuya, comercialice o expenda dicho producto deberán observar cabalmente con todas las disposiciones aplicables, a efecto de garantizar que el alcohol etílico desnaturalizado que vendan, comercialicen, distribuyan o suministren cumplan con la condición sanitaria correspondiente y en general con la normatividad respectiva.

"III. Queda prohibida la venta, distribución, comercialización, suministro o expendio al público en general de cualquier presentación de alcohol etílico sin desnaturalizar, en farmacias, boticas, droguerías, tiendas de autoservicio, misceláneas, lonjas mercantiles, tiendas de abarrotes y en general, cualquier establecimiento con actividad empresarial o comercial que tenga trato directo con el público en general.

"IV. El alcohol etílico sin desnaturalizar sólo podrá ser destinado para su uso en procesos productivos, por lo que su venta será exclusivamente para uso industrial."

En concepto de la quejosa, la violación deriva de que se limita la venta, comercialización y distribución de alcohol etílico desnaturalizado y sin desnaturalizar, no obstante que dichos productos no son aptos para el consumo humano, de ahí que la limitación impuesta no guarde relación alguna con la campaña para combatir el alcoholismo.

Como se expuso con antelación, la garantía de libertad de comercio no es irrestricta, pues se encuentra sujeta a diversas limitantes, entre ellas, la de que no se afecten los intereses de la sociedad en general.

En este sentido, es conveniente señalar que conforme a la exposición de motivos del acuerdo impugnado, la limitación impuesta respecto del alcohol etílico desnaturalizado y sin desnaturalizar obedeció precisamente a que dichos productos están siendo utilizados para el consumo humano, no obstante que el riesgo sanitario puede ser prevenido y controlado desde su proceso.

De igual forma, la autoridad responsable sostuvo que la disponibilidad para la utilización del etanol o alcohol etílico en la fabricación de bebidas alcohólicas y en general su destino industrial, el acceso a la población como material de curación, y la adulteración de bebidas, son situaciones que deben abordarse de manera integral para abatir y prevenir los problemas de salud que provocan su ingesta y repercuten tanto a nivel personal, como familiar y social.

Finalmente, la emisión del acuerdo impugnado obedeció, en concepto de la responsable, a que el alcohol etílico de 96° o alcohol etílico sin desnaturalizar, es otra alternativa para el consumo de la población, dado su bajo precio y accesibilidad en comparación con las demás bebidas alcohólicas industrializadas, lo que favorece que no sólo los bebedores excesivos consuman este tipo de bebida, sino que también lo haga la población general, principalmente aquella de nivel socioeconómico bajo.

En este sentido, puede concluirse que la limitación prevista en los preceptos impugnados se encuentra plenamente justificada, y tiende a proteger los intereses de la sociedad, al prevenir que productos no aptos para el consumo humano (alcohol etílico desnaturalizado y sin desnaturalizar), tiendan a incrementar los niveles de alcoholismo.

En tal virtud, toda vez que la garantía de igualdad contenida implícitamente en la de libertad de comercio no es irrestricta, sino que se encuentra sujeta a limitantes, las cuales se encuentran plenamente justificadas, se arriba a la conclusión de que el acuerdo impugnado no es violatorio del artículo 5o. constitucional, motivo por el cual debe declararse infundado el concepto de violación respectivo.

Por otro lado, en el concepto de violación sintetizado con el inciso b), la quejosa alega que se vulneró la garantía de seguridad jurídica prevista en el artículo 16 constitucional, toda vez que el acuerdo impugnado fue emitido por el secretario de Salud, y no por la totalidad de los miembros que integran el Consejo de Salubridad General, amén de que no se tomaron en consideración los dictámenes elaborados por la junta ejecutiva.

Con el propósito de analizar el agravio en estudio, resulta conveniente hacer referencia a la publicación realizada en el Diario Oficial de la Federación, de la cual se desprende lo siguiente:

"Consejo de Salubridad General.

"Al margen un sello con el Escudo Nacional, que dice: Estados Unidos Mexicanos. Consejo de Salubridad General.

"Acuerdo por el que se establecen medidas de protección en materia de salud humana para prevenir el alcoholismo y evitar la ingesta de alcohol etílico.

"El Consejo de Salubridad General, con fundamento en los artículos 4o., tercer párrafo, 73, fracción XVI, base 4a., de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 3o., fracciones XVI, XIX, XXII, XXIV y XXVIII; 4o., fracción II, 15, 17, fracción I, de la Ley General de Salud; 1o., 3o., 5o., fracciones IV, V y XV, 7o., fracción II, 8o., fracción II, del Reglamento Interior del Consejo de Salubridad General, y

"...

"Transitorio

"Único. El presente acuerdo entrará en vigor a los 30 días naturales siguientes de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.

