La reforma del Estado como cuestión política
| Autor | Carlos M. Vilas |
| Cargo | Investigador del Centro de Investigaciones Interdisciplinarias en Ciencias y Humanidades, UNAM |
| Páginas | 147-185 |
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El Estado es la unidad suprema de decisión respecto de la población en un territorio; el carácter supremo del poder decisorio deriva de su monopolio de la coacción física. El contenido y el sentido de esa unidad de decisión, la orientación efectiva con que puede llegar a ser ejercida la coacción legítima, las fuentes de la legitimidad y los modos en que ella se expresa dependen en definitiva de la matriz de relaciones de poder en la sociedad (entendida ésta en sentido amplio, incluyendo la economía). A su turno esa matriz responde a una compleja y cambiante articulación entre factores predominantemente internos o nacionales, y factores predominantemente transnacionales.
En su carácter de unidad suprema, de decisión el Estado puede ser visto como elPage 148 escenario o espacio político institucional para el procesamiento y transacción legítima de los conflictos entre actores. El Estado actúa como delimitación paramétrica de intereses, actores y conflictos, definiendo qué es lo legítimo (actores, recursos, procedimientos) y qué no, facilitando o entorpeciendo el planteamiento de temas, el desenvolvimiento de los actores, sus márgenes de maniobra, su acceso diferenciado a recursos. Así planteado, es claro que esta dimensión de escenario es en sí misma un recurso de poder, en la medida en que legitima las cuestiones que se procesan en él y pone al alcance de los actores la capacidad de movilizar, en función de sus demandas y del modo en que transan sus conflictos, su potencial de coacción y también para mantener fuera del escenario y del juego institucional a actores y temas determinados: por lo tanto, "no legítimos". No se trata de un escenario neutral o abierto a todos los actores de la sociedad. La ideología dominante a través de sus múltiples agencias (medios de comunicación, sistema escolar, iglesias...) y el aparato legal (sistema jurídico, tribunales, policías...) "administran" el ingreso y en consecuencia dictaminan acerca de la legitimidad.1
Al mismo tiempo existe en el Estado un coeficiente de instrumentalidad en la medida en que, por definición, él es institucionalización de un poder que deriva de un diseño macroeconómico y macrosocial de supraordinación y subordinación de clase, y lo refuerza; las mediaciones de la democracia representativa y los derechos ciudadanos no son suficientes para eliminar ese coeficiente, aunque sí para acotar sus proyecciones, dadas ciertas condiciones que no son constantes. En verdad más que de instrumentalidad del Estado, corresponde conceptualizar a éste como recurso de poder: en sí mismo y en su capacidad para movilizar otros recursos de poder (materiales y simbólicos). Pero existe siempre un sesgo político de clase del Estado capitalista moderno, como lo hubo antes en el Estado oligárquico hacia los grandes terratenientes y comerciantes, por ejemplo. En sociedades multiétnicas se ha identificado un sesgo étnico-cultural institucionalizado en el Estado y sus políticas, que se entrelaza con el sesgo de clase. Los enfoques feministas de la política señalan con acierto que existe asimismo en el Estado y en su ejercicio del poder un sesgo de género bajo el manto de una aparente neutralidad de género.
La conjugación de ambas dimensiones (el Estado como recurso y el Estado como espacio o escenario) no es constante. Más aún: aunque el Estado moderno surge de la separación, típica del capitalismo, entre lo político y lo económico —entre la dominación y la explotación— tal separación no es irreversible; al contrario, en situaciones de crisis esaPage 149 separación —sobre la que se constituye la autonomía del Estado y de lo político— se reduce sustancialmente. En estos casos se acentúa el papel del Estado como recurso de poder de ciertos grupos o actores en detrimento de otros. La discusión sobre la "autonomía relativa del Estado" tiene sentido y plena relevancia en situaciones de estabilidad, es decir, de desempeño consolidado de un determinado bloque en el poder. Cuando éste resulta cruzado por luchas internas o conflictos severos, los actores compiten entre sí y se enfrentan tanto en el terreno del mercado como en el del Estado y la política tiende a asumir un aspecto de "vale todo". "Apropiarse" de las políticas y del poder del Estado (es decir, privatizar el funcionamiento y los recursos del Estado) es tan importante como apropiarse de los recursos del mercado, y con frecuencia el éxito o el fracaso en éste resultan estrechamente vinculados al éxito en el control de los recursos estatales. Cada vez que se presentan estos momentos de viraje profundo en los modos de apropiación y acumulación, el Estado tiende a reducir su "autonomía relativa", es decir su distancia institucional respecto de los actores dominantes en el terreno económico, y a reforzar su vinculación instrumental con determinados actores del mercado.2 Es éste un aspecto de la cuestión que no fue tenido en cuenta en la polémica Miliband-Poulantzas sobre la relación Estado-clases dominantes en el Estado capitalista.3 En momentos de crisis, típicas de situaciones de cambio de un estilo de acumulación a otro, el Estado deja de funcionar como Estado formalmente de todos (el Estado en su función política de conducción) para actuar como el Estado de algunos más que de otros (el Estado con predominio de su función política de dominación).
