Voto de Suprema Corte de Justicia, Segunda Sala

VOTO PARTICULAR QUE FORMULA EL MINISTRO G.D.G.P., EN EL EXPEDIENTE VARIOS 1/96. CONSEJO DE DIRECTORES DEL GRUPO DE LOS CIEN INTERNACIONAL, A.C.

La resolución de mayoría, que determina el no ejercicio de la facultad de atracción, tiene como sustento esencial que el examen de los antecedentes legislativos en torno a la facultad de atracción revelan que la facultad de la Suprema Corte de Justicia de la Nación para conocer de amparos en revisión que no corresponden a su competencia ordinaria, constituye una facultad que puede desarrollarse solamente de modo excepcional, esto es, no puede ejercerse conforme a criterios aplicables a un número indeterminado de casos, sino considerando las características singulares del asunto de cuyo conocimiento se trata y los efectos y consecuencias que derivarán de la decisión de la controversia. De ahí que debe valorarse, en el ámbito de discrecionalidad que la facultad implica, y de acuerdo con los intereses nacionales o colectivos, las características de cada asunto a fin de determinar el impacto que producirá su decisión en esos intereses.

Estoy de acuerdo con la opinión de la mayoría en cuanto a que la facultad de atracción no puede ni debe ejercerse indiscriminadamente y que cada asunto debe analizarse para llegar a determinar si reúne o no características que no podrían darse en la generalidad de los asuntos, de modo que siempre han de ponderarse en conjunto y no aisladamente, las diversas peculiaridades que revista el caso sometido a la consideración del órgano jurisdiccional competente originalmente, pero ese análisis no debe ser aislado, pues una sola circunstancia, por sí misma, podría llevar a concluir que es común a todos los asuntos, sin embargo, no todos ni la generalidad reúnen varias peculiaridades que siendo no relevantes aisladamente, en su conjunto sí presentan un carácter excepcional.

Dicho de otra manera, es claro que por el número, diversidad y complejidad de los asuntos que a diario se resuelven en los Tribunales Colegiados de Circuito, la característica excepcional por regla general no puede depender, exclusivamente, de una sola circunstancia, pues el propósito fundamental del sistema actual de competencias del Poder Judicial de la Federación, es que la Suprema Corte de Justicia se consagre a la función de supremo intérprete de la Constitución y los Tribunales Colegiados de Circuito al control de la legalidad.

Por ello, estimo que el contenido de las tesis transcritas a fojas de la 44 a la 46 de la resolución mayoritaria, son orientadoras en cuanto a que para ejercer la facultad de atracción la Suprema Corte debe hacer un análisis de cada caso concreto y establecer, discrecionalmente, si reviste o no características especiales que justifiquen su ejercicio, y ello implica que no debe ponderarse cada factor particular del asunto, en forma aislada, pues de proceder así, es posible que el mismo resulte común a cualquier otro asunto, pero si se analizan en conjunto todos los elementos que concurran en el caso, la conclusión puede ser diametralmente opuesta, porque si bien uno de ellos resultaría común a la generalidad de los asuntos, no es igualmente general que éstos reúnan todas las particularidades que pueden concurrir en un asunto.

Además, estimo que el concepto "característica especial" o el "interés" utilizado por el artículo 107, fracción VIII, del Código Supremo, atiende a calificar un asunto que, por los problemas jurídicos que presenta, requieren de un pronunciamiento de la Suprema Corte. Esto es, de la litis planteada en un juicio de amparo se desprende que se debe abordar una serie de temas jurídicos relevantes, novedosos y complejos, de tal suerte que de la resolución de ese juicio de amparo se desprenderán nuevas orientaciones para la resolución de casos similares. De lo anterior se sigue que la característica especial o el "interés" al que se refiere la disposición citada, es de carácter esencialmente jurídico y de trascendencia al orden social y al interés público, de ahí que debe atenderse a los problemas jurídicos que requieren ser resueltos y al impacto que tendrá su resolución hacia el futuro.

