Voto de Suprema Corte de Justicia, Pleno

Voto minoritario de los Ministros O.S.C. de G.V. y G.D.G.P..

No compartimos los razonamientos vertidos por los señores M.S.S.A.A., J.R.C.D., M.B.L.R., J.D.R., G.O.M., S.V.H. y J.S.M. en el considerando séptimo de la presente ejecutoria, en cuanto a que la suplencia de la queja deficiente en controversia constitucional es una institución procesal que, si bien fue establecida con la finalidad de hacer prevalecer la Constitución como ley suprema, tampoco puede ignorar las normas y cargas procesales que permean al litigio constitucional y que se encuentran previstas en el mismo sistema legal y que, por tanto, el tribunal constitucional debe limitar su estudio a los puntos planteados por las partes, sin poder invocar otros respecto de los cuales la actora no hubiere señalado, en el contexto del proceso, que le asiste algún interés legítimo, ni hubiera denunciado su posible transgresión a la Carta Magna.

Por tal motivo, los Ministros de la mayoría sostuvieron que la presente controversia constitucional se ocuparía única y exclusivamente del análisis de los preceptos de la Ley Orgánica Municipal del Estado de Q. que fueron expresamente impugnados en el capítulo de conceptos de invalidez de la demanda y con respecto a los cuales se formularon argumentos jurídicos tendentes a demostrar su inconstitucionalidad, en la inteligencia de que si la invalidez de alguno de ellos afecta a algún otro precepto del mismo sistema jurídico estatal, pero que no fue impugnado expresamente por el actor, este Alto Tribunal estará en condiciones de declarar, en vía de consecuencia, su respectiva inconstitucionalidad.

Ahora bien, coincidimos con el criterio de la mayoría en el sentido de que el legislador previó como carga procesal que el actor iniciara la controversia constitucional y que en su escrito inicial señalara cuáles son los conceptos de invalidez, esto es, los razonamientos jurídicos que estimara pertinentes para sostener la inconstitucionalidad de la norma general o acto impugnado.

No obstante lo anterior, el análisis de tales conceptos no puede realizarse a la luz de un rígido principio de estricto derecho, pues el artículo 40 de la propia ley reglamentaria de la materia establece la figura jurídica de la suplencia de la queja deficiente.

El referido precepto legal dispone lo siguiente:

"Artículo 40. En todos los casos la Suprema Corte de Justicia de la Nación deberá suplir la deficiencia de la demanda, contestación, alegatos o agravios."

Para abordar los alcances de la figura en análisis, conviene remitirse al dictamen de la Cámara de Diputados emitido con motivo de la iniciativa presidencial de la ley reglamentaria que nos ocupa:

"En atención al alto interés que se ventila en las controversias constitucionales, que no sólo atañen a los órganos del poder público actuantes, sino que involucran el equilibrio jurídico-político del Estado de derecho, se estima conveniente que en la parte relativa a las sentencias, se obligue a la Suprema Corte de Justicia de la Nación a corregir errores en la cita de los preceptos que se invoquen y a suplir las deficiencias de la demanda, contestación, alegatos y agravios, dado que no se trata de resolver sobre la mayor o menor capacidad y conocimientos de las partes, sino salvaguardar el Texto Constitucional y los valores que del mismo se desprenden."

Del texto anterior se desprende que es obligación de la Suprema Corte de Justicia de la Nación suplir la deficiencia de la demanda, pues el propósito que se persigue es el de salvaguardar el texto de la Constitución y los valores que de ella se desprenden, sin que tal salvaguarda dependa de la pericia de los litigantes dentro del juicio de controversia constitucional.

Por tanto, si en la demanda de controversia la parte actora reclamó en forma genérica la Ley Orgánica Municipal del Estado de Q., el análisis constitucional que emprenda este tribunal debe comprender íntegramente el ordenamiento referido, toda vez que no hay que perder de vista que si bien es cierto que los conceptos de invalidez formulados por el actor deben constituir, idealmente, un planteamiento lógico jurídico relativo al fondo del asunto, también lo es que este Alto Tribunal puede admitir como tal todo razonamiento que, cuando menos, contenga la expresión clara de la causa de pedir, a través de la cual la parte actora busque acreditar la existencia del interés legítimo que le asiste para interponer el juicio de controversia constitucional, así como para demostrar la inconstitucionalidad de la norma o actos impugnados, como sucedió en la especie, toda vez que la parte actora impugnó la totalidad de la ley referida.

En este mismo sentido, procede hacer mención a lo previsto en el artículo 39 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que señala:

"Artículo 39. Al dictar sentencia, la Suprema Corte de Justicia de la Nación, corregirá los errores que advierta en la cita de los preceptos invocados y examinará en su conjunto los razonamientos de las partes a fin de resolver la cuestión efectivamente planteada."

Del precepto antes transcrito se aprecia que corresponde a este Alto Tribunal soslayar las incoherencias o las faltas de rigor lógico que pudieran advertirse en el escrito de demanda, lo que no es otra cosa que interpretar la demanda misma. Lo anterior no es lo mismo que suplir la deficiencia de la queja, sino examinar cuál es la cuestión efectivamente planteada, sin atender a la posible relación confusa y equívoca de los actos impugnados.

Es decir, interpretar la demanda de controversia es algo muy diferente de la suplencia de la queja, pues en el primer caso de lo que se trata es de examinar la demanda y desentrañar lo que se planteó efectivamente por las partes, esto es, obtener la esencia, el elemento nuclear del problema. Sin embargo, a pesar de esa diferencia, estimamos que este Alto Tribunal está comprometido a realizar ambas funciones, por lo que en el caso a estudio no sólo debió interpretarse de manera integral la demanda de controversia, sino también suplir de manera amplia la deficiencia en la expresión de los conceptos de invalidez.

En la sentencia se afirma que la controversia constitucional es un proceso dispositivo, sin embargo, consideramos que esa afirmación es inexacta, toda vez que tanto la dispositividad de este proceso como la del derecho material controvertido se encuentran matizados por los principios procesales especiales establecidos en la propia ley reglamentaria, propios de su naturaleza como medios de control constitucional.

En efecto, en materia de controversias constitucionales existen institutos como la suplencia de la deficiencia de la demanda, de la contestación y de los agravios, la no operatividad del desistimiento de la demanda en caso de normas generales, la facultad de la Suprema Corte para ordenar la práctica de pruebas para mejor proveer, entre otras, las cuales implican que el juzgador constitucional goza de importantes facultades en el impulso y dirección en las controversias constitucionales, además de que las partes no disponen totalmente del derecho material.

Lo anterior es así, porque las controversias constitucionales persiguen la tutela del ordenamiento en sentido objetivo, por tanto, no es un instrumento para la salvaguarda de intereses particulares de los órganos constitucionales, toda vez que se trata de un proceso público regido por principios que tienen como última ratio la protección de la Constitución Federal y sus principios, en donde la impericia de las partes no debe ser un pretexto para el incumplimiento de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

En ese orden de ideas, toda vez que en la especie la parte actora señaló como acto reclamado la Ley Orgánica Municipal del Estado de Q. en su totalidad, estimamos que de la mera interpretación de la demanda se debió concluir que ésta fue la cuestión efectivamente planteada y que, por tanto, este Alto Tribunal debió abordar su estudio integral.

