La reforma social del Estado en México
| Autor | Carlos Barba Solano - Gerardo Ordóñez Barba - Enrique Valencia Lomelí |
| Páginas | 280-311 |
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La reforma social del Estado en México
La reforma social del Estado en México
Carlos Barba Solano,* Gerardo Ordóñez Barba** y
Enrique Valencia Lomelí***
Tanto en México como en América Latina las inst ituciones de protección social y las políticas sociales
tienen una larga historia. Su fase expansiva estuvo acoplada al proceso de industrialización por sus-
titución de importaciones (isi).1 El seguro social fue el eje para articular coaliciones distributivas, in-
tegradas por sectores medios, organizaciones obreras, empleados públicos, empresarios industriales
nacionales y extranjeros, políticos y funcionarios públicos.
A escala regional se desarrollaron tres tipos de regímenes de bienestar: universalistas, duales y
excluyentes.2 Verdaderos escalones de bienestar, que implicaban descensos graduales de diversos
indicadores sociales y ascensos progresivos de los niveles de pobreza, desigualdad en la distribución
del ingreso, informalidad y precariedad laboral, así como en el carácter regresivo de los sistemas de
seguridad social.3
* Director de la División de Estudios de Est ado y Sociedad y profesor investigador Titular “C” del Departamento de Estu-
dios Sociourbanos de la Universidad de Guadalajara. Miembro del SNI, nivel I.
** Profesor huésped en la Universidad de Guadalajara, en periodo sabático por El Colegio de la Frontera Norte. Miembro
del SNI, nivel II.
*** Profesor-investigador de la Universidad de la Universidad de Guadalajara. Miembro del SNI, nivel II.
1 Algo parecido a la relación que se produjo en Europa Occidental y los Estados Unidos entre la expansión del Estado del
bienestar y las políticas keynesianas.
2 En el primer grupo se incluían a Chile, Argentina, Uruguay y Costa Rica y fueron los que más se asemejaron a los regí-
menes conservadores europeos, tanto por su expansión gradual y universalizante, como por la vinculación de la protec-
ción social al mercado laboral formal y a las organizaciones de clase obrera. Sin embargo, en este cluster sólo Costa Rica
se caracterizó por contar con un régimen democrático estable; en el caso de los regímenes duales están México, Brasil,
Colombia y Venezuela; fi nalmente, entre los excluyentes se encuentran la mayoría de los países de Centroamérica, así
como Ecuador, Perú, Bolivia y Paraguay en América del Sur (Barba, 2003).
3 Estas características tendían a manifestarse de manera segmentada en los regímenes duales, privilegiando a la población
urbana, organizada y relevante para el modelo ISI y excluyendo al resto de la población; mientras se agudizaban en el caso
de los regímenes excluyentes, dejando por fuera de su cobertura a la mayoría de la población (Barba, 2003: 444-464).
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Desde hace varios lustros, dichos regímenes han experimentado un intenso proceso de reforma
social encaminado a ponerlos en sintonía con los procesos de estabilización y ajuste económico en
marcha desde hace más de 20 años. El camino de la reforma ha sido azaroso y desigual, pero sus
resultados han modifi cado profundamente las confi guraciones originales.4
En la transformación de los parámetros seguidos por la reforma social hay que subrayar la rede-
fi nición, a escala regional y en el caso mexicano, del campo de las políticas públicas y la conformación
de una nueva coalición distributiva de corte trasnacional, en el que las agencias fi nancieras internacio-
nales5 desempeñan un papel central en el diseño, negociación y fi nanciamiento de la agenda social
regional.
Esta agenda ha crist alizado gradualmente en un nuevo paradigma que se caracteriza por respe-
tar la libertad de mercado y por atribuir a esa entidad el papel fundamental en la generación y distri-
bución de bienestar. Este enfoque ha tendido a acercar las políticas sociales a la concepción de que
su papel legítimo es hacer frente a los riesgos sociales de los más pobres o vulnerables, mientras
auspicia la autoprotección de individuos y familias ubicadas por encima de las líneas de pobreza, lo
cual le confi ere al paradigma latinoamericano un carácter residual.6
En este contexto, este trabajo se propone explorar cuáles han sido las consecuencias de las re-
formas sociales en el caso del régimen de bienestar mexicano y señalar los dilemas y oportunidades
que estas transformaciones plantean para el futuro de la política social. Presenta un conjunto de
propuestas en torno a la reforma social del Estado en México.