La reforma del Estado surgió a mediados de la década pasada como uno de los puntos centrales en la agenda de la reestructuración amplia de las economías y las sociedades de América Latina, a partir de la reconfiguración de la economía mundial y de la crisis regional. Con desigual amplitud y profundidad ha sido llevada a cabo en prácticamente todosPage 150 los países de la región, aunque en algunos de ellos (por ejemplo Brasil, República Dominicana, Colombia o Ecuador) se encuentra notoriamente "rezagada" respecto de los avances alcanzados en Argentina, Bolivia, Chile, El Salvador o Perú. En otros, como México, Costa Rica, Uruguay o Guatemala, el proceso muestra profundos desniveles.4 Usualmente referida al estallido de la llamada "crisis de la deuda externa" en 1982, al modo en que los gobiernos la encararon y a las transformaciones impulsadas en sus estructuras orgánicas, en las corporaciones estatales y en la capacidad reguladora de las relaciones sociales y de mercado de las agencias gubernamentales, la reforma del Estado debe enfocarse e interpretarse ante todo en su sentido político más profundo; vale decir, en lo que ella comporta de efecto y resultado de los cambios en las relaciones de poder entre actores sociales y económicos tanto a nivel doméstico como regional e internacional.
Tales cambios, referibles en último análisis a la aceleración reciente de los procesos de globalización económica y financiera, están en desarrollo desde la década de 1970 por lo menos y se aceleraron notablemente en la de 1980. Se trata de transformaciones en la configuración y funcionamiento de la economía internacional, en las sociedades y economías locales y regionales, en los procesos de producción, en los recursos de poder de los actores, en sus relaciones recíprocas, y en su eficacia para alcanzar sus objetivos y promover y defender sus intereses. En conjunto, implican profundas transformaciones en las bases sociales de los estados y, más en general, una reestructuración de las relaciones entre Estados, mercados y sociedades. Las transformaciones en las relaciones de poder significan cambios de y en los grupos que se expresan en el Estado y sus políticas, y que encuentran en aquél y en éstas medios privilegiados para promover sus intereses y objetivos. Al cambiar los actores estratégicos en el funcionamiento y orientación de las agencias y recursos del Estado, cambian también los intereses y objetivos promovidos, legitimados y deslegitimados a través del Estado, de sus instituciones y recursos.
Los cambios en las relaciones de poder entre actores alcanzan, con mayor o menor claridad, expresión política estatal: a esto responde la reforma del Estado en curso. El Estado es adaptado al nuevo escenario y, de hecho, actúa para promoverlo. No es ésta una situación históricamente nueva: todo cambio profundo en las relaciones de poder entre actores (clases, grupos, fracciones, corporaciones) de alcance nacional, acarrea una "reforma del Estado", en la medida en que la especificidad de éste consiste en expresar institucionalmente una dada matriz de relaciones de poder. Tanto más cuando los cambios en la matriz nacional de poder se encuentran significativamente influidos por, o articulados a, cambios profundos en el sistema global.
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Se advierte con claridad el sentido y proyecciones políticas de la reforma del Estado. Es mucho más que reforma del sector público o reforma administrativa. Es pertinente enfatizar ésto, ya que el arraigo de los enfoques institucionalistas formales en la ciencia política de nuestros días contribuyó a reducir el análisis de la reforma a la cuestión del sector público y las agencias gubernamentales que operan en el ámbito de la economía, el comercio y las finanzas. Esto no implica minimizar la importancia de las instituciones y los procedimientos, sino ubicarlos en su debido contexto. Una institución es la formalización, dotada de...
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