El criterio anterior encuentra apoyo en la tesis de jurisprudencia que se invoca por analogía y que a continuación se transcribe:

"Novena Época

"Instancia: Pleno

"Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta

"Tomo: XII, agosto de 2000

"Tesis: P./J. 68/2000

"Página: 38

"CONCEPTOS DE VIOLACIÓN. PARA QUE SE ESTUDIEN, BASTA CON EXPRESAR CLARAMENTE EN LA DEMANDA DE GARANTÍAS LA CAUSA DE PEDIR. El Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación considera que debe abandonarse la tesis jurisprudencial que lleva por rubro ‘CONCEPTOS DE VIOLACIÓN. REQUISITOS LÓGICOS Y JURÍDICOS QUE DEBEN REUNIR.’, en la que, se exigía que el concepto de violación, para ser tal, debía presentarse como un verdadero silogismo, siendo la premisa mayor el precepto constitucional violado, la premisa menor los actos autoritarios reclamados y la conclusión la contraposición entre aquéllas, demostrando así, jurídicamente, la inconstitucionalidad de los actos reclamados. Las razones de la separación de ese criterio radican en que, por una parte, los artículos 116 y 166 de la Ley de Amparo no exigen como requisito esencial e imprescindible, que la expresión de los conceptos de violación se haga con formalidades tan rígidas y solemnes como las que establecía la aludida jurisprudencia y, por otra, que como la demanda de amparo no debe examinarse por sus partes aisladas, sino considerarse en su conjunto, es razonable que deban tenerse como conceptos de violación todos los razonamientos que, con tal contenido, aparezcan en la demanda, aunque no estén en el capítulo relativo y aunque no guarden un apego estricto a la forma lógica del silogismo, sino que será suficiente que en alguna parte del escrito se exprese con claridad la causa de pedir, señalándose cuál es la lesión o agravio que el quejoso estima le causa el acto, resolución o ley impugnada y los motivos que originaron ese agravio, para que el Juez de amparo deba estudiarlo."

En estas condiciones, y por los motivos apuntados, estimamos que debió analizarse la Ley Orgánica Municipal del Estado de Q. en su integridad, razón por la cual nos apartamos del considerando octavo de la presente ejecutoria.

Por tal motivo, en el presente documento se propone lo que debió ser el estudio de todos y cada uno de los preceptos que fueron impugnados por la parte actora, más aquellos que del estudio pormenorizado de la Ley Orgánica Municipal del Estado de Q. se consideraron inconstitucionales.

Cabe mencionar que la M.O.S.C. de G.V., integrante de esta minoría, pese a que votó a favor del punto resolutivo cuarto de esta ejecutoria en el que se declara la invalidez relativa de los artículos 27, 30, fracciones IV y V, 31, fracciones I, III, IV, V, VI, VIII, X, XI, XIII, XV, XVII, XIX, XX, XXI y XXII; 32, 36, 37, 38, 39, 40, 44, 45, primer párrafo, 46, 47, 48, 49, 50, 51, 52, 53, 54, 55, 56, 57, 58, 59, 60, 61, 62, 63, 71, 80, 111, 150, 152, 159 y 178 de la Ley Orgánica Municipal del Estado de Q., no comparte las consideraciones vertidas en el considerando octavo que lo sustentan.

Lo anterior, en virtud de que considera que correspondía a este Alto Tribunal analizar y pronunciarse respecto de la naturaleza jurídica de cada una de las normas impugnadas por el Municipio actor, por las razones expresadas en líneas anteriores. En consecuencia, esta minoría propone que las consideraciones del proyecto debieron quedar en los términos que se expresan a continuación.

I. De los Municipios (generalidades).

La parte actora señala que el artículo 1o. de la ley impugnada, al prever que su objeto es establecer las bases generales para la organización y funcionamiento de los Municipios, violenta la autonomía municipal para auto-organizarse, pues regula prácticamente toda la vida municipal desde sus dependencias, participación ciudadana y procedimientos particulares, generando un organigrama que limita al Ayuntamiento y contraviene el contenido del artículo 115 constitucional, que señala que el objeto de la ley será el establecer las bases generales de la administración pública y de procedimiento administrativo, dejando como materia de la facultad reglamentaria municipal lo relativo a la organización y funcionamiento interno de los Ayuntamientos.

El artículo impugnado se encuentra dentro del capítulo I, denominado "De los Municipios", y dispone:

"Artículo 1o. La presente ley es de orden público e interés social y tiene por objeto establecer las bases generales para la organización del ámbito municipal del gobierno conforme a lo señalado tanto en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos como en la propia del Estado Libre y Soberano de Q.A.."

Esta minoría concluye que la circunstancia de que el artículo 1o. de la ley impugnada señale como objetivo el establecimiento de las bases generales para la organización del ámbito municipal del Gobierno de los Municipios, no puede considerarse violatorio del artículo 115 constitucional, fracción I, toda vez que, como ha quedado expuesto, la legislatura tiene múltiples facultades en relación con el Municipio que la propia Norma Constitucional prevé en diversos artículos, no sólo en el 115, ni tampoco únicamente en su fracción II; facultades que constituyen normas derivadas de la Constitución, cuya regulación, por derivar de ésta, no puede considerarse inconstitucional.

Además, para verificar si la ley se apega o no a lo dispuesto en la Constitución Federal, es menester analizar individualmente cada uno de los artículos que la integran, puesto que el contenido de los preceptos en estudio es una declaración genérica que enuncia el objeto de la ley, el cual depende del contenido de la norma en su integridad, razón por la cual el concepto de invalidez debe declararse infundado.

II. Funcionamiento y competencia de los Ayuntamientos y la organización administrativa municipal.

En cuanto al artículo 27, párrafo sexto, de la ley impugnada, éste dispone lo siguiente:

"Artículo 27. Cada Municipio será gobernado por un Ayuntamiento integrado por un presidente municipal, síndicos y regidores en los términos que lo señale la Ley Electoral del Estado.

"...

"Sus resoluciones se tomarán por el voto de la mayoría absoluta de sus integrantes, salvo cuando se requiera votación calificada por el reglamento respectivo o las leyes. En todo caso, los acuerdos que se tomen siempre se harán públicos."

Esta minoría estima que el citado precepto sí es constitucional, toda vez que la Legislatura del Estado cuenta con facultades para fijar el quórum de asistencia y votación bajo los cuales adoptará sus decisiones el Municipio; lo anterior, con fundamento en el artículo 124 constitucional. Este tema nos parece que quedó ampliamente explicado en la ejecutoria que ahora se comenta, el cual sí compartimos.