El "interés" o característica especial de un asunto radica en la problemática presentada y en el valor, utilidad o provecho que para el orden jurídico en general, representaría el conocimiento y resolución de la misma por el máximo tribunal del país. De esta forma, "característica especial", "interés y trascendencia" como parámetros justificativos del ejercicio de la facultad de atracción se interrelacionan; así, un juicio de amparo en revisión que por simple inclinación del ánimo se quiera atraer, no se encuadra en la hipótesis normativa de la fracción VIII, del artículo 107, ya que necesariamente se requiere que la resolución de ese asunto repercuta en el orden social, y el interés público. El precedente formado por la resolución de un caso atraído traerá necesariamente consecuencias o resultados jurídicos que por la naturaleza propia del asunto planteado y atraído tendrán gran trascendencia en el orden jurídico, en el social y repercutirá en el interés público.

En suma, la facultad de atracción tiene como última finalidad que la Suprema Corte de Justicia de la Nación, resuelva un juicio de amparo que por su importancia y trascendencia, el criterio que emita, repercuta para casos futuros. Esto implica que el asunto tenga un interés jurídico tal que por su materia el criterio que se establezca sea orientador para otros casos y que sus características no se presenten en la generalidad de ellos.

Sobre las premisas anteriores, estimo que es procedente el ejercicio de la facultad de atracción porque si bien es claro que la resolución aislada de aspectos como definir el interés jurídico para efectos del amparo, constituye una cuestión que se halla definida por tesis de esta Suprema Corte y criterios de los Tribunales Colegiados, y que podría resolverse conforme a tales criterios ya establecidos; así como que existen precedentes de algunos órganos jurisdiccionales sobre el tema del denominado "interés difuso", interés legítimo y del sistema de acciones e instancias que permitan el acceso de los particulares al control de la legalidad de los actos administrativos; todos ellos, en forma aislada no implican que el asunto revista un carácter excepcional.

Pero, lo planteado en el asunto de que se trata, no implica únicamente que la Suprema Corte deba reiterar el criterio establecido años atrás, que distingue entre interés jurídico, interés simple y mera facultad, o que deba acoger el criterio que han venido sustentando los Tribunales Colegiados, sino que debe hacerse pronunciamiento sobre la legitimación de la quejosa como organización no gubernamental para impugnar un acto administrativo de carácter general y obligatorio emitido por una Secretaría de Estado, y a la vez, si por el principio de relatividad de las sentencias de amparo es procedente o no el juicio de amparo contra esos actos, cuando existe, como ocurre en la especie, un acuerdo trilateral suscrito por el Estado mexicano con Canadá y los Estados Unidos de Norteamérica, donde diversos preceptos imponen la obligación a las partes contratantes de otorgar participación a la sociedad en general, en la aplicación de las normas ambientales, e incluso, que deben proveer o implementar recursos o medios jurídicos para que los interesados tengan acceso en la aplicación y regulación de esa materia del medio ambiente.

De ahí que interés jurídico, procedencia del amparo contra un acto administrativo de efectos generales, y la interpretación de un acuerdo trilateral para establecer la legitimación para ejercitar la acción constitucional de amparo, analizadas en su conjunto y aunada la circunstancia de que la protección al medio ambiente es una materia que atañe, por sí misma, al orden público y al interés social, revelan que todos esos factores, aisladamente, sí pueden resultar del conocimiento ordinario y frecuente en los Tribunales Colegiados, pero concentrados, reunidos en un solo asunto, como ocurre en la especie, determinan su carácter especial y trascendente, que justifica el ejercicio de la facultad de atracción.

Por ello, disiento de la resolución mayoritaria, en tanto que se apoya en un análisis fragmentado, aislado, de cada uno de los factores o cuestiones que reviste el amparo en revisión y que, analizadas en conjunto sí revelan un carácter que no se da en la generalidad de los asuntos.

