Voto de Suprema Corte de Justicia, Pleno
| Juez | Ministros Juventino V. Castro y Castro, Juan N. Silva Meza, Olga María Sánchez Cordero de García Villegas y José de Jesús Gudiño Pelayo. |
| Localizador | Gaceta del Semanario Judicial de la Federación. Tomo XVII, Enero de 2003, 1236 |
| Fecha de publicación | 01 Enero 2003 |
| Fecha | 01 Enero 2003 |
| Número de resolución | 1a./J. 35/2007 |
| Número de registro | 20141 |
| Materia | Derecho Constitucional |
| Emisor | Pleno |
Voto minoritario de los Ministros Juventino V.C. y C., J.N.S.M., O.S.C. de G.V. y J. de J.G.P., en el asunto de la acción de inconstitucionalidad 12/2002, promovido por el procurador general de la República.
El proyecto presentado a este Tribunal Pleno por el señor M.M.A.G. propone que la Asamblea Legislativa del Distrito Federal carece de facultades para legislar sobre medidas de seguridad y protección bancaria, atendiendo a lo dispuesto por los artículos 122 y 73, fracción X, de la Carta Magna.
Esta propuesta se apoya, en gran medida, en las determinaciones que el Tribunal Pleno ha tomado en torno a la problemática de las instituciones de crédito, intermediación y servicios financieros; sin embargo, los Ministros que integramos esta minoría consideramos que el caso a estudio difiere de aquellos precedentes y que la Asamblea Legislativa tiene competencia para reglamentar a los establecimientos mercantiles que se asienten en el Distrito Federal.
Advertimos, además, que el matiz que adquirió el tema de la seguridad bancaria está llevando a crear un sistema de privilegio para las instituciones financieras. El criterio que sustenta el proyecto puede ser pauta para afirmar más adelante que las instituciones de crédito no están sujetas a ningún ordenamiento local, aun cuando a través suyo se regule la protección civil, seguridad e higiene, entre otros temas que competen a las Legislaturas Locales y que necesariamente habrán de incidir con aquellas materias que se consideran de facultad exclusiva del Congreso de la Unión.
Es por ello que no compartimos la postura mayoritaria y consideramos, en cambio, que debe reconocerse la validez de las disposiciones controvertidas, pues fueron expedidas por un órgano constitucionalmente facultado para ello.
Efectivamente, el artículo 73, fracción X, constitucional, otorga al Congreso de la Unión la facultad para legislar sobre intermediación y servicios financieros: esta disposición no se refiere a las instituciones de crédito como sujetos sino a la materia misma. No basta con que la Asamblea Legislativa del Distrito Federal imponga obligaciones o requisitos mediante una ley local, para concluir que con ello invade la esfera de competencia federal; es necesario que dichas obligaciones y requisitos incidan en las actividades de intermediación y servicios financieros, que es lo que constitucionalmente se atribuye al Congreso de la Unión.
El que las instituciones de crédito, que son establecimientos mercantiles, realicen las actividades y el objeto propio de la intermediación y servicios financieros, no impide que deban satisfacer requisitos y obligaciones administrativos locales, siempre que los mismos no se refieran a su objeto propio, constituido por la materia de intermediación y servicios financieros, cuya regulación compete al Congreso de la Unión.
La revisión de las normas impugnadas nos lleva al convencimiento de que no guardan vínculo con la materia intermediación y servicios financieros sino con establecimientos mercantiles, protección civil y seguridad privada.
Mientras que la primera se inserta en el ámbito del control federal sobre las actividades económicas para garantizar un desarrollo económico nacional integral y sustentable, la segunda se dirige a la protección del orden público; es decir, a la autorización o permisión mediante el cumplimiento de requisitos y obligaciones generales, aplicables a todo sujeto, con independencia de la actividad específica que desarrolla.
Pretender que todo tema que involucre a las instituciones de crédito se vincula con la materia intermediación y servicios financieros y, por tanto, con su organización y funcionamiento, equivaldría a la creación de un privilegio; implicaría sostener que las personas morales que se dedican a tal actividad no son sujetos de la competencia de otros órganos y tampoco de la aplicación de regulaciones ajenas a las federales.
En nuestra opinión, la seguridad en las instituciones de crédito del Distrito Federal está sujeta tanto a la legislación bancaria y a los reglamentos respectivos, como a las normas que expida la Asamblea Legislativa y a las que en la materia contenga la Ley para el Funcionamiento de Establecimientos Mercantiles del Distrito Federal.