Dentro del capítulo de conceptos de invalidez, señala la parte actora que el artículo 30, relativo a las facultades de los Ayuntamientos, en sus fracciones IV, V, XII, XXIII y XXXII, atenta contra lo dispuesto en el artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, porque invade la esfera de competencias que dicho precepto constitucional otorga a los Municipios.

El referido artículo 30, en las fracciones impugnadas antes precisadas, expresa lo siguiente:

"Artículo 30. Los Ayuntamientos son competentes para:

"...

"IV. Autorizar la contratación y concesión de obras y servicios públicos municipales, en los términos de sus reglamentos;

".C. las secretarías, direcciones y departamentos que sean necesarios para el despacho de los negocios del orden administrativo y la eficaz prestación de los servicios públicos municipales;

"...

"XII. Administrar el patrimonio del Municipio conforme a la ley y vigilar, a través del presidente municipal y de los órganos de control que se establezcan del propio Ayuntamiento, la correcta aplicación del presupuesto de egresos;

"...

"XXIII. Aprobar la adquisición de bienes y valores que incrementen el patrimonio del Municipio mediante cualquiera de las formas previstas por la ley, de conformidad con el reglamento respectivo;

"...

"XXXII. Nombrar y remover a los titulares de las dependencias administrativas previstas en el artículo 44 de la presente."

A continuación, se procederá al análisis de cada una de las fracciones impugnadas, con objeto de determinar su naturaleza y su apego o desapego al Texto Constitucional.

La fracción IV del artículo 30 de la Ley Orgánica Municipal del Estado de Q. consagra la facultad de los Ayuntamientos para autorizar la concesión de obras y servicios municipales con base en sus reglamentos.

Al respecto, resulta pertinente señalar que la concesión se explica como el mecanismo mediante el cual quien tiene la titularidad de determinadas atribuciones y facultades o de ciertos bienes y derechos delega su ejercicio o aprovechamiento a favor de un tercero. Específicamente, las concesiones administrativas pueden ser de servicio público, de obra pública y de uso de bienes del dominio público. Las primeras tienen por objeto satisfacer necesidades de carácter general, las segundas una necesidad pública; en todo caso, la concesión administrativa implica la transferencia a un particular del desempeño de actividades no esenciales atribuidas a la administración pública o del aprovechamiento o explotación de bienes del dominio público, mediante la constitución a favor de dicho particular de derechos o poderes previstos en el ordenamiento jurídico, de los que antes carecían.

La concesión administrativa es un procedimiento discrecional eficaz dentro de la estructura de la sociedad moderna, para entregar a los particulares ciertas actividades o la explotación de bienes que el Estado no está en condiciones de desarrollar por cuestiones económicas, o porque así lo estima útil o conveniente, o bien, porque se lo impide su propia organización.

En la actualidad, los múltiples deberes del Estado y del Municipio les impiden desempeñar toda la gama de servicios públicos a su cargo, con sólo el uso de sus propios medios y recursos, lo cual abre la posibilidad de la delegación de algunas de sus actividades no esenciales a favor de particulares, sin que ello signifique renuncia o abandono de tales tareas, porque las atribuciones de que derivan les siguen asignadas, lo cual impide a los particulares realizarlas sin su previa delegación mediante el otorgamiento de la respectiva concesión.

De lo anterior, se desprende que la facultad de otorgar en concesión la prestación de los servicios públicos constitucionalmente otorgados al Municipio es una norma derivada de la fracción III del artículo 115 de la Constitución Federal, que se encuentra implícita en el Texto Constitucional, toda vez que la facultad de prestar ciertos servicios públicos con exclusividad lleva inmerso el derecho de concesionarlos, municipalizarlos, o bien, tomar las medidas necesarias para cumplir con el objetivo de que se trate.

En este mismo sentido, la fracción II del artículo 115 de la Constitución Federal dispone lo siguiente:

"Artículo 115. Los Estados adoptarán, para su régimen interior, la forma de gobierno republicano, representativo, popular, teniendo como base de su división territorial y de su organización política y administrativa el Municipio Libre, conforme a las bases siguientes:

"...

"II. Los Municipios estarán investidos de personalidad jurídica y manejarán su patrimonio conforme a la ley.

(Reformado, D.O.F. 23 de diciembre de 1999)

"Los Ayuntamientos tendrán facultades para aprobar, de acuerdo con las leyes en materia municipal que deberán expedir las Legislaturas de los Estados, los bandos de policía y gobierno, los reglamentos, circulares y disposiciones administrativas de observancia general dentro de sus respectivas jurisdicciones, que organicen la administración pública municipal, regulen las materias, procedimientos, funciones y servicios públicos de su competencia y aseguren la participación ciudadana y vecinal."

De lo anterior, tenemos que se autoriza a los Ayuntamientos a expedir los reglamentos que organicen y regulen los servicios públicos de su competencia. Es decir, esto significa que al tener la facultad de prestar el servicio público, el Municipio se encuentra facultado para regular las cuestiones respectivas a la concesión, municipalización y condiciones bajo las cuales debe prestarse el servicio público de manera adecuada.

Lo anterior trae como consecuencia que la Legislatura Local no puede impedir válidamente la facultad de concesionar los servicios públicos y, en contrapartida, que el establecimiento en la ley de la facultad de concesión, no otorga a los Municipios ningún derecho adicional a los concedidos por la Constitución Federal, que garantiza un catálogo de servicios y funciones públicas que deberán ser prestados por el Municipio con exclusividad.

Por el contrario, cuando se refiere a los servicios públicos que de suyo le corresponde prestar a la entidad federativa, pero que a través de una ley decide conferirlos a los Municipios, con fundamento en el inciso i) de la fracción III del artículo 115 de la Constitución Federal y en ejercicio de la autonomía que le otorga el artículo 124 constitucional, debe decirse que la legislatura se encuentra facultada para establecer los requisitos y condiciones que deben cumplirse por parte del Municipio para la prestación adecuada del servicio público de que se trate y, por tanto, válidamente puede prohibir su concesión.

En esta tesitura, debe concluirse que no existe violación a la competencia municipal por parte de la Legislatura Estatal.

Por otro lado, la fracción V que establece la facultad del Ayuntamiento de crear diversas secretarías, direcciones y departamentos que coadyuven para la eficaz prestación de los servicios públicos debe ser considerada como una norma derivada del segundo párrafo de la fracción II del artículo 115 constitucional, toda vez que, como ya quedó precisado con anterioridad, corresponde a los Ayuntamientos organizar su administración pública municipal, lo que implica a su vez la posibilidad de crear las dependencias, entidades y organismos que estime necesarios para su adecuado funcionamiento.

Lo anterior, en virtud de que, conforme al propio artículo 115 constitucional, el Municipio constituye un nivel de gobierno autónomo que está facultado para tomar las decisiones necesarias que le permitan autogobernarse.

