El carácter objetivo del sistema de responsabilidad patrimonial del estado en México
| Autor | Dr. Adrián Joaquín Miranda Camarena ; Dra. Claudia Verónica Gómez Varela |
Después de un largo periodo de espera, el Estado mexicano decidió incorporar mediante la vía legislativa, el instituto de la responsabilidad patrimonial del Estado, concretamente el de su Administración pública. El 14 de junio de 2002 se aprobó y publicó en el Diario Oficial de la Federación el Decreto por el cual se modifica la denominación del Título IV y se adiciona un segundo párrafo al artículo 113 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (CPEUM) para quedar como sigue: Título Cuarto De las responsabilidades de los servidores públicos y patrimonial del Estado. Artículo 113: ... "La responsabilidad del Estado por los daños que, con motivo de su actividad administrativa irregular cause en los bienes o derechos de los particulares, será objetiva y directa. Los particulares tendrán derecho a una indemnización conforme a las bases, límites y procedimientos que establezcan las leyes".1
En consecuencia, el Congreso de los Diputados presentó el 14 de diciembre de 2004 su propuesta de Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado (LFRP) ante el Ejecutivo, misma que fue expedida mediante Decreto de fecha 30 de diciembre de 2004,2 y que entró en vigor el 1º de enero del año 2005, misma que en su artículo 1º señala: "La presente Ley es reglamentaria del segundo párrafo del artículo 113 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y sus disposiciones son de orden público e interés general; tiene por objeto fijar las bases y procedimientos para reconocer el derecho a la indemnización a quienes, sin obligación jurídica de soportarlo, sufran daños en cualquiera de sus bienes y derechos como consecuencia de la actividad administrativa irregular del Estado. La responsabilidad extracontractual a cargo del Estado es objetiva y directa, y la indemnización deberá ajustarse a los términos y condiciones señalados en esta Ley y en las demás disposiciones legales a que la misma hace referencia."
Ahora bien, de acuerdo al contenido de los anteriores preceptos legales, parece afirmarse el reconocimiento de un sistema mexicano de responsabilidad "objetiva" del Estado. No obstante, lo que aún queda sin aclarar es ¿cómo ha de interpretarse esta característica para efectos prácticos?, es decir, ¿qué debemos entender por responsabilidad objetiva en el sistema de responsabilidad patrimonial del Estado en México?
Los anteriores cuestionamientos se deben a la incertidumbre que han generado las dos acepciones manejadas en torno al carácter de responsabilidad objetiva en el seno de las propuestas de reforma constitucional para incorporar la responsabilidad patrimonial del Estado al ordenamiento jurídico mexicano, así como en los estudios académicos que impulsaron dicha reforma, los cuales analizaremos a continuación.3
En la primera iniciativa de reforma presentada el 22 de abril de 1999, por el grupo parlamentario del PRI,4 se hace evidente la tendencia a apartarse de los criterios sustentados por la teoría de la culpa para efectos de imputar responsabilidad patrimonial a la Administración por la actuación de sus servidores públicos, proponiéndose la adopción de la teoría de la lesión antijurídica, pues tal concepción permite "imputar responsabilidad al Estado, incluso por el funcionamiento normal de la actividad administrativa, habida cuenta de que tal daño ha afectado negativamente el patrimonio del particular (...)."5 En consecuencia, se propone la incorporación de "un sistema de responsabilidad directa y objetiva del Estado, en mérito del cual se reconocería la obligación de éste, de resarcir los daños y perjuicios que cause a los particulares, cuando éstos no tengan la obligación jurídica de soportarlos (...)"6
En la siguiente iniciativa de reforma constitucional, presentada el 21 de junio de 1999 por el grupo parlamentario del PAN,7 se propone un sistema de responsabilidad directa del Estado, sustentado en la teoría del perjuicio o daño objetivo.8
Lo que resulta interesante de esta iniciativa, para los efectos de definir la noción de responsabilidad objetiva, es el señalamiento que realizan en el punto 2 de sus conclusiones: "2.- En cambio, cuando el Estado incurra en responsabilidad objetiva por riesgo creado, debe responder directamente de los daños y perjuicios que ocasione. [...]