La transformación del régimen de bienestar mexicano
En el caso del régimen de bienest ar mexicano existe una considerable controversia sobre el momen-
to de su emergencia7 y sobre el caráct er de la política social mexicana desarrollada en el lapso com-
4 Véase Barba, 2003 y 2004, Ordóñez, 2002 y Valencia, 2005.
5 La nueva coalición incluye a élites planifi cadoras gubernamentales o de organismos internacionales como el BM, el BID
y el Fondo Monetario Internacional (FMI), funcionarios públicos y ministros de fi nanzas, sectores gerenciales y profesio-
nales, inversionistas fi nancieros y asesores internacionales, los cuales coinciden en la necesidad de realizar una serie de
reformas encaminadas a establecer economías abiertas manejadas a través de políticas macroeconómicas prudentes
(Barba, 2003: 312; Mejía, 1998: 363; Kerner, 2000: 6).
6 Este carácter se confi rma por el nuevo rol atribuido al Estado como garante de la estabilidad macroeconómica y por
la subordinación de la política social a la disciplina fi scal y presupuestal; también por la tendencia a reducir “lo social”
a problemas de pobreza extrema y vulnerabilidad, dejando a un lado la construcción de ciudadanía social.
7 Pues mientras hay quien señala que el momento crucial para dicha aparición es la promulgación de la Const itución de
1917, otros la sitúan durante el mandato del presidente Lázaro Cárdenas (1934-1940), algunos más la ubican durante
el periodo de gobierno de Manuel Ávila Camacho (1941-1946) cuando fue expedida la Ley del Seguro Social (1943) o
durante el mandato de Adolfo López Mateos (1959-1964), cuando los gastos en pro de lo social tienen un repunte muy
signifi cativo. Para un recuento de esta polémica véase Barba (2003).
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prendido entre la promulgación de la Constitución de 1917 y la crisis económica de 1982.8 Una
mirada alternativa consiste en analizar el proceso de const itución y despliegue del régimen de bien-
estar mexicano, a lo largo de tres grandes periodos: primero, la creación de una arena sociopolítica
entre 1917 y 1940, que puede defi nirse como la fase de constitución de la política social posrevolu-
cionaria; segundo, la construcción de un sistema socioeconómico, que abarca de 1940 a 1982,9 que
corresponde a la articulación de la política social y al modelo isi; y tercero, a la crisis y reforma del
régimen de bienestar10 (Barba, 2003: 676-677). Por cuestiones de espacio abordaremos aquí única-
mente las dos últimas.11
La construcción de un sistema socioeconómico
Durante el periodo comprendido entre 1940 y 1982 germinaron las fi guras centrales del régimen de
bienestar mexicano y se produjo la articulación del orden sociopolítico autoritario y corporativo,
construido entre 1917 y 1940, con la tentativa de industrialización orientada al mercado interno. A
lo largo de esos años la política social empezó a concebirse como un complemento a la estrategia
industrializadora impulsada estatalmente, por ello se reorientó hacia el medio urbano y hacia los
grupos sociales que apoyaban el proyecto económico del Estado.
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Algunos hablan de la política social como fundamento de la aparición de un Estado social, otros subrayan el carácter
autoritario, burocrático, centralista y corporativo de esas políticas, otros más subrayan la subordinación de las decisio-
nes en materia de política social a las lógicas de control y legitimación política del sistema político mexicano, etc. Para
un recuento pormenorizado de este debate, véase: Barba (2003). Ver un recuento histórico en Ordóñez, 2002, y la pre-
sentación de algunas controversias centrales en Valencia, 2001.
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Subdividido en dos periodos: 1940-1970 y 1970-1982.
10 La primera se desarrolló entre 1982 y 1988 y se manifestó como una crisis de articulación entre la política social y el
modelo ISI; la segunda inició en 1988 con un cambio de paradigma de bienestar y en una reforma social de corte resi-
dual. En este paradigma se busca una nueva articulación de las políticas sociales (desde la teoría del capital humano)
con las ref ormas de mercado (Valencia, 2005).
11 Por lo que corresponde a la creación de una arena sociopolítica es conveniente resaltar que la herencia del período com-
prendido entre 1917 y 1940 fue un orden sociopolítico autoritario y corporativo, legitimado a través de la manipulación
ideológica de su origen revolucionario, de la escatología cristalizada en la Constitución de 1917 y de la intervención
pater nalist a del Estado a cambio de lealtad política y subordinación social a las formas de organización propuestas por
el Es tado. Durante la primera fase los ejes de la política social fueron la movilización popular, la política educat iva y la
am pliación de la cobertura de programas de salud, los cuales siguieron de manera muy limitada lo establecido por los
ar tícu los 3, 4 y 27 de la Constitución de 1917. Nada indica que en los cimientos del régimen de bienestar mexicano
est uvieran presentes ni la intención de desarrollar una plat aforma para la ciudadanía social, a través de la actualiza ción de
derechos sociales universales, ni la intención de respetar la legitimidad democrática. El legado del periodo fue la vocación
interventora del Estado en la economía y la sociedad, respaldada a través de la corporat ivización vertical de las organiza-
ciones obreras y campesinas, así como de una política social de corte clientelar (Barba, 2003: 677-686; 686-695).
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