A fin de establecer la importancia y trascendencia del asunto, considero que debió tenerse en cuenta, en forma conjunta, lo que a continuación señalo:

A). El acto reclamado consiste en una resolución dictada por el director general de Asuntos Jurídicos de la Secretaría del Medio Ambiente, Recursos Naturales y Pesca, que no admite a trámite el recurso de revisión interpuesto por el quejoso, en contra del "Acuerdo por el cual se simplifica el trámite de la presentación de la manifestación de impacto ambiental a las industrias que se mencionan, sujetándolas a la presentación de un informe preventivo".

B). Del contenido íntegro de la resolución reclamada aparece que: El desechamiento del recurso se apoya en lo que disponen los artículos 83, 89, fracción II y 85, de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo.

Las consideraciones fundamentales son las siguientes:

1. El acto de autoridad impugnado no afecta al recurrente, ni a sus representados, en virtud de que no se refiere a una medida de carácter ambiental, sino que es una medida de carácter administrativo.

2. El acto de autoridad no afecta sus derechos y carecen de interés jurídico para recurrirlo, esto es, carecen de legitimación.

3. El acuerdo por el cual se simplifica el trámite de la presentación de la manifestación de impacto ambiental, al tratarse de una medida administrativa que tiene como único fin simplificar los trámites jurídicos administrativos correspondientes, no incide en la materia ambiental, y no es una medida encaminada a regular el medio ambiente.

C). De las consideraciones en que se sustenta la resolución del Juez de Distrito, destaca que:

Desestima la causa de improcedencia establecida en la fracción XVIII, del artículo 73, en relación al artículo 4o. de la Ley de Amparo, así como en la fracción V, del artículo 73, y considera que la quejosa sí tiene interés jurídico para reclamar la resolución que le desechó el recurso. (Fojas 8 y 9).

El Acuerdo reclamado no afecta su interés jurídico porque es una asociación a quien no va dirigido el Acuerdo, pues no se dedica a una industria o actividad industrial, sino que es una asociación civil dedicada a las cuestiones ecológicas y defensa del medio ambiente.

Tampoco se afecta su interés jurídico porque el acto reclamado consiste en medidas de simplificación administrativa y no en una de carácter ambiental (Foja 11).

Del artículo primero del Acuerdo reclamado aparece que es una medida administrativa para simplificar el trámite de la presentación de la manifestación de impacto ambiental a las industrias, pero no las exime de las obligaciones previstas en la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente, por lo que no incide en el "ámbito del medio ambiente".

El artículo 4 del Acuerdo de Cooperación Ambiental de América del Norte, establece que la publicación (de cualquier medida que se proponga adoptar y dar la oportunidad a las partes interesadas para formular observaciones sobre las medidas propuestas) se realizará "en la medida de lo posible"; es decir, no es una obligación, y como la oportunidad de realizar observaciones se da a las partes interesadas (foja 12), dado que la autoridad responsable no consideró que la quejosa se encontrara en el grupo de industrias a las que está dirigido el acuerdo, su determinación no es contraria al artículo mencionado.

Que el contenido del Acuerdo reclamado contiene disposiciones relativas a la simplificación de trámites administrativos que debe realizar un grupo de determinadas áreas económicas industriales, por lo que no son disposiciones que afecten el interés público y no es obligación de la autoridad publicarlas previamente a su entrada en vigor, con la anticipación de sesenta días a que se refiere la quejosa, y de tomar en cuenta sus observaciones, ya que ella no forma parte del grupo al que va dirigido "el Acuerdo recurrido" (fojas 12 y 13).

D). Por su parte la quejosa en sus agravios aduce esencialmente, los argumentos siguientes:

La manifestación de impacto ambiental a que se refieren los artículos 28 y 29 de la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente, es el acto a través del cual quienes pretenden realizar algunas de las actividades productivas que los mismos mencionan, someten a la consideración de las autoridades competentes en la materia, las características, alcances y efectos que sus proyectos particulares tienen y pueden producir en el medio ambiente y el equilibrio de los ecosistemas.