Es así que la Asamblea Legislativa no invadió facultad alguna del Congreso de la Unión, sino que ejerció las facultades que constitucionalmente le fueron atribuidas en materia de establecimientos mercantiles, protección civil y seguridad privada.
Como se explica en el proyecto aceptado por la mayoría, el artículo 122 constitucional dispone, en su apartado A, que corresponde al Congreso de la Unión "legislar en lo relativo al Distrito Federal, con excepción de las materias expresamente conferidas a la Asamblea Legislativa", lo cual importa para el Congreso Federal la obligada abstención de regular materias que la propia Constitución General atribuye al órgano legislativo local de esta entidad.
El propio artículo 122 constitucional, en su apartado C, base primera, fracción V, señala las materias que la Asamblea Legislativa puede normar, así como los ordenamientos específicos que está facultada para expedir, dispone contenidos específicos para algunos de ellos, y precisa que el Congreso de la Unión, a través del Estatuto de Gobierno, establecerá los términos en que ese órgano local podrá ejercer su facultad legislativa. La Asamblea debe sujetarse a los términos y contenidos determinados constitucional y estatutariamente.
La determinación del contenido de las normas en materia de establecimientos mercantiles está a cargo de la propia Asamblea Legislativa del Distrito Federal, pues no existen limitantes expresas al respecto. Dicha Asamblea previó normar el funcionamiento de los locales donde personas físicas o morales desarrollan actividades relativas a la intermediación, compraventa, arrendamiento, distribución de bienes o prestación de servicios, con fines de lucro, sin regular la manera en que se realicen o deban realizarse cada una de dichas actividades. En ejercicio de su atribución, estableció requisitos administrativos relativos al funcionamiento del local en que se operen servicios como sucursales de instituciones de banca múltiple, sin disponer la forma en que habrán de prestarse la intermediación y los servicios financieros a cargo de las instituciones de crédito.
Es así que las normas que aquí se impugnan no regulan la organización y funcionamiento de las instituciones de crédito, pues no pretenden sustituir la autorización que otorga el Gobierno Federal para organizarse y operar como tales; no las obliga a constituirse como sociedades anónimas de capital fijo o de manera distinta, no contiene disposición sobre la formación de su capital social, de la calidad de las acciones y los derechos de sus tenedores, su administración, la integración del consejo de administración, los requisitos para ser consejero y director general ni sobre la integración del órgano de vigilancia; normas todas ellas evidentemente referidas a la organización y funcionamiento de las instituciones de crédito, contenidas en el título segundo de la ley del mismo nombre.
Se refieren, en cambio, a aspectos administrativos encaminados a mantener el orden público, la seguridad y protección civil, en relación con establecimientos mercantiles, carácter que tienen los bancos.
Es cierto que vistas en su justa dimensión, estas disposiciones constituyen regulación del funcionamiento de la institución bancaria; pero no entendido dicho funcionamiento como la actividad de intermediación y servicios financieros, sino en cuanto a las medidas necesarias para mantener el orden público, la seguridad y protección civil. Aspectos que, en nuestra opinión, puede regular el órgano local.
Creemos, además, que hay aspectos en el desarrollo de la actividad de los bancos que necesariamente habrán de sujetarse a disposiciones tanto locales como federales. Existen disposiciones que sin estar orientadas a esos rubros necesariamente guardan vinculación con ellos.
No es posible ignorar que el origen de esta acción de inconstitucionalidad fue no sólo la seguridad que deben presentar los establecimientos bancarios en su parte externa, sino la seguridad que debe estructurarse en el interior de dichos establecimientos, no sería aceptable que se regule y comprometa únicamente la seguridad externa de dichos establecimientos, si los acontecimientos externos se originan en las fallas internas no impedidas por autoridad alguna. Las instituciones bancarias son establecimientos mercantiles y constitucionalmente se autoriza que sean regulados por la Asamblea Legislativa del Distrito Federal.
El criterio que se sostiene en el proyecto conduce necesariamente a establecer un sistema de privilegio para las instituciones bancarias, respecto del que rige a los demás establecimientos mercantiles.
Si llevamos al extremo la propuesta del proyecto, podría sostenerse que todo lo relativo a la intermediación financiera es competencia de la Federación y, por tanto, habrá que afirmar también que ni el Distrito Federal ni las entidades federativas cuentan con facultades para imponer a los bancos contribuciones en materia predial, de transmisión de bienes, de nómina, activo de las empresas, etc., tesis que es inadmisible.
Por todo ello es que disentimos de la propuesta del proyecto y consideramos, en cambio, que se debió declarar la validez de las normas impugnadas.