"México, Distrito Federal, a los cinco días del mes de julio de dos mil cuatro. El secretario de Salud y presidente del Consejo de Salubridad General, J.J.F.M.. Rúbrica. La secretaria del Consejo de Salubridad General, M.J.L.. Rúbrica."

Si bien el acuerdo impugnado fue emitido por el secretario de Salud, debe precisarse que actuó en representación del Consejo de Salubridad General, esto es, dentro del ámbito de competencia que le otorga el artículo 7o. del reglamento interior, el cual dispone:

Reglamento Interior del Consejo de Salubridad General.

"Artículo 7o. Corresponde al presidente del Consejo:

"I. Representar al Consejo;

"II. Aprobar la celebración de los actos jurídicos que se requieran para el cumplimiento de las funciones del consejo;

"III. Convocar, por conducto del secretario, a la celebración de sesiones ordinarias y extraordinarias;

"IV. Presidir las sesiones y dirigir los debates;

"V. Firmar las actas de las sesiones, conjuntamente con el secretario del consejo y el secretario de Actas del consejo;

"VI. Someter a la consideración del Ejecutivo Federal los proyectos de reformas y adiciones a las disposiciones legales en materia de salud, que hayan sido aprobadas por el consejo;

"VII. Estudiar, tramitar y, en su caso, resolver sobre lo no previsto por el presente reglamento que se relacione con el ejercicio de las atribuciones del consejo, y

"VIII. Las demás que sean necesarias para el cumplimiento de las funciones anteriores."

Por los motivos antes señalados, contrario a lo que sostuvo la quejosa, resultaba innecesario que en la publicación del acuerdo de mérito apareciere la totalidad de firmas de los miembros del Consejo de Salubridad General, pues dicho acuerdo fue publicado por el secretario de Salud, en su carácter de representante.

Asimismo, contrario a lo que sostiene la quejosa, no existe obligación alguna en el sentido de que, previo a la emisión de una disposición general, deban tomarse en consideración dictámenes elaborados por la Junta Ejecutiva, pues del análisis del Reglamento Interior del Consejo de Salubridad General, no se advierte disposición alguna en ese sentido, amén de que entre las atribuciones otorgadas a la citada Junta, no se encuentra la de emitir dictámenes, como se desprende del artículo 6o. del reglamento en comento, que dispone:

"Artículo 6o. Corresponde a la Junta Ejecutiva:

"I.D. políticas, estrategias y acciones conjuntas para el cumplimiento del programa sectorial de salud, especialmente, por lo que hace a los destinados a mejorar la calidad y eficiencia de los servicios, brindar protección financiera en salud a toda la población e incrementar la cobertura de los servicios;

"II. Determinar estrategias y acciones de inversión y financiamiento, para consolidar un sistema universal de salud, tanto en infraestructura como en equipamiento, así como en abasto y disponibilidad de medicamentos y otros insumos, en las instituciones públicas de salud;

"III. Adoptar un modelo integrado de atención a la salud que oriente la prestación de servicios;

"IV. Desarrollar estrategias para fortalecer la investigación científica y la formación de recursos humanos;

".I. el fomento de incentivos al desempeño;

"VI. Determinar acciones y prioridades para atender los problemas emergentes de salud pública;

"VII. Determinar políticas y líneas de acción para alcanzar la federalización efectiva de la salud;

"VIII. Evaluar las políticas de salud y promover su reforma, adecuación y consolidación;

"IX. Definir y autorizar su plan de trabajo, así como los compromisos que asumirán las instituciones que participen en éste, y

"X. Emitir su reglamento interno."

En el concepto de violación sintetizado con el inciso c), la quejosa alega que el acuerdo impugnado viola en su perjuicio la garantía de audiencia, al no establecer ningún medio de defensa que puedan hacer valer los gobernados en contra de su aplicación.

Con el objeto de analizar el agravio en comento, es necesario señalar que conforme al punto quinto del Acuerdo por el que se establecen medidas de protección en materia de salud humana para prevenir el alcoholismo y evitar la ingesta de alcohol etílico, la vigilancia en el cumplimiento del citado acuerdo, corresponde a la Comisión Federal para la Protección contra Riesgos Sanitarios.

Ahora bien, en contra de las resoluciones que emita dicha autoridad, el interesado puede interponer el recurso de revisión a que se refiere la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, o bien acudir a la vía jurisdiccional; lo anterior, en términos de lo dispuesto por los artículos 1o. y 83 del ordenamiento señalado, que disponen:

Ley Federal de Procedimiento Administrativo

"Artículo 1o. Las disposiciones de esta ley son de orden e interés públicos, y se aplicarán a los actos, procedimientos y resoluciones de la administración pública federal centralizada, sin perjuicio de lo dispuesto en los tratados internacionales de los que México sea parte.