En este orden de ideas, la facultad del Ayuntamiento para crear los organismos que estime necesarios para la eficaz prestación de los servicios públicos no es otorgada de manera graciosa por la Legislatura Estatal, sino que ésta deriva directamente de la facultad que le otorga la Constitución a los Municipios para prestarlos, atento a lo cual resulta infundado el concepto de invalidez respectivo.

Por lo que hace a la fracción XII del artículo 30 que prevé la facultad del Ayuntamiento de administrar su patrimonio con apego a las leyes y al presupuesto de egresos correspondiente, ésta igualmente debe considerarse como una norma derivada de los artículos 115, fracción II, primer párrafo y 113, ambos de la Constitución Federal, en cuanto tienden a preservar los principios constitucionales de honradez, eficiencia y legalidad, sin los cuales no se puede garantizar el debido ejercicio de las facultades que tiene a su cargo cada presidente municipal, por lo que al derivar directamente del Texto Constitucional, no puede considerarse que invaden la esfera de competencia del Municipio.

En cuanto a la fracción XXIII del artículo 30 que autoriza al Ayuntamiento la adquisición de bienes y valores que incrementen el patrimonio de los Municipios, igualmente debe decirse que se trata de una norma que deriva del contenido del artículo 115, fracción II, primer párrafo, así como del artículo 27, fracción VI, primer párrafo, de la Constitución Federal, en virtud de que el Municipio es reconocido como un nivel de gobierno que cuenta con personalidad jurídica y, por ende, con un patrimonio propio, susceptible de incrementarse a través de los modos de adquisición de la propiedad a que se refiere la ley.

Consecuentemente, toda vez que la facultad de adquisición de bienes y de incremento del patrimonio de los Municipios que prevé la fracción impugnada a favor del Ayuntamiento deriva de la propia Carta Magna, y no se trata de una potestad que otorga la Legislatura Estatal, sino que ésta simplemente está reiterando el contenido de la Constitución, es claro que no es contraria a ésta.

Por último, en cuanto a la facultad contenida en la fracción XXXII del artículo 30, relativa al nombramiento y remoción de los titulares de las dependencias administrativas, debe decirse que ésta tampoco se considera inconstitucional, toda vez que es una norma derivada del segundo párrafo de la fracción II del artículo 115 de la Constitución Federal, en virtud de que corresponde a los Ayuntamientos organizar su administración pública municipal, lo que implica la posibilidad de nombrar y remover a los titulares de las dependencias, entidades y organismos que estime necesarios para su adecuado funcionamiento. Lo anterior, en virtud de que conforme al propio artículo 115 constitucional el Municipio constituye un nivel de gobierno autónomo.

En esta tesitura, al tratarse de una facultad que implica la facultad de autogobierno del Municipio, tampoco debe ser considerada inconstitucional.

Ahora bien, independientemente de lo anterior, en congruencia con lo expresado con antelación en el sentido de que en la especie procedería analizar la Ley Orgánica Municipal del Estado de Q. en su integridad y pronunciarse respecto de los preceptos que considera son violatorios de los principios previstos en el artículo 115 constitucional o de cualquier otro previsto en nuestra Carta Magna, procede señalar que se considera que la fracción IX del artículo 30 de la norma que se analiza es inconstitucional por lo siguiente:

La fracción IX del precepto referido dispone:

"Artículo 30. Los Ayuntamientos son competentes para:

"...

"IX. Solicitar al Ejecutivo del Estado la expropiación de bienes por causa de utilidad pública."

Del precepto transcrito se desprenden los siguientes supuestos:

a) En primer lugar, que el Ayuntamiento está facultado para formular solicitud al gobernador de la entidad a fin de que éste realice la expropiación de bienes por causa de utilidad pública.

b) Que en el proceso de expropiación de bienes por causa de utilidad pública el papel del Municipio se reduce a la realización de la solicitud, pues la declaración de expropiación le corresponde al gobernador.

Esta minoría considera que los supuestos jurídicos anteriores son inconstitucionales, porque restringen los alcances de la facultad expropiatoria del Municipio, al reducir sus facultades a las de un mero gestor en esta materia, invadiendo de esta manera el ámbito de acción municipal derivado de los artículos 115, fracción I y 27, fracción VI, de la Constitución Federal.

Ahora bien, el artículo 27 de nuestra Constitución Federal, en materia de expropiación, dispone lo siguiente:

"Artículo 27. La propiedad de las tierras y aguas comprendidas dentro de los límites del territorio nacional, corresponde originariamente a la nación, la cual ha tenido y tiene el derecho de transmitir el dominio de ellas a los particulares, constituyendo la propiedad privada.

"Las expropiaciones sólo podrán hacerse por causa de utilidad pública y mediante indemnización.

(Reformado, D.O.F. 6 de enero de 1992)

"La nación tendrá en todo tiempo el derecho de imponer a la propiedad privada las modalidades que dicte el interés público, así como el de regular, en beneficio social, el aprovechamiento de los elementos naturales susceptibles de apropiación, con objeto de hacer una distribución equitativa de la riqueza pública, cuidar de su conservación, lograr el desarrollo equilibrado del país y el mejoramiento de las condiciones de vida de la población rural y urbana. En consecuencia, se dictarán las medidas necesarias para ordenar los asentamientos humanos y establecer adecuadas provisiones, usos, reservas y destinos de tierras, aguas y bosques, a efecto de ejecutar obras públicas y de planear y regular la fundación, conservación, mejoramiento y crecimiento de los centros de población; para preservar y restaurar el equilibrio ecológico; para el fraccionamiento de los latifundios; para disponer, en los términos de la ley reglamentaria, la organización y explotación colectiva de los ejidos y comunidades; para el desarrollo de la pequeña propiedad rural; para el fomento de la agricultura, de la ganadería, de la silvicultura y de las demás actividades económicas en el medio rural, y para evitar la destrucción de los elementos naturales y los daños que la propiedad pueda sufrir en perjuicio de la sociedad.

"...

"VI. Los Estados y el Distrito Federal, lo mismo que los Municipios de toda la República, tendrán plena capacidad para adquirir y poseer todos los bienes raíces necesarios para los servicios públicos.

"Las leyes de la Federación y de los Estados en sus respectivas jurisdicciones, determinarán los casos en que sea de utilidad pública la ocupación de la propiedad privada, y de acuerdo con dichas leyes la autoridad administrativa hará la declaración correspondiente. ..."

El artículo 27 de la Constitución Federal, en su párrafo segundo y en su fracción VI, en la parte que al estudio interesa, regula la expropiación.

La expropiación es un acto de derecho público que impone unilateralmente a una persona la transferencia de la propiedad de determinados bienes para la satisfacción de los fines del Estado por causa de utilidad pública y mediante indemnización. Esta constituye, sin duda, uno de los más enérgicos medios con que cuenta el Estado para el cumplimiento y satisfacción de sus objetivos.

