Sentencia de la Corte Suprema de Justicia. 29-09-2021 (CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 212/2018)
| Sentido del fallo | 29/09/2021 1. ES PARCIALMENTE PROCEDENTE PERO INFUNDADA LA CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. 2. SE SOBRESEE EN LA CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. 3. SE RECONOCE LA VALIDEZ DEL PROGRAMA DE MANEJO DEL ÁREA DE PROTECCIÓN DE FLORA Y FAUNA YUM BALAM, UBICADA EN EL MUNICIPIO DE LÁZARO CÁRDENAS, EN EL ESTADO DE QUINTANA ROO, PUBLICADO EL 5 DE OCTUBRE DE 2018 EN EL DIARIO OFICIAL DE LA FEDERACIÓN. 4. PUBLÍQUESE ESTA EJECUTORIA EN EL SEMANARIO JUDICIAL DE LA FEDERACIÓN Y SU GACETA. |
| Tipo de Asunto | CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL |
| Fecha | 29 Septiembre 2021 |
| Emisor | PRIMERA SALA |
| Número de expediente | 212/2018 |
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 212/2018
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 212/2018
actor: MUNICIPIO DE L.C., Q. ROO
PONENTE: MINISTRA NORMA LUCÍA PIÑA HERNÁNDEZ
SECRETARIA DE ESTUDIO Y CUENTA: N.R.H.S.
SECRETARIO AUXILIAR: ANTONIO CONTRERAS ARELLANO
Ciudad de México. Acuerdo de la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, correspondiente a la sesión del día veintinueve de septiembre de dos mil veintiuno.
SENTENCIA
Mediante la cual se resuelve la controversia constitucional 212/2018, promovida por el Municipio de L.C., Quintana Roo, en contra de los actos atribuidos al Congreso de la Unión, por conducto de sus Cámaras de Diputados y Senadores, así como al Poder Ejecutivo Federal, por conducto de la Secretaría del Medio Ambiente y Recursos Naturales y a la Comisión Nacional de Áreas Naturales Protegidas.
RESULTANDO
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PRIMERO. Demanda. Mediante escrito presentado el veintiuno de noviembre de dos mil dieciocho, en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, Rosario Leticia Dzib Mazum, Síndica Municipal del Ayuntamiento de Lázaro Cárdenas, Q.R., promovió demanda de controversia constitucional en contra del Poder Ejecutivo Federal, por conducto de la Secretaría del Medio Ambiente y Recursos Naturales y la Comisión Nacional de Áreas Naturales Protegidas, así como contra el Congreso de la Unión, por conducto de sus Cámaras, en la que demandó la invalidez de:
“1. Programa de Manejo del Área de Protección de F. y Fauna Yum Balam, ubicada en el Municipio de L.C., en el Estado de Q.R., publicado el 5 de octubre de 2018 en el Diario oficial de la Federación (el “Programa Impugnado”). Esa norma se impugna con motivo de su publicación.
2. Decreto por el que se declara como Área Natural Protegida, con carácter de área de protección de flora y fauna, la región conocida como Yum Balam con una superficie de 154,052-25-00 hectáreas, ubicada en el Municipio de Lázaro Cárdenas, Q.R., emitido el 05 de junio de 1994 y publicado en el Diario Oficial de la Federación el 06 de junio de 1994. Esa norma se impugna con motivo de su primer acto de aplicación, sucedido a través del acto 1 anterior.
3. Los artículos 46, fracción VII, 57 a 75 de la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente, vigentes en el año 1994, los cuales se impugnan con motivo de su aplicación sucedido a través del acto 2 anterior.
4. Los artículos 44 y 66 de la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente, vigentes en el año 2018, los cuales se impugnan con motivo de su aplicación sucedido a través del acto 1 anterior.”
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SEGUNDO. Conceptos de invalidez. La Síndica Municipal refirió
—en síntesis— lo siguiente:
PRIMERO. EL PROGRAMA DE MANEJO INVADE LA COMPETENCIA DEL MUNICIPIO DE LÁZARO CÁRDENAS, Q.R., PREVISTA EN LOS INCISOS A), D), F) Y G) DE LA FRACCIÓN V DEL ARTÍCULO 115 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS. Aduce que de conformidad con los incisos a), d), f) y g) de la fracción V del artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, corresponde a los municipios en forma exclusiva aprobar y administrar la zonificación y planes de desarrollo urbano municipal, así como elaborar y aplicar programas de ordenamiento ecológico.
Plantea un marco normativo, conforme a los artículos 3, 44, 45 y 60 de la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente (en adelante LGEEPA) del que destaca las facultades de la Federación para constituir un Área Natural Protegida (en adelante ANP), así como las atribuciones municipales para emitir un Programa de Ordenamiento Ecológico (en adelante POE) en concreción de la primera.