"El presente ordenamiento también se aplicará a los organismos descentralizados de la administración pública federal paraestatal respecto a sus actos de autoridad, a los servicios que el Estado preste de manera exclusiva, y a los contratos que los particulares sólo puedan celebrar con el mismo.

"Este ordenamiento no será aplicable a las materias de carácter fiscal, responsabilidades de los servidores públicos, justicia agraria y laboral, ni al ministerio público en ejercicio de sus funciones constitucionales. En relación con las materias de competencia económica, prácticas desleales de comercio internacional y financiera, únicamente les será aplicable el título tercero A.

"Para los efectos de esta ley sólo queda excluida la materia fiscal tratándose de las contribuciones y los accesorios que deriven directamente de aquéllas."

"Artículo. 83. Los interesados afectados por los actos y resoluciones de las autoridades administrativas que pongan fin al procedimiento administrativo, a una instancia o resuelvan un expediente, podrán interponer el recurso de revisión o, cuando proceda, intentar la vía jurisdiccional que corresponda.

"En los casos de actos de autoridad de los organismos descentralizados federales, de los servicios que el Estado presta de manera exclusiva a través de dichos organismos y de los contratos que los particulares sólo pueden celebrar con aquellos, que no se refieran a las materias excluidas de la aplicación de esta ley, el recurso de revisión previsto en el párrafo anterior también podrá interponerse en contra de actos y resoluciones que pongan fin al procedimiento administrativo, a una instancia o resuelvan un expediente."

Lo anterior es así, toda vez que la Comisión Federal para la Protección contra Riesgos Sanitarios forma parte de la administración pública federal, al ser un órgano desconcentrado de la Secretaría de Salud, en términos del artículo 1o. de su reglamento, que dispone:

Reglamento de la Comisión Federal para la Protección contra Riesgos Sanitarios.

"Artículo 1o. El presente ordenamiento tiene por objeto establecer la organización y funcionamiento de la Comisión Federal para la Protección contra Riesgos Sanitarios como órgano administrativo desconcentrado de la Secretaría de Salud, con autonomía técnica, administrativa y operativa, que tiene a su cargo el ejercicio de las atribuciones en materia de regulación, control y fomento sanitarios en los términos de la Ley General de Salud y demás disposiciones aplicables."

A mayor abundamiento, la procedencia del recurso de revisión deriva de lo dispuesto en los artículos 10, fracción XX y 18, fracción XII, del Reglamento de la Comisión Federal para la Protección contra Riesgos Sanitarios, que disponen:

"Artículo 10. Corresponde al Comisionado Federal, sin perjuicio de las que le otorgue el Reglamento Interior de la Secretaría de Salud, el ejercicio de las siguientes facultades:

"...

"XX. Modificar o revocar las resoluciones administrativas, dictámenes, autorizaciones y, en general, todos los actos jurídicos que emitan las unidades administrativas que integran la Comisión Federal."

"Artículo 18. Corresponde a la Coordinación General Jurídica y Consultiva:

"...

"XII. Instruir los recursos de revisión que se interpongan en contra de actos o resoluciones de las unidades administrativas de la Comisión Federal y someterlos a la consideración del Comisionado Federal, así como proponer a éste los proyectos de resolución a dichos recursos."

En tal virtud, toda vez que en contra de la aplicación del Acuerdo por el que se establecen medidas de protección en materia de salud humana para prevenir el alcoholismo y evitar la ingesta de alcohol etílico, procede el recurso de revisión previsto en la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, debe concluirse que, contrario a lo que sostiene la quejosa, no se viola en su perjuicio la garantía de audiencia.

En virtud de lo señalado con antelación, y tomando en consideración que en el presente asunto no se actualiza ninguno de los supuestos previstos en el artículo 76 Bis de la Ley de Amparo, que pudiere originar la suplencia de la queja, ante lo fundado de los agravios vertidos por la autoridad recurrente, se resuelve:

PRIMERO.-En la materia de la revisión, competencia de esta Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, se revoca la sentencia recurrida.

SEGUNDO.-La Justicia de la Unión no ampara ni protege a M.d.C.V.R.V., en contra del acuerdo por el que se establecen medidas de protección en materia de salud humana para prevenir el alcoholismo y evitar la ingesta de alcohol etílico, publicado en el Diario Oficial de la Federación el seis de julio de dos mil cuatro.

N.; con testimonio de esta resolución, vuelvan los autos al lugar de su origen y, en su oportunidad, archívese el toca como asunto concluido.

Así lo resolvió la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, por unanimidad de cuatro votos de los señores Ministros: M.B.L.R., G.D.G.P., S.S.A.A. y presidente y ponente J.D.R.. Ausente el señor M.G.I.O.M., por atender comisión oficial.