Ahora bien, en términos del artículo 27 de la Constitución Federal, para toda expropiación por causa de utilidad pública se requieren los siguientes elementos: primero, una ley que determine las causas en que sea de utilidad pública la ocupación de la propiedad privada; segundo, declaración de la autoridad administrativa de que es de utilidad pública esa ocupación y, tercero, las diligencias de expropiación que tengan por objeto fijar el monto de la indemnización.

Para efectos de la presente resolución, se hará referencia a los dos primeros elementos.

1. Del primer elemento en el que se requiere que las leyes, bien sean de la Federación o de los Estados, regulen las causas de utilidad pública, es dable interpretar que la Constitución Federal establece una reserva de ley respecto de las mismas, lo que desde luego se entiende, pues la ley destaca por su importancia como producto normativo clave en el Estado de derecho, mismo que tiene un nutriente defensivo de dos de los derechos más importantes del ser humano: la libertad y la propiedad.

El contenido de la reserva de ley consiste en que por medio de un mandamiento constitucional se reserva al legislador la regulación de una materia, o de los aspectos esenciales de esta materia; la reserva de ley constituye una norma competencial que entrega a la potestad legislativa del Estado el control de una materia, por tanto, al mismo tiempo de que constituye una prerrogativa lleva implícita una obligación para el legislador.

Desde esta perspectiva, corresponderá única y exclusivamente al Congreso de la Unión y a los Congresos Locales, mediante ley, la determinación de los supuestos jurídicos que lleven implícita la utilidad pública. Lo anterior queda circunscrito a que cada uno de éstos actúen dentro de su competencia, es decir, a la Federación le corresponderá normar aquellos supuestos relacionados con sus facultades expresas, determinadas en la Constitución Federal, mientras que a las entidades federativas les corresponderá legislar en aquellos supuestos de utilidad pública relacionados con sus facultades, que en términos del artículo 124 son aquellas que no se encuentren determinadas expresamente para la Federación; en términos del artículo 122 las facultades que expresamente se le confieran a la asamblea y respecto de las no conferidas legislará el Congreso de la Unión y, además, a las Legislaturas Estatales también les corresponderá legislar aquellos supuestos relativos a las facultades del Municipio, en virtud de que éste carece de órgano legislativo en aquellas materias que la Constitución reserva en forma exclusiva al Municipio en su artículo 115.

Sirve de apoyo al criterio anterior la tesis de la Segunda Sala publicada en el Semanario Judicial de la Federación, Quinta Época, T.L., página 4365, que a la letra indica:

"EXPROPIACIÓN. El párrafo segundo de la fracción VI del artículo 27 constitucional dice: ‘Las leyes de la Federación y de los Estados, en sus respectivas jurisdicciones, determinarán los casos en que sea de utilidad pública la ocupación de la propiedad privada, y de acuerdo con dicha ley, la autoridad administrativa hará la declaración correspondiente’. Ni en este párrafo ni en su ley reglamentaria, se establece la línea de demarcación que separa la jurisdicción federal de la jurisdicción de los Estados. Por consiguiente, la solución del problema hay que buscarla en otros preceptos de la misma Constitución, la que en su artículo 41 establece: ‘el pueblo ejerce su soberanía por medio de los Poderes de la Unión, en los casos de competencia de éstos, y por los de los Estados, en lo que toca a sus regímenes interiores, en los términos establecidos por la Constitución Federal y por las particulares de los Estados, que nunca podrán contravenir las estipulaciones del Pacto Federal’. De acuerdo con este precepto, la jurisdicción federal en materia de expropiación debe determinarse en razón de la competencia que la Constitución otorga a los Poderes de la Unión. Por su parte, el artículo 124 del Pacto Federal, manda: ‘las facultades que no estén expresamente concedidas por ésta, a los funcionarios federales, se entienden reservadas a los Estados’. Así, para demarcar la órbita de la competencia federal en materia de expropiación, debe atenderse a las facultades expresas concedidas a los funcionarios federales, por la propia Constitución. Ahora bien, conforme al artículo 73, fracción VI, de la misma, la Federación tiene jurisdicción territorial sobre todos los bienes ubicados en el distrito y territorios federales, y dicha jurisdicción se integra con otros elementos a diferencia de la de los Estados, cuya jurisdicción es exclusivamente territorial, pues la Federación, además del elemento territorial integra su jurisdicción atendiendo a la naturaleza de los bienes y por razón de la materia, según se desprende de los artículos 28 y 73 fracciones X y XVII y demás relativos de la tan repetida Constitución. Tomando en cuenta estos antecedentes, ni por razón territorial ni por razón de la naturaleza del bien ni por razón de la materia, está facultada la Federación para expropiar un ingenio azucarero, sin que pueda alegarse en contra, que la Federación está facultada para legislar en materia de sociedades cooperativas, porque esta facultad debe ejercitarse para los fines que fue otorgada, entre los cuales no se encuentra favorecer a esta clase de sociedades, con menoscabo del patrimonio de los particulares, aplicando la Ley de Expropiación a bienes que estén sujetos a la soberanía de los Estados.

"Amparo administrativo en revisión 8756/41. Compañía Azucarera del M., S.A. 19 de febrero de 1943. Unanimidad de cinco votos. R.: F.C.."

2. Por cuanto se refiere al segundo requisito, esto es, al de declaración de la expropiación por la autoridad administrativa, éste resulta de suma importancia, puesto que la Constitución Federal ordena que la regulación de las causas de utilidad pública se realice a través de ley por el Poder Legislativo, pero deja la declaración de la existencia de dicha utilidad y la declaración de expropiación a la autoridad administrativa, la que deberá actuar de acuerdo con la ley.

Lo anterior excluye de la declaración de la expropiación cualquier participación de una autoridad que no sea administrativa, como la legislativa o la judicial. Así lo ha interpretado la Segunda Sala de este Alto Tribunal en la tesis publicada en el Semanario Judicial de la Federación, Quinta Época, Tomo XXVI, página 2269, que indica:

"EXPROPIACIÓN. Para toda expropiación por causa de utilidad pública, se requieren los siguientes elementos: primero, ley que determine las causas en que sea de utilidad pública la ocupación de la propiedad privada; segundo, declaración de la autoridad administrativa, de que, en determinados casos es de utilidad pública esa ocupación; y tercero, diligencias de expropiación que tenga por objeto fijar el monto de la indemnización. Para que pueda llevarse a cabo la expropiación, no es circunstancia indispensable que exista una ley orgánica o reglamentaria del artículo 27 constitucional, pero sí lo es que se haga la declaración por la autoridad administrativa, y si aquélla procede de un cuerpo legislativo, con esto se viola lo dispuesto por el artículo 27 constitucional.

"Amparo administrativo en revisión 935/23. R. de I.E.. 23 agosto de 1929. Mayoría de cuatro votos. Disidente: S.U.. R.: J.G.V.."

Ahora bien, en el caso es importante realizar la interpretación de lo que se debe entender por autoridad administrativa, misma que es identificada con quien ejerce la administración pública, esto es, en la mayoría de los casos con el Poder Ejecutivo.

