Renovación institucional en el sector de los hidrocarburos
| Autor | Isabelle Rousseau |
| Páginas | 30-50 |
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Las nuevas tendencias en la industria petrolera internacional
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liberalización e integración internacio-
nal, con una combinación de autonomía de las empresas públicas y apertura hacia el capital extran-
jero
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no dejan de repercutir en las empresas petroleras nacionales (National Oil Corporations [NOC])
de los países productores. Para enfrentar con éxito este nuevo entorno, la empresa estatal mexicana,
Petróleos Mexicanos (Pemex), debe transformarse y crear una nueva organización corporativa que
ofrezca una mayor seguridad industrial, un mayor respeto al medio ambiente, una administración
más efi caz y competitiva así como productos primarios y derivados de mejor calidad.1
Obviamente, en las dinámicas de cambio infl uyen varios factores. Las especifi cidades histó-
ricas, culturales, políticas, institucionales, económicas, industriales y sociales del país acompañan
invariablemente las discusiones y la toma de decisión en materia energética. El ingreso de México al
gatt y, sobre todo, la fi rma del TLCAN han ejercido ciertas presiones en términos de apertura y mayor
integración energética en el ámbito regional. La importancia que guarda el petróleo en los aspectos
económico, fi nanciero y social del país ha infl uido también en la toma de decisiones.2 Finalmente,
Pemex, como cualquier empresa petrolera de Estado de un país exportador, ha funcionado con base
en una doble lógica
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nacional y empresarial
–
, la primera predominando en detrimento de una admi-
nist ración petrolera efi caz.3 Este predominio ha acarreado importantes problemas fi nancieros para la
empresa, por el régimen fi scal altamente confi scatorio al que se sujeta su operación.
¿Cómo ser una empresa competitiva e insertarse de manera más efi caz en el proceso de moder-
nización de la industria sin infringir los principios claves de la Const itución ni golpear la concepción
q
q
Renovación institucional en el sector de los hidrocarburos
Isabelle Rousseau*
* Profesora e invest igadora, Centro de Estudios Internacionales (CEI), El Colegio de México. Asignada al Programa de Política y Administración
Pública. Impart e el curso de “Teoría de las organizaciones para la administración pública”. Es responsable del proyecto de Conacyt: “Las
transf ormaciones de la política petrolera en México en el marco de una industria globalizada, 1989-2006”.
1 Pemex es la séptima empresa petrolera en el mundo; México es el sexto productor de crudo (con 3 400 000 barriles al día) y el décimo cuart o
en términos de reservas. Pet roleum Intelligence Weekly, “PIW Top 50”, Nueva York, 23 de diciembre de 2002.
2 Su peso en las fi nanzas públicas es enorme (entre 33 y 37% en las aportaciones fi scales de la federación) y esencial para implementar
políticas de índole social (const rucción de escuelas, hospitales y demás obras públicas) además de ser el garante de la deuda pública y, o
externa del país.
3 Cf. Sadek Boussena, “L’adaptation des compagnies nationales au nouveau contexte pétrolier”, Economies et sociétés, Cahiers de l’ISMEA,
Série “Economie de l’énergie”, núm. 9, París, 1994, p. 25.