La autoridad competente en materia de medio ambiente, tiene la obligación de emitir una resolución en la que apruebe, niegue o condicione la realización de la actividad sometida a su consideración, tomándose en cuenta para ello, de manera fundamental, los efectos que ésta pudiera tener en detrimento del medio ambiente o del equilibrio ecológico, de ahí que cualquier medida que tienda a distender la rigidez para la evaluación del impacto ambiental, incide en forma directa en uno de los instrumentos de gestión ambiental reconocidos en la legislación.

Que la medida incidirá en el medio ambiente, porque los artículos 28 y 29, fracción III, de la ley, obligan al Gobierno Federal a evaluar el impacto ambiental en lo que toca a industrias química, petroquímica, etc., y el artículo tercero del Acuerdo impugnado libera del requisito obligatorio de la presentación de la manifestación de impacto ambiental, sustituyéndola por un informe preventivo a industrias tales como la destilación de alcohol etílico, fabricación de celulosa, etc., el acuerdo va dirigido a las micro, pequeñas y medianas empresas, pero conforme al párrafo segundo del artículo primero, las grandes empresas podrán prevalerse del acuerdo, aunque con limitaciones.

La manifestación de impacto ambiental se presenta ante el Instituto Nacional de Ecología, quien cuenta con treinta días para resolver; transcurrido este plazo sin emitir resolución, se entenderá que no hay impedimento para iniciar la obra o actividad, lo que implica que se realice sin contar con autorización expresa. Por ello, con el acuerdo se elimina la evaluación de impacto ambiental en detrimento del orden público que regula la ley.

Que interpretando a contrario sensu las consideraciones del Juez de Distrito podría establecerse que si el acuerdo fuese una medida de carácter ambiental, la quejosa sí tendría interés jurídico para impugnarlo, por lo que al demostrar esa circunstancia, o sea que si es una medida de carácter ambiental, sí afecta el interés jurídico de la quejosa, dado su objeto social.

Que no se puede separar el estudio de los argumentos relativos a los vicios del procedimiento administrativo a que se refieren tanto el artículo 4, párrafo 2, incisos a) y b) del Acuerdo de Cooperación Ambiental para América del Norte, y artículo 4, párrafo segundo, de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo.

Que la facultad discrecional debe ser expresa y no implica arbitrariedad, por lo que la expresión "en la medida de lo posible", que contiene el artículo 4, párrafo 2 del Acuerdo internacional mencionado, no es una facultad discrecional, y debe entenderse que se refiere a que la autoridad debe hacer aquello que es posible jurídica y materialmente.

Por otra parte, el artículo 4 del Acuerdo internacional se ubica en el título de obligaciones de los Estados signatarios, y como el artículo 4, párrafo segundo, de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, establece que cuando así lo dispongan las leyes, las autoridades administrativas deberán publicar por adelantado todo proyecto de reglamento, acuerdo, circular o cualquier otro acto de carácter general que afecte el interés público, de modo que, si el Acuerdo internacional es una ley, la autoridad responsable tenía la obligación de publicar el Acuerdo reclamado para dar oportunidad a los interesados de hacer las observaciones pertinentes.

Corrobora la conclusión anterior el hecho de que la Ley Federal de Procedimiento Administrativo establece el medio para que la autoridad administrativa publique, antes de su entrada en vigor, actos de carácter general que afecten el interés público y señala un plazo para hacer observaciones.

También aduce la recurrente que el artículo 4, párrafo 2, del Acuerdo internacional establece una obligación a cargo de la autoridad y un derecho para los particulares que se refiere a una materia procedimental administrativa en materia ambiental, que no está excluida por el párrafo segundo del artículo 1, de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo; y que si la intención de los Estados es brindar a los particulares la oportunidad de opinar respecto a las medidas de aplicación de sus leyes y reglamentos en materia ambiental, por lo que si el artículo 4 de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo hace posible jurídica y materialmente tal disposición, su aplicación sería para complementar la del Acuerdo internacional.

Asimismo, que las disposiciones de la Ley General del Equilibrio Ecológico y la de Protección al Ambiente son de orden público e interés social, y cualquier acto contrario a ellas o que establezca criterios para su aplicación, es un acto que afecta el objeto de interés público. Además, el Acuerdo impugnado es contrario al Tratado de Libre Comercio, por lo que la autoridad responsable sí debía publicar el Acuerdo recurrido para que los interesados hicieran observaciones.