Ciertamente, el párrafo segundo de la fracción VI del artículo 27 constitucional faculta expresamente al Congreso de la Unión y a las legislaturas estaduales para expedir leyes de expropiación y, de acuerdo con ellas, la autoridad administrativa, identificada ésta con el presidente de la República, en términos del artículo 80, los gobernadores de los Estados, de acuerdo con el 116, el jefe del Gobierno del Distrito Federal, en términos del artículo 122 y, en lo que al caso aquí interesa, el Ayuntamiento, en términos del artículo 115, fracción I, de la Constitución Federal, respectivamente, serán las facultadas para hacer las declaraciones de expropiación.

La afirmación de que el Ayuntamiento constituye también un sujeto expropiante se sostiene en una interpretación histórica y sistemática.

El artículo 27 de la Constitución Federal de 1857 regulaba lo siguiente:

"Artículo 27. La propiedad de las personas no puede ser ocupada sin su consentimiento sino por causa de utilidad pública y previa indemnización. La ley determinará la autoridad que debe hacer la expropiación y los requisitos con que ésta haya de verificarse. ..."

En los debates del Congreso Constituyente de 1856 del antecedente del artículo 27 constitucional citado, que fue presentado en la iniciativa como artículo 23, se sostuvo:

"Sesión del 14 de agosto de 1856.

"Se pone a discusión el artículo 23.

"El señor Fuente dice que debe manifestarse que quien puede ocupar la propiedad particular es el gobierno.

"El señor P.A. replica que no hay necesidad, porque ya se sabe que quien puede ocupar la propiedad es el representante del interés público.

"El señor Fuente dice que se han dado casos de expropiación por algunos alcaldes o Municipios.

"El señor A. contesta que para que no se den estos casos, se consigna el artículo constitucional.

"El señor P. dice que, según el señor A., los alcaldes o Municipios podrán expropiar.

"El señor A. replica que sí, cuando representen la causa pública."

De lo anterior tenemos que desde la Constitución de 1857 se consideró al Municipio como sujeto expropiante.

En los antecedentes legislativos que dieron origen a la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos vigente no existieron realmente demasiados elementos respecto a la expropiación.

Así, en el proyecto de Constitución presentado por don V.C. se expuso lo siguiente:

"El artículo 27 de la Constitución de 1857 faculta para ocupar la propiedad de las personas sin el consentimiento de ellas y previa indemnización, cuando así lo exija la utilidad pública. Esta facultad es, a juicio del gobierno de mi cargo, suficiente para adquirir tierras y repartirlas en la forma que se estime conveniente entre el pueblo que quiera dedicarse a los trabajos agrícolas, fundando así la pequeña propiedad, que debe fomentarse a medida que las públicas necesidades lo exijan.

"La única reforma que con motivo de este artículo se propone, es que la declaración de utilidad sea hecha por la autoridad administrativa correspondiente, quedando sólo a la autoridad judicial la facultad de intervenir para fijar el justo valor de la cosa de cuya expropiación se trata."

En lo que al tema respecta no hubo referencia directa en los debates del Constituyente.

R. respecto del aspecto histórico, tenemos que desde la Constitución de 1857 se reconoció al Ayuntamiento como sujeto expropiante, cuando éste representare la causa pública, y que en la Constitución de 1917 se determinó expresamente que corresponde a la autoridad administrativa realizar la declaración respectiva.

Además, del aspecto histórico hay que atender a uno sistemático.

Ciertamente, cuando la Constitución Federal alude a la "autoridad administrativa" en el artículo 16, en el caso de las visitas domiciliarias; en el 21, en relación con la facultad de emitir reglamentos gubernativos y de policía; y en el 27, en el caso de la expropiación, hace referencia al Poder Ejecutivo Federal, al Poder Ejecutivo Estatal, al del Distrito Federal, así como a los Ayuntamientos.

Así, la Constitución Federal, al referirse a la "autoridad administrativa", faculta a los Ayuntamientos para realizar visitas domiciliarias para emitir los reglamentos gubernativos y de policía y, además, lo habilita como sujeto expropiante.

Por otra parte, debe atenderse al contenido del artículo 27, fracción VI, primer párrafo, de la Constitución Federal, que indica:

"VI. Los Estados y el Distrito Federal, lo mismo que los Municipios de toda la República, tendrán plena capacidad para adquirir y poseer todos los bienes raíces necesarios para los servicios públicos."

De lo anterior tenemos que la Constitución Federal autoriza a los Estados, al Distrito Federal y a los Municipios para adquirir y poseer todos los bienes raíces necesarios para la prestación de los servicios públicos; lo anterior, también conlleva a que una de las formas de adquisición de tales bienes es la expropiación, a fin de que, en el caso de los Municipios, los mismos puedan prestar de manera eficiente las funciones y servicios públicos que con exclusividad le concede el artículo 115, fracción III, de la Constitución Federal.

En efecto, debemos acudir al principio interpretativo de fortalecimiento municipal reconocido por este Alto Tribunal al resolver las controversias constitucionales 18/2001 y 19/2001, falladas el dieciocho de marzo de dos mil tres, consistente en que la interpretación del referido precepto constitucional y de sus artículos transitorios se debe hacer siempre bajo la idea de fortalecer al Municipio, para así darle eficacia material y no sólo formal a la institución del Municipio Libre, sin que esto signifique que se ignoren aquellas injerencias legítimas y expresamente constitucionales que conserven los Ejecutivos o las Legislaturas Estatales.

El citado principio se plasmó en la jurisprudencia P./J. 36/2003 del Tribunal Pleno, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, T.X., agosto de 2003, página 1251, que a la letra indica:

"BIENES INMUEBLES DEL MUNICIPIO. CUALQUIER NORMA QUE SUJETE A LA APROBACIÓN DE LA LEGISLATURA LOCAL SU DISPOSICIÓN, DEBE DECLARARSE INCONSTITUCIONAL (INTERPRETACIÓN DEL ARTÍCULO 115, FRACCIÓN II, INCISO B), DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL, ADICIONADO POR REFORMA PUBLICADA EN EL DIARIO OFICIAL DE LA FEDERACIÓN EL 23 DE DICIEMBRE DE 1999). El desarrollo legislativo e histórico del artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, revela que el Municipio Libre es la base sobre la que se construye la sociedad nacional, como lo demuestran los diversos documentos que integran los procesos legislativos de sus reformas, tales como la municipal de 1983, la judicial de 1994 y la municipal de 1999, siendo esta última donde destaca la voluntad del órgano reformador en pro de la consolidación de su autonomía, pues lo libera de algunas injerencias de los Gobiernos Estatales y lo configura expresamente como un tercer nivel de gobierno, más que como una entidad de índole administrativa, con un ámbito de gobierno y competencias propias y exclusivas, todo lo cual conlleva a determinar que la interpretación del texto actual del artículo 115 debe hacer palpable y posible el fortalecimiento municipal, para así dar eficacia material y formal al Municipio Libre, sin que esto signifique que se ignoren aquellas injerencias legítimas y expresamente constitucionales que conserven los Ejecutivos o las Legislaturas Estatales. Atento lo anterior, el texto adicionado del inciso b) de la fracción II del artículo 115 constitucional debe interpretarse desde una óptica restrictiva en el sentido de que sólo sean esas las injerencias admisibles de la Legislatura Local en la actividad municipal, pues así se permite materializar el principio de autonomía y no tornar nugatorio el ejercicio legislativo realizado por el Constituyente Permanente, sino más bien consolidarlo, lo que significa que el inciso citado sólo autoriza a las Legislaturas Locales a que señalen cuáles serán los supuestos en que los actos relativos al patrimonio inmobiliario municipal requerirán de un acuerdo de mayoría calificada de los propios integrantes del Ayuntamiento, mas no las autoriza para erigirse en una instancia más exigible e indispensable para la realización o validez jurídica de dichos actos de disposición o administración, lo cual atenta contra el espíritu de la reforma constitucional y los fines perseguidos por ésta; de ahí que cualquier norma que sujete a la aprobación de la Legislatura Local la disposición de los bienes inmuebles de los Municipios, al no encontrarse prevista esa facultad en la fracción citada, debe declararse inconstitucional."