Posteriormente, cita los diversos preceptos 64 Bis y 66 de la LGEEPA, para definir los Programas de Manejo (en adelante PM) de las ANP, y deduce que corresponde al Poder Ejecutivo Federal delinear y justificar la creación de éstas últimas.
De la normativa que cita, colige necesario volver a considerar las facultades reconocidas a los Municipios en la Constitución Federal para la formulación, aprobación y administración de la zonificación y planes de desarrollo urbano municipal, así como las de elaboración y aplicación de POE.
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Zonificación y Planes de Desarrollo Urbano.
En este primer apartado del primer concepto de invalidez, define los conceptos de desarrollo urbano, ordenamiento territorial, zonificación y uso de suelo, de conformidad con la LGEEPA y la Ley General de Asentamientos Humanos (en adelante LGAH).
De los artículos 3 y 11 de la LGAH, considera que corresponde a los municipios el desarrollo urbano y ordenamiento territorial municipales que, a su decir, incluye la regulación específica de usos y destinos de suelo y el mejoramiento y desarrollo de los centros de población.
Señala que conforme a los artículos 3 y 47 Bis de la LGEEPA, existe una facultad excepcional de la Federación en materia de zonificación de ANP, la que estima debe interpretarse de manera restrictiva en función de los fines de las ANP.
Arguye que en el PM que se impugna se llevó a cabo la delimitación de subzonas de aprovechamiento, y se precisaron las actividades permitidas y no permitidas en cada una de ellas, pero que la Federación “sobrerreguló”, al precisar el tipo de construcciones que se pueden llevar a cabo en las zonas, tales como senderos interpretativos piloteados, la prohibición de campos de golf, prohibición de alterar flujos hidrológicos, prohibición de uso de vehículos motorizados, prohibición de construcción de infraestructura (salvo palafitos) y restricción del desecho de residuos.
Aduce que, con lo anterior, la Federación determinó el uso de suelo, destino y ordenamiento territorial del ANP, invadiendo así competencias del municipio actor, pues a éste correspondía determinar la forma de organización y desarrollo de cada zona en función de los lineamientos.
Señala que, con las definiciones contenidas en las Reglas Administrativas del PM como andadores, club de playa, instalaciones de tipo palafito, infraestructura pública y privada, sendero interpretativo y sendero interpretativo piloteado, se vulneran competencias municipales de uso de suelo, aprovechamiento, desarrollo y destino de asentamientos humanos.
Argumenta que la delimitación de competencias concurrentes obedece a que el Municipio conoce de manera directa las necesidades y el potencial de una zona; indica que el PM no atiende las necesidades concretas de la zona por impedir el acceso a ciertas zonas del área; por determinar el lugar donde deben construirse los dos únicos helipuertos permitidos en toda el ANP; por delimitar las zonas en que se puede construir; por determinar el tipo de infraestructura a realizar en la zona; por delimitar que las obras de infraestructura se hagan después del primer bajo de arena o al menos a ciento cincuenta metros de la playa; y, por establecer los índices de ocupación en todo un desarrollo.
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Programas de Ordenamiento Ecológico.
Conforma un marco con base en los artículos 20 Bis 4, fracción II, 20 Bis 5, fracciones II, III y VI, de la LGEEPA, del que deduce que los únicos instrumentos para establecer y regular el uso de suelo fuera de los límites de los centros de población, son los POE locales.
Colige que en un Decreto de ANP o su PM, no se puede regular el uso de suelo, ya que de conformidad con los artículos 115 y 145 de la LGEEPA, en éstos solo corresponde promover que, en la determinación de uso de suelo, se consideren las condiciones topográficas, climatológicas y meteorológicas, así como se especifiquen las zonas en las que se permita el establecimiento de industrias, comercios o servicios.
Considera que de una interpretación a contrario sensu del artículo 20 Bis 5, fracción V de la LGEEPA, no se puede determinar un uso de suelo o una determinación parecida por la Federación, ya que ello corresponde únicamente a un POE local, emitido por el Municipio.
Refiere que en caso de considerar que la Federación sí cuenta con facultades de regulación en materia de uso de suelo, entonces los artículos 47 Bis, 54 y 62 de la LGEEPA son inconstitucionales por invadir la esfera de competencias del Municipio actor, contenida en el artículo 115, fracción V, incisos a), d), f) y g) de la Constitución Federal.
Se duele que los preceptos combatidos son omisos en establecer las zonas de aprovechamiento y, en consecuencia, los usos de suelo permitidos; por lo que, al hacerse posteriormente en el PM impugnado, se pretende incorrectamente subsanar la omisión.
Finalmente, aduce que la Federación no dio intervención al Municipio actor en la elaboración del PM, con lo que se limitó el margen de actuación del municipio en...
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