Que es equivocado el razonamiento de que por "interesados" deban entenderse las personas a quienes va dirigido el acto; toda vez que de la lectura del Acuerdo internacional se llega a la conclusión de que son "interesados" las personas que como la quejosa tienen interés en la defensa del medio ambiente; que si bien los industriales a quienes el acto vaya a afectar tienen interés jurídico, no son los únicos ni los principales.

Que cuando el acto afecta el interés público, los interesados somos todos, cualquier persona, no sólo aquellos que realicen las actividades concernientes o quienes se ubiquen en el supuesto normativo; tradicionalmente se ha establecido que el Estado era el único legitimado para actuar en defensa del interés público, pero se ha aceptado el hecho de que cualquier persona actúe en defensa de ese interés y las normas jurídicas del Acuerdo internacional y de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo establecen un medio jurídico por el que el defecto de la actuación de las autoridades, se supla por los particulares, en tutela del interés público.

Ahora bien, de lo apuntado con antelación, destaca que como el acto reclamado consiste en la resolución que desechó el recurso interpuesto por la quejosa, será preciso determinar, ineludiblemente, si ese recurso era procedente o no, y por ende, si atendiendo a los elementos esenciales de todo recurso, está interpuesto por parte legítima, o sea si quien lo interpone tiene o no interés jurídico; si es el medio idóneo y si el acto es susceptible de impugnación por ese medio; de modo que se trata de abordar, necesariamente, el aspecto de la legitimación o interés jurídico de la quejosa para impugnar el acuerdo de la autoridad responsable; si este acto impugnado es susceptible de impugnación por el medio empleado, o sea, determinar su naturaleza jurídica, y finalmente, si el medio de impugnación es el idóneo para ese fin.

Lo anterior supone que se determine, básicamente, si las organizaciones no gubernamentales como la quejosa, cuyo objeto social se refiere a la protección del medio ambiente, tienen o no interés jurídico o legitimación para impugnar un acto de autoridad que incida en el medio ambiente; para ello es necesario que se determine si conforme al Acuerdo internacional de referencia y la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, se reconoce o no esa situación jurídica; de igual modo, en ese supuesto será indispensable interpretar lo que se entiende por "interesados" y "medio ambiente", así como la forma en que el Estado mexicano debe proveer en el sistema jurídico interno, para cumplir con su obligación contraída en el Acuerdo internacional citado por la quejosa.

En este orden de ideas, el asunto reviste una especial trascendencia, porque fundamentalmente se está ante un caso en el que habrá de determinarse en cuanto al fondo, si la quejosa, ahora recurrente, tenía legitimación para impugnar el acuerdo emitido por la autoridad responsable, y si tal acuerdo es susceptible de impugnación, y si se trata de una materia que incide en la protección al ambiente, y finalmente, para todo ello, debe determinarse la interpretación y alcance que debe darse a un "ACUERDO DE COOPERACION AMBIENTAL DE AMERICA DEL NORTE ENTRE EL GOBIERNO DE MEXICO, EL DE CANADA Y EL GOBIERNO DE LOS ESTADOS UNIDOS DE AMERICA"; publicado en el Diario Oficial de la Federación del 21 de diciembre de 1993, que en su contenido íntegro establece la importancia de conservar, proteger y mejorar el medio ambiente; las obligaciones para las partes entre sí y las que adquiere cada parte frente a quienes habitan en su territorio, así como la intervención que éstos puedan tener, y los mecanismos o instrumentos jurídicos a través de los cuales se da esa injerencia de los particulares en la conservación, protección y el mejoramiento del medio ambiente.