Ese párrafo afirma que la característica de responsabilidad objetiva es entendida desde la teoría del riesgo creado, es decir, de aquellas actividades que la Administración lleve a cabo y sean creadoras de un riesgo especial para los demás, y que en caso de que este riesgo se materialice ocasionando daños al particular, el Estado deberá responderle directamente y no de forma subsidiaria o solidaria.
Por lo tanto, la responsabilidad objetiva es entendida por los legisladores como un sistema fundamentado en la teoría del riesgo, lo que en principio, contradice la propuesta de adoptar un sistema sustentado en la teoría del perjuicio o daño objetivo.
La responsabilidad objetiva fundamentada en la teoría del riesgo, significa que el autor de la actividad creadora de ese riesgo será responsable del daño que por el mismo se pueda ocasionar, sin tener que acreditar la existencia de culpa de dicho sujeto; por lo tanto, en materia de responsabilidad patrimonial del Estado esta característica significaría que en los supuestos de que la Administración pública lleve a cabo actividades riesgosas, debe aplicarse un criterio de responsabilidad objetiva para el caso de que por el desarrollo de esa actividad se ocasionen daños, responda la Administración directamente frente al particular afectado. Por otra parte, un sistema de responsabilidad patrimonial de la Administración sustentado en la teoría del daño o perjuicio antijurídico, significa que el ente público debe indemnizar todos los daños que el particular no esté obligado a soportar, por no existir una causa de justificación que así lo legitime; este giro en el fundamento de la obligación reparatoria hacia la perspectiva del patrimonio dañado es a lo que se le ha denominado "objetivización" de la responsabilidad.9
En consecuencia, la característica de "objetiva" puede ser aplicada a la responsabilidad con intenciones distintas, lo que puede dar pie a especulaciones entre la adopción de un sistema de responsabilidad u otro; de ahí, que deberá estarse atento al sentido que realmente se le ha querido atribuir a dicho carácter en el nuevo sistema de responsabilidad patrimonial del Estado en México.
Siguiendo con el análisis del proyecto legislativo, en el punto número 4 de las mismas Conclusiones, se enfatiza sobre la necesidad de desplazar la teoría de la culpa por la del perjuicio o daño objetivo, en el entendimiento de que esto supondría el reconocimiento de una responsabilidad amplia en la que se incluiría el derecho del particular a ser indemnizado por los daños que la actividad lícita o regular de la Administración pública le ocasione en su patrimonio.
"4.- Tanto el artículo 1927 del Código Civil, como el artículo 77 bis de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos se sustentan en la teoría de la culpa, la cual debe ser ya desplazada de los textos legales para dar cabida a la teoría del perjuicio o del daño objetivo, la que ya no toma en cuenta la conducta subjetiva del agente. [...]
5.- [...] Lo que importa para dar fundamento a la responsabilidad del Estado es el daño en sí mismo, por ser antijurídico, pues quebranta los principios de equidad, de igualdad y el bien común, por no tener el particular la obligación de soportar los daños que se le ocasionan en sus bienes. [...]
6.- Sea cual fuere la conducta del servidor público, normal o anormal, con culpa o sin culpa, lícita o ilícita, el Estado debe responder por los daños que ocasionen sus agentes, pues sólo debe tomarse en cuenta para ello el daño objetivo que lesione los derechos de los particulares, con motivo de la actividad del Estado. [...]
Nuestra propuesta es a favor, desde luego, de establecer un régimen de responsabilidad patrimonial del Estado para que éste indemnice a toda persona que se vea afectada en sus bienes y derechos con motivo de la actividad del Estado, sin importar que ésta sea lícita o ilícita, regular o irregular (excepto cuando exista causa de fuerza mayor), y que tal responsabilidad sea directa en todos los casos. [...]"
En el Dictamen que contiene el proyecto definitivo del Decreto aprobado el 29 de abril de 2000 por la H. Cámara de Diputados para adicionar un segundo párrafo al artículo 113 constitucional10 se reafirma la decisión de apartarse de la teoría de la culpa civil como fundamento de imputación de responsabilidad...
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