La política oficial de combate a la corrupción en México: una revisión
| Autor | Jesús Antonio Serrano Sánchez |
| Cargo | Actualmente es investigador de la Universidad Intercontinental (UIC) en México, D. F. |
| Páginas | 201-224 |
Actualmente es investigador de la Universidad Intercontinental (UIC) en México, D. F. Licenciado en Filosofía por la Universidad Santo Tomás (Bogotá). Maestro en Estudios Latinoamericanos por la Facultad de Ciencias Políticas y Sociales de la UNAM. Tiene estudios de Maestría en Gobierno y Asuntos Públicos en la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO), sede México. Actualmente cursa el Doctorado en Gestión Estratégica y Políticas del Desarrollo en la Universidad Anáhuac del Norte, México D. F. Su email es 1@eticahoy.com.
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Este artículo está en línea de continuidad con la ponencia "Ética gubernamental, poderes públicos y combate a la corrupción" que presenté en el VICongreso Nacional de Organismos e Institutos de Investigaciones Legislativas (Tlaxcala, México, 6 de mayo de 2003). El objetivo que persigo aquí es pasar revista a los avances que han tenido las políticas públicas destinadas a contrarrestar el flagelo de la Page 202 corrupción administrativa y apuntar, reiterar y depurar algunos conceptos que sin una clara delimitación pueden entorpecer más que reforzar el mencionado proceso.
El objetivo del artículo es analizar críticamente la política pública de combate a la corrupción, mostrando sus dos debilidades: la falta de voluntad política para combatir efectivamente el mal uso de los cargos, y el enfoque equivocado con el que se aborda la corrupción (diagnóstico-cura).
Las líneas teóricas que se privilegian para realizar este análisis son la ética eudemonista de Aristóteles (1999) y su visión de la política como el último eslabón del desarrollo de la virtud, materialización de la naturaleza social del ser humano; y el neoinstitucionalismo en la línea de Douglass North (1995) y de Ayala Espino (2000).
El concepto de corrupción se desprende del latín corruptio, que es el resultado de la acción de corromper. La corrupción nunca es pasiva sino necesariamente activa, en el sentido de que pervierte y altera el recto orden de las cosas. Según el Tesoro de la lengua española (Real Academia de la Lengua Española, 1992), consiste en viciar, destruir, depravar y dañar alguna cosa; es alterar y trastocar la forma de una cosa; echar a perder, pudrir; sobornar a alguien con dádivas o de otra manera; pervertir o seducir a una persona (Ibíd.).
Económicamente, se puede decir que el corrupto es aquél que aprovecha los bienes públicos en beneficio personal, haciendo ineficiente al sistema (free rider); jurídicamente, es el que actúa en contra del orden positivamente establecido y éticamente, es el que no sabe distinguir el recto orden de las cosas, sino que lo altera, anteponiendo el interés, ya sea propio u otro cualquiera, a una posición que no merece.
Es necesario indagar la causa de la corrupción apostando a que, conociendo la causa, podremos controlar sus efectos. Tomemos como punto de partida la etiología formulada por Bautista: "Una de las mayores Page 203 causas que motiva al ser humano a ser corrupto es la codicia" (Bautista, 2003: 73); y afirma que siempre existirán personas astutas que quieran sacar provecho del cargo que ocupan. Personas sin escrúpulos que actúan de manera indebida [...] ¿cómo hacer de personas con estas características servidores públicos buenos? ¿Cómo lograr que por encima de sus intereses personales o de partido esté el bien de la comunidad política? ¿Cómo hacer que los corruptos dejen de serlo? (Bautista, 2003: 72).
Pero, ¿de dónde les viene a estas personas la codicia? El hecho de que sean individuos egoístas y buscadores de rentas manifiesta su sentido racional y no constituye ninguna malformación, sino por el contrario, una inclinación natural al propio provecho. ¿En virtud de qué podrían o deberían pasar de la racionalidad en primera persona a la mística de servicio público?
Si la naturaleza de estos sujetos es corrupta, que se vuelvan moralmente buenos es imposible. Puede suceder, sin embargo, que sean eficaces funcionarios a pesar de ser corruptos. Digamos que al extender la mano para acelerar un trámite, lo único que están haciendo es operar conforme a las reglas de mutuo beneficio que rigen en el mercado. Entonces el problema de la corrupción no tiene su raíz en el interés económico, que mueve por igual a corruptos y honorables, sino en una malformación del sentido moral, que en otro caso les permitiría reconocer el deber ser, por lo cual, el combate a la corrupción vendría a convertirse en una cuestión pedagógica.