De ahí que precisar la interpretación que debe darse al contenido de las disposiciones del Acuerdo trilateral de que se trata, establecer la legitimación que tienen los particulares para intervenir o gestionar la aplicación de las leyes, reglamentos y en general, las normas que en materia ambiental se expidan, analizadas en su conjunto, son de gran trascendencia pues implica resolver sobre un bien que está fuera del comercio y no es ajeno a ningún hombre, y por su naturaleza, traspasa límites temporales y geográficos; y por otro lado, al contenerse determinadas obligaciones a cargo del Estado mexicano, frente a otras soberanías, la aplicación territorial, del Acuerdo es una cuestión de orden público federal, todo lo cual determina que la Suprema Corte de Justicia de la Nación establezca criterio al respecto.

Cabe precisar que el orden público comprende principios de moral, filosóficos, políticos, sociales y culturales que no solamente imperan en una época y pueblo determinados, sino que son inherentes a la naturaleza humana, que permiten su cabal desarrollo en plena armonía y libertad, y que estructuran las facultades y límites del poder político, y definen uno de los objetos del Estado.

Por ello, el orden público corresponde a la esencia, al contenido de las normas jurídicas y aunque el Poder Legislativo puede estimarlo en la ley y darle esa característica a determinada materia, su apreciación en cada caso concreto corresponde al órgano jurisdiccional, quien a través de sus resoluciones individualiza la norma y la adecua a cada uno en particular, valorando si el acto afecta un interés colectivo, al Estado o a la Nación en general.

Por otra parte, la Constitución, la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación y la Ley de Amparo, otorgan a la Suprema Corte de Justicia de la Nación, la facultad exclusiva de analizar y determinar a través del juicio de amparo, en última instancia, si una ley es o no contraria a la Constitución General de la República.

En tratándose del juicio de amparo, tal facultad se ejerce al conocer del recurso de revisión contra las sentencias de los Jueces de Distrito, dictadas en la audiencia constitucional, o en amparo directo, cuando se trata de establecer la constitucionalidad de una ley federal o local, tratado internacional o reglamento expedido por el presidente de la República o de los gobernadores de los Estados, o la interpretación directa de un precepto constitucional.

Asimismo, debe tenerse en cuenta que conforme al artículo 133 de la Constitución, los tratados internacionales una vez que han sido ratificados por el Senado de la República, y que estén acordes con la Constitución, obligan al Estado mexicano, por lo que las demás leyes, federales o locales, y todo acto de autoridad, deben ajustarse, en principio, tanto a la Constitución General de la República, como a los tratados internacionales, cuando éstos sean acordes a la propia Constitución.

De ahí que cuando se impugna un acto administrativo emanado de una Secretaría de Estado, que tiene las características de obligatoriedad, generalidad y abstracción, porque viola garantías individuales, en la medida en que pugna con lo establecido enun tratado internacional, la competencia para conocer del recurso de revisión que se interponga contra la sentencia dictada en la audiencia constitucional, debe corresponder a la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en tanto que junto a los otros factores analizados reúne características especiales que hacen procedente que oficiosamente se ejerza la facultad de atracción.

Ello, porque determinar el alcance del contenido de un tratado internacional o de un acuerdo suscrito por el Estado mexicano, con otras soberanías, es en sí mismo, una materia de especial importancia porque el Acuerdo trilateral, obliga a la Federación, al Estado mexicano como soberano, y precisa los límites y contenido de la obligación contraída tanto frente a los otros Estados como hacia los gobernados, reviste de peculiar trascendencia al asunto y su resolución trascenderá a todos aquellos otros asuntos que en el futuro se pudieran llegar a promover, en relación a ese Acuerdo trilateral.

En el caso, el otro punto esencial que debe determinarse, atendiendo al planteamiento de la peticionaria del amparo, es si en su carácter de asociación civil, con un objeto social determinado, que guarda relación con la protección al medio ambiente, se surte la hipótesis normativa de lo pactado por México, Estados Unidos de América y Canadá, en cuanto a las medidas legales que adoptarán para proteger el medio ambiente y la instrumentación, los mecanismos e instituciones o personas que pueden intervenir en la aplicación de las leyes relativas al medio ambiente.

Entre las disposiciones que han de analizarse y determinar su interpretación, destacan las que otorgan a las organizaciones no gubernamentales, alguna injerencia en la actividad que el Estado debe desarrollar para proteger el medio ambiente.