Bajo la orientación de dicho principio debemos interpretar la fracción VI del artículo 27 de la Constitución Federal, en el sentido de que al referirse a la autoridad administrativa se alude al Municipio como sujeto expropiante, en atención a las siguientes razones:

a) La Constitución Federal, en la fracción I del artículo 115, indica que cada Municipio será gobernado por un Ayuntamiento de elección popular.

Como ha quedado sentado en el inicio del estudio, la sustitución del término "administrar" por "gobernar" es de radical importancia y no debe interpretarse como un simple cambio semántico, pues su reconocimiento expreso como ámbito de gobierno es fundamental para sostener la existencia de una autonomía verdadera del Municipio y una consolidación de sus facultades de autogobierno, creación normativa y toma de sus propias decisiones financieras y políticas, que implican el que sea éste quien determine su rumbo y destino, es decir, se le reconoce como un nivel de organización política con facultades autónomas cuya responsabilidad es con su población y no directamente con los Poderes Estatales.

b) Asimismo, la reforma otorgó al Municipio, en la fracción III del multicitado artículo 115, un catálogo de funciones y servicios públicos exclusivos.

Efectivamente, el artículo en comento indica:

"Artículo 115. Los Estados adoptarán, para su régimen interior, la forma de gobierno republicano, representativo, popular, teniendo como base de su división territorial y de su organización política y administrativa el Municipio Libre, conforme a las bases siguientes:

"...

"III. Los Municipios tendrán a su cargo las funciones y servicios públicos siguientes:

(Reformado, D.O.F. 23 de diciembre de 1999)

"a) Agua potable, drenaje, alcantarillado, tratamiento y disposición de sus aguas residuales;

"b) Alumbrado público.

(Reformado, D.O.F. 23 de diciembre de 1999)

"c) Limpia, recolección, traslado, tratamiento y disposición final de residuos;

"d) Mercados y centrales de abasto.

"e) P..

"f) Rastro.

(Reformado, D.O.F. 23 de diciembre de 1999)

"g) Calles, parques y jardines y su equipamiento;

(Reformado, D.O.F. 23 de diciembre de 1999)

"h) Seguridad pública, en los términos del artículo 21 de esta Constitución, Policía Preventiva Municipal y tránsito; e

"i) Los demás que las Legislaturas Locales determinen según las condiciones territoriales y socio-económicas de los Municipios, así como su capacidad administrativa y financiera.

(Reformado, D.O.F. 23 de diciembre de 1999)

"Sin perjuicio de su competencia constitucional, en el desempeño de las funciones o la prestación de los servicios a su cargo, los Municipios observarán lo dispuesto por las leyes federales y estatales.

(Adicionado, D.O.F. 23 de diciembre de 1999)

"Los Municipios, previo acuerdo entre sus Ayuntamientos, podrán coordinarse y asociarse para la más eficaz prestación de los servicios públicos o el mejor ejercicio de las funciones que les correspondan. En este caso y tratándose de la asociación de Municipios de dos o más Estados, deberán contar con la aprobación de las Legislaturas de los Estados respectivas. Así mismo cuando a juicio del Ayuntamiento respectivo sea necesario, podrán celebrar convenios con el Estado para que éste, de manera directa o a través del organismo correspondiente, se haga cargo en forma temporal de algunos de ellos, o bien se presten o ejerzan coordinadamente por el Estado y el propio Municipio;

(Adicionado, D.O.F. 14 de agosto de 2001)

"Las comunidades indígenas, dentro del ámbito municipal, podrán coordinarse y asociarse en los términos y para los efectos que prevenga la ley."

El reconocimiento expreso de una esfera de competencias exclusivas en la fracción citada lleva también implícita el reconocimiento de las facultades para poder prestar dichas funciones y servicios de manera eficaz y eficiente.

Asimismo, en la fracción V se le reconocen importantes facultades al Municipio en materia de planeación, asentamientos humanos y equilibrio ecológico. Dicha fracción indica:

"Artículo 115. Los Estados adoptarán, para su régimen interior, la forma de gobierno republicano, representativo, popular, teniendo como base de su división territorial y de su organización política y administrativa el Municipio Libre, conforme a las bases siguientes:

"...

(Reformada, D.O.F. 23 de diciembre de 1999)

"V. Los Municipios, en los términos de las leyes federales y estatales relativas, estarán facultados para:

"a) Formular, aprobar y administrar la zonificación y planes de desarrollo urbano municipal;

"b) Participar en la creación y administración de sus reservas territoriales;

"c) Participar en la formulación de planes de desarrollo regional, los cuales deberán estar en concordancia con los planes generales de la materia. Cuando la Federación o los Estados elaboren proyectos de desarrollo regional deberán asegurar la participación de los Municipios;

"d) Autorizar, controlar y vigilar la utilización del suelo, en el ámbito de su competencia, en sus jurisdicciones territoriales;

"e) Intervenir en la regularización de la tenencia de la tierra urbana;

"f) Otorgar licencias y permisos para construcciones;

"g) Participar en la creación y administración de zonas de reservas ecológicas y en la elaboración y aplicación de programas de ordenamiento en esta materia;

"h) Intervenir en la formulación y aplicación de programas de transporte público de pasajeros cuando aquéllos afecten su ámbito territorial; e

"i) Celebrar convenios para la administración y custodia de las zonas federales.

"En lo conducente y de conformidad a los fines señalados en el párrafo tercero del artículo 27 de esta Constitución, expedirán los reglamentos y disposiciones administrativas que fueren necesarios."

La expropiación es uno de los medios para cumplir con tan importantes funciones en materia de servicios y funciones públicas, asentamientos humanos y materia ecológica, pues los Municipios no deben estar sujetos a la decisión del gobernador sobre si procede o no la expropiación, ya que ello entorpecería el ejercicio de las facultades que expresamente le reconoce la Constitución Federal.