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de soberanía nacional? ¿Cómo buscar un mejor equilibrio entre estas dos racionalidades opuestas
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la
nacional y la empresarial
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y adoptar las reformas necesarias para que deje de funcionar como em-
presa pública protegida y promueva métodos en vigor en las demás empresas petroleras, buscando
generar el ingreso óptimo y enfrentar con éxito las duras reglas de la competición en una industria
hoy globalizada? Son dilemas difíciles de resolver cuando, por un lado, los cambios en el sector pet ro-
lero que conllevan a la apertura de uno de sus segmentos obligan a una modifi cación de la Constitu-
ción sin que, por otro lado, la situación de “gobierno dividido” que caracteriza la apertura política del
país haya permitido forjar los amplios y necesarios consensos entre todos los partidos políticos.4
En este marco, después de largos e intensos debates, a partir de los noventa las diferentes admi-
nist raciones de Pemex han elegido conservar el estat uto de paraestatal buscando nuevas modalidades
organizacionales e institucionales para que la empresa funcione bajo los criterios en vigor en las com-
pañías petroleras privadas, asegurando por ende la mayor y mejor gobernanza empresarial posible.5
La reorganización administrativa de Pemex6 y la creación de un sistema de regulación para
introducir la competencia sobre la base de reglas claras y transparentes
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sea monitoreando y sancio-
nando las prácticas anticompetitivas, sea erradicando otras fuentes de inefi ciencia económica
–
han
buscado responder a este dilema, a partir de una visión económica.7 Paralelamente, con la creación
de Pemex Comercio Internacional S.A. de C.V. (PCI), se puso un nuevo énfasis en la internacionaliza-
ción, vía la comercialización. Este conjunto de transf ormaciones organizacionales serán parcialmente
cuestionadas durante la administración de Vicente Fox (2000-2006) que enarboló una visión de tipo
empresarial.8 En particular, el nuevo equipo criticó la división de Pemex así como los precios de trans-
ferencia.9 En cambio, nunca se puso en tela de juicio el principio que consistía en fomentar un entor-
no de mercado: transparencia en los subsidios, orden en las fi nanzas de la empresa, etc.10 Finalmente,
4 cf. Isabelle Rousseau, “Las transformaciones de la política de hidrocarburos en México en el contexto de la transición democrática. Esquemas
organizacionales y estrategias de actores”, Foro Internacional, México, D.F., Colmex. vol. XLVI. núms. 1 y 183, enero-marzo de 2006, pp. 25-26.
5 cf. Isabelle Rousseau, “La réorganisation administrative de Pemex (1989-2005): vers une nouvelle gouvernance d’entreprise?”, en D. Garibay
e I. Rosseau, Problèmes d’Amérique latine, Documentation Francaise, vol.2, núms. 57 y 58, París Ete/Automne, 2006, pp. 42-64.
6 La reorganización en un holding (un corporativo y cuatro subsidiarias) buscó transparentar la gestión y contabilidad de cada entidad y
dejar de subsidiar organismos o industrias inefi cientes (a través de los costos de oportunidad y precios de transferencia). Con el fi n de
preservar para el gobierno la renta petrolera, se decidió concentrar a Pemex en sus act ividades básicas (exploración y producción de crudo
y de gas natural) para propiciar en algunos segmentos de la industria una apertura hacia la inversión extranjera.
7 La creación y el fortalecimiento de la Comisión Reguladora de Energía (CRE), las modifi caciones a la Ley Reglamentaria del Artículo 27
Constitucional en el Ramo del Petróleo y el nuevo Reglamento del Gas Natural integran estos esfuerzos así como la serie de entidades
y leyes que acompañaron estas reformas: la Ley Federal de Competencia Económica (LFCE), la Comisión Federal de Competencia (CFC), la
Comisión Federal de Mejoría Reglamentaria (Cofemer), la Procuraduría Federal del Consumidor (Profeco), etcétera.
8 Se nombró a un empresario a la cabeza de Pemex y se buscó integrar a cuat ro empresarios muy exitosos en el Consejo de Administración
de la empresa.
9 Generaba, en su opinión, defi ciencias administrativas (fi scales, contables, movimiento de personal, et c.), operativas (fl ujo de activos) y
de negocio (falta un mandato único de creación de valor) y promovió la constitución de un solo Pemex con una estructura más efi caz
encaminada a superar la problemát ica antes descrita.
10 A pesar de que, en los hechos, haya tomado varias medidas que venían a contrarrest ar est e entorno de mercado (por ejemplo, el subsidio
a los precios del gas natural).
Isabelle Rousseau
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