Lo anterior implica que al resolver el recurso de revisión, habrá de precisarse si la asociación civil quejosa tiene o no interés jurídico para promover un recurso ante la Secretaría de Estado, contra un acuerdo de carácter general, abstracto y obligatorio, que en opinión de la quejosa atañe al medio ambiente, y por ende, también tendrá que delimitarse, de algún modo, el concepto jurídico de "medio ambiente".

Luego, tanto lo relativo al interés jurídico de los particulares para hacer valer determinados recursos en la materia de protección al ambiente, en función de las obligaciones contraídas por el Estado mexicano frente a los Estados Unidos de América y Canadá, así como el precisar la materia que comprende la protección al medio ambiente, son de suyo, cuestiones que revisten características especiales, pues el asunto implica importancia y trascendencia para el orden jurídico nacional, en tanto que también se está frente a la interpretación de un Acuerdo trilateral que obliga a México, como Estado, y que por la materia, relativa al medio ambiente, es también por sí misma de una naturaleza que rebasa los límites temporal y geográfico, y atañe a todos los habitantes del territorio, incluso que puede incidir en mayor o menor medida, en las generaciones venideras.

De ahí que todos esos factores, en su conjunto, llevan a concluir que el asunto sí reviste importancia y trascendencia, un carácter excepcional, que no se da en la generalidad de todos los asuntos.

Por ello, debió ejercerse la facultad de atracción de manera oficiosa, porque lo que decida el Tribunal Colegiado, aunque constituya un precedente importante, no atiende a la finalidad de fincar criterio sobre un asunto que es de interés nacional y atañe al orden público.

La materia relativa a la protección al ambiente, atañe a la colectividad, pues la sociedad en general está interesada en que no se destruyan los recursos naturales, en que la calidad del aire no continúe deteriorándose por los altos índices de contaminación. Es un hecho notorio, que la capital del país sufre intensos problemas de contaminación, que las selvas y demás recursos naturales del territorio mexicano, pueden destruirse aceleradamente, si no se procura una eficaz protección al medio ambiente en general.

De ahí que la injerencia, los derechos que puedan tener los particulares y las asociaciones civiles en la materia de protección al ambiente, es de suma importancia, y habrá que determinar si por el contenido del Acuerdo suscrito por México, con los Estados Unidos de América y Canadá, se trata de disposiciones que solamente generan situaciones hipotéticas de beneficio general que no constriñen a las autoridades frente a los particulares, o si únicamente obliga a los particulares entre sí, y frente a la autoridad, o si, finalmente se trata de acciones, derechos o procedimientos que los particulares y las asociaciones pueden ejercer y que la autoridad tiene el deber de actuar en determinado sentido.

Además, no puede juzgarse a priori, que se trate de lo que se ha dado en llamar "interés difuso", puesto que se requiere del análisis del referido Acuerdo trilateral que obliga al Estado mexicano.

Es cierto que tradicionalmente, la Suprema Corte, en diversas ejecutorias, ha venido distinguiendo entre el interés jurídico, el interés simple y una mera facultad, precisando que el primero es un derecho reconocido por la ley, la facultad o potestad de exigencia, cuya institución consigna la norma objetiva de derecho, y que supone la facultad de exigir, correlativa del deber de cumplir dicha exigencia.

En cambio, la mera facultad o potestad, se da cuando el orden jurídico solamente concede o regula una mera actuación del particular, sin que tenga la capacidad para imponerse efectivamente a otro sujeto, o sea, cuando no haya un poder de exigencia imperativa.

Asimismo, hay interés simple, ha dicho la Suprema Corte, cuando la norma jurídica no establece en favor de persona alguna ninguna facultad de exigir, sino que consigna una situación genérica que puede ser aprovechada o ser benéfica para cualquier persona, pero cuya observancia no puede ser reclamada por el favorecido, dado que el ordenamiento no le otorga facultad para obtener coactivamente su respeto.