El enfoque predominante de las políticas de combate a la corrupción busca la manera de alejar, excluir y penalizar a los corruptos, sin atender ni al concepto ni a las motivaciones que subyacen a eso que se denomina "corrupción". Queremos evitar conductas exteriores nocivas, independientemente de que los individuos sean buenos moralmente. ¿Cuál debe ser el interés de quienes se encarguen de combatir eficazmente la corrupción? ¿Moralizar o racionalizar? Page 204
Esta paradoja ha sido analizada y parece insoluble. Robert Axelrod, profesor de la Universidad de Michigan, en su Evolución de la cooperación (1986) propone que la repetición y la reputación, es decir, la agregación de acciones permite ir transitando de la racionalidad individual a la optimalidad colectiva.
Según Bautista, "un individuo sea cual sea su entorno, toma la decisión de realizar una acción determinada, la acción corrupta" (2003: 72). Un aspecto que es constantemente soslayado es la construcción social de la corrupción. Se trata de un proceso que se va construyendo interactivamente, pues un individuo que actúa conforme a los valores de la venalidad es producto y reproduce una sociedad venal. El que crece y aprende socialmente que las formas de relación deben mediarse por el interés pecuniario, forma su carácter (En Documento Pdf) torcido hacia el interés monetario.
Bautista propone una reforma en el carácter y la motivación de la burocracia mediante "una ética del servicio público". Empero, existe un enfoque diferente: el que busca controlar, vigilar, perseguir y castigar la corrupción como una transgresión a la ley y el orden establecido. Este segundo enfoque es representado por las iniciativas de Transparencia Internacional y de la política sectorial que el gobierno mexicano ha seguido en la materia.
Se puede hacer un análisis de la ética subyacente a este segundo enfoque porque creemos en la posibilidad de una tercera concepción, que se base en la ética gubernamental o de las políticas públicas. Se trata de un enfoque más bien deontológico, observando la finalidad de las instituciones y la necesidad de crear estructuras de incentivos que faciliten el cumplimiento de su finalidad en lugar de lo contrario. Donde existe corrupción, podemos revelar la existencia de obstáculos al cumplimiento de los fines de las instituciones. El enfoque punitivo puede acelerar y reforzar dichos obstáculos y en consecuencia, alimentar el fuego de la corrupción en lugar de apagarlo.
La propuesta de Bautista para el desarrollo ético de los servidores públicos presenta inconsistencias que conviene no dejar pasar con el interés de apuntalar una visión más seria y eficaz al objetivo. Además, se impone la crítica porque las recomendaciones se han popularizado, y vistas seriamente no aportan gran cosa. Page 205
El autor propone crear un órgano dedicado a "estar atentos al comportamiento de los gobernantes", a preocuparse por sus "actitudes". Un organismo así, sería hipertrófico, no superaría el enfoque punitivo y caería en el terreno de la subjetividad, desde la cual no se puede construir un sistema público, plural y vinculante para todos los ciudadanos, independientemente de su temperamento o actitudes.
También propone una academia dedicada a "cuidar la conducta de los servidores y fomentar en ellos las virtudes éticas". Sugiere también "elaborar una ley ética que especifique los valores y actitudes deseables de los servidores públicos". Una ley de este tipo no es posible ni deseable, porque la ética no debe confundirse ni reducirse a la legislación positiva. El papel de la ética es formar el juicio prudente, que sirve para aplicar principios generales a situaciones particulares. La ética se ejerce en la infinita casuística, por lo que no es posible emparejarla con la ley que, por regla general, marca los límites de la libertad individual pero no manda el ejercicio de la virtud. Por otra parte, los valores a los que hace referencia ya están fijados en el artículo 109 de la Constitución. Una propuesta más pertinente es la que se refiere a identificar los valores éticos deseables en un servidor público. Sería útil señalar las virtudes éticas deseables dentro de los perfiles y análisis de puestos que se requieren para ingresar al servicio público. Por ejemplo, lealtadpara la institución, ecuanimidadante las presiones, responsabilidaden el trabajo, autoridad, integridad, prudencia, etcétera (Bautista, 2003: 83-85. Cursivas del autor).
Un par de ideas en las que concuerdo plenamente son las de establecer la certificación de los servidores públicos que contemple ciertos elementos de ética en su desempeño y en su formación o actualización. La formación para la ciudadanía, de hecho comienza en la familia y debe pasar por la escuela, debe necesariamente estar presente en la educación profesional y la capacitación para el desempeño de sus funciones (Bautista, 2003: 87-88).
Se propone también que los...
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