Tales conceptos, pueden ser reexaminados y reelaborados, atendiendo al concepto de orden público y a los intereses de la colectividad en cada caso concreto, cuando una norma jurídica no solamente establece situaciones que tienden a satisfacer necesidades colectivas y que puede coincidir con determinados intereses individuales, sino que otorga a todas las personas y a las asociaciones o personas morales, derechos o facultades específicas, en determinadas materias que atañen a la colectividad, y que por su trascendencia al principio de orden público, aunque su exigencia coercitiva corresponde a la autoridad, la excitativa para la aplicación del contenido de la norma y las facultades de la autoridad en la materia de que se trate, le constriñen a llevar a cabo una actuación determinada, que debe ser acorde con esos intereses de la colectividad, y que por su naturaleza, al otorgarse injerencia a los particulares y a las asociaciones, éstos pueden obtener que la autoridad ciña su actuación a lo que la norma de orden jurídico le obliga, y si no lo hace, quien gestionó la aplicación de ese tipo de normas, puede exigir, a través de los procedimientos y recursos previstos en las propias leyes, que se acate el contenido de las normas; y finalmente, a través del juicio de garantías, que se analice la constitucionalidad del acto de autoridad.

En la especie, las normas que hacen referencia a los particulares y a las asociaciones no gubernamentales, cuyo contenido debe interpretarse para establecer si la quejosa tiene o no interés jurídico, son del tenor siguiente:

"Artículo 1.- Objetivos.

a).- Alentar la protección y el mejoramiento del medio ambiente en territorio de las partes, para el bienestar de las generaciones presentes y futuras...g).- Mejorar la observancia y la aplicación de las leyes y reglamentos ambientales.- h).- Promover la transparencia y la participación de la sociedad en la elaboración de leyes, reglamentos y políticas ambientales."

"Artículo 2.- En la medida de lo posible, cada una de las partes:

a).- Publicará por adelantado cualquier medida que se proponga adoptar, y b).- Brindará a las personas y a las partes interesadas oportunidad razonable para formular observaciones sobre las medidas propuestas."

"Artículo 6.- Acceso de los particulares a los procedimientos.

1.- Cada una de las partes garantizará que las personas interesadas puedan solicitar a las autoridades competentes de esa parte que investiguen presuntas violaciones a sus leyes y reglamentos ambientales, y dará a dichas solicitudes la debida consideración de conformidad con su legislación."

Comisión para la Cooperación Ambiental.

"Artículo 8.- La Comisión...6.- El Consejo cooperará con la Comisión de Libre Comercio del TLC para alcanzar las metas y objetivos ambientales del TLC:

a).- Actuando como centro de información y de recepción de observaciones de organizaciones y de personas sin vinculación gubernamental, en relación con esas metas y objetivos..."

"Artículo 14.- Peticiones relativas a la aplicación de la legislación ambiental.

1.- El Secretariado podrá examinar peticiones de cualquier persona u organización sin vinculación gubernamental que asevere que una parte está incurriendo en omisiones en la aplicación efectiva de su legislación ambiental, si el Secretariado juzga que la petición:

a).- Se presenta por escrito en un idioma designado por esa parte en una notificación al Secretariado.

b).- Identifica claramente a la persona u organización que presenta la petición.

c).- Proporciona información suficiente que permita al Secretariado revisarla, e incluyendo las pruebas documentales que puedan sustentarla.

d).- Parece encaminada a promover la aplicación de la ley y no a hostigar una industria.

e).- Señala que el asunto ha sido comunicado por escrito a las autoridades pertinentes de la parte y, si la hay, la respuesta de la parte, y

f).- La presenta una persona u organización que reside o está establecida en territorio de una parte."

De las disposiciones transcritas, aparece que los particulares tienen facultades para intervenir en la protección al medio ambiente y gestionar que las leyes sobre esa materia se apliquen.

Por lo tanto, debió ejercerse la facultad de atracción para que fuese esta Suprema Corte, quien determinara hasta dónde llegan esas facultades y si la autoridad está o no obligada a responder frente a ellos, por la aplicación de las normas relativas a esa materia del medio ambiente.