Por las razones anteriores, consideramos que el Ayuntamiento es una "autoridad administrativa", en términos de la fracción VI del artículo 27 de la Constitución Federal y, por tanto, es un sujeto expropiante, cuando menos en las funciones, servicios y facultades que la Constitución Federal le atribuye con exclusividad.

Lo anterior desde luego presupone, en primer lugar, la existencia previa de una ley que determine los casos en que haya utilidad pública, en atención al principio de reserva de ley; en segundo, que exista en la ley un procedimiento administrativo que regule la forma de realizarse las expropiaciones, con respeto a las garantías que en materia de expropiación la Constitución Federal establece y, por último, que el Ayuntamiento, aplicando esa ley, decida en cada caso si existe o no esa necesidad para que se verifique la expropiación.

Es importante destacar que esta facultad debe ser ejercida por el Ayuntamiento y no por uno solo de sus miembros, pues la fracción I del artículo 115 de la Constitución Federal dispone que las competencias que la misma reconoce al Gobierno Municipal se desempeñarán por el Ayuntamiento en forma exclusiva.

Bajo esta tesitura, toda vez que la fracción IX del artículo 30 de la Ley Orgánica Municipal del Estado de Q. obliga al Ayuntamiento a solicitar la declaración de la expropiación al gobernador, reduciendo el papel del Ayuntamiento a un mero gestor ante el gobernador que estará sujeto a su decisión en cuestiones que atañen a su competencia constitucional exclusiva, es evidente que se está transgrediendo la facultad para expropiar, de la que han sido investidos los Municipios a nivel constitucional, razón por la cual la norma en estudio resulta violatoria de los artículos 27, fracción VI, párrafos primero y segundo, y 115, fracción I, de la Constitución Federal, por lo que debe declararse su invalidez.

Por otro lado, independientemente de que no fue impugnado el artículo 83 de la ley que se analiza, al referirse éste también a la solicitud de expropiación que deben hacer los Ayuntamientos al gobernador del Estado, por vía de consecuencia, debe declararse inconstitucional en la porción normativa correspondiente.

En efecto, el artículo 83 de la ley reclamada señala:

"Artículo 83. Los Ayuntamientos están obligados, preferentemente, a adquirir predios circundantes a los centros de población de su Municipio, a fin de integrar el área de reserva urbana destinada a satisfacer las necesidades de expansión y desarrollo de éstos; lo anterior, sin perjuicio de poder solicitar su expropiación, para cuyo efecto las anteriores circunstancias serán consideradas como causas de utilidad pública."

Como se logra desprender del artículo antes transcrito, los Ayuntamientos están obligados a adquirir predios circundantes al Municipio a fin de integrar áreas de reserva y de satisfacer necesidades de expansión y desarrollo de los centros de población, para lo cual podrán solicitar la expropiación de algunos de ellos.

Atento a lo expuesto en relación a la fracción IX del artículo 30 de la ley que se analiza, igualmente, debe declararse inválido el artículo 83, en la porción normativa que dispone: "lo anterior, sin perjuicio de poder solicitar su expropiación", toda vez que es inconstitucional por vía de consecuencia, en virtud de que en términos del artículo 41, fracción IV, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 Constitucional, los efectos de la invalidez de una norma general (artículo 30, fracción IX) deben extenderse a todas aquellas normas cuya validez depende de la propia norma invalidada.

A continuación, se procede al análisis del artículo 31 impugnado por la parte actora, por estimar que es contrario a los principios previstos en el artículo 115 constitucional.

El precepto mencionado dispone:

"Artículo 31. Los presidentes municipales, como ejecutores de las determinaciones de los Ayuntamientos, tienen las facultades y obligaciones siguientes:

"I. Dar publicidad a las leyes, reglamentos y decretos de carácter federal, estatal y municipal, y a las diversas disposiciones de observancia general que afecten la vida municipal;

"II.C. y hacer cumplir las disposiciones contenidas en las leyes, reglamentos y decretos federales, estatales y municipales, y aplicar, en su caso, las sanciones correspondientes;

"III. Convocar por conducto del secretario del Ayuntamiento a sesiones del mismo, coordinar su desarrollo y clausurarlas en los términos del reglamento respectivo;

"IV. Nombrar y remover libremente aquellos servidores públicos cuyo nombramiento o remoción no esté determinado de otro modo;

"V. Autorizar, mancomunadamente con el titular de la dependencia encargada de las finanzas públicas municipales, las erogaciones del Ayuntamiento en los términos de las partidas en su presupuesto de egresos. Dicha autorización podrá delegarse en los términos del acuerdo que emita el Ayuntamiento y fije los montos, bases y mecanismos para la emisión de documentos y títulos de valor, así como las responsabilidades y sistemas de control para el ejercicio del gasto público;

"VI. Vigilar la correcta recaudación de los ingresos municipales y que su erogación se realice con estricto apego al presupuesto de egresos;

"VII. Enviar a la Contaduría Mayor de Hacienda, dentro de los primeros quince días naturales de cada mes, el informe que contenga los estados financieros relacionados al ejercicio presupuestal del mes inmediato anterior. Asimismo realizar un informe por trimestre de la cuenta pública municipal, el cual deberá presentarse en los mismos términos;

"VIII. Celebrar a nombre y por acuerdo del Ayuntamiento, los actos, convenios y contratos necesarios para el mejor desempeño de las funciones municipales y la eficaz prestación de los servicios, ajustándose a la normatividad aplicable;

"IX. Vigilar y verificar la actuación de las dependencias municipales para cerciorarse de su correcto funcionamiento y dictar las medidas pertinentes para el mejoramiento de la administración municipal;

"X. Determinar las políticas para autorizar las órdenes de pago en los términos del presupuesto de egresos;

"XI. Rendir a los habitantes del Municipio, dentro de los últimos diez días del mes de septiembre en sesión pública y solemne del Ayuntamiento, el informe anual sobre el estado que guarda la administración pública municipal;

"XII. Tener bajo su mando los cuerpos de seguridad pública y tránsito municipal en los términos que establezcan las leyes y dictar las medidas administrativas tendientes para mejorar su organización y funcionamiento, en los términos del reglamento correspondiente;

"XIII. Formular y proponer al Ayuntamiento la política de planeación, desarrollo urbano y obras públicas del Municipio de conformidad con la legislación aplicable;

"XIV. Rendir la protesta de ley y tomar la protesta a los integrantes del Ayuntamiento que preside;

"XV. Comunicar a los Poderes del Estado la legal instalación del Ayuntamiento;

"XVI. Disponer de la fuerza pública municipal para preservar, mantener y restablecer la tranquilidad, la seguridad y la salubridad públicas;

"XVII. Avisar al Ayuntamiento su ausencia por más de tres días consecutivos del territorio del Municipio y solicitar al mismo su autorización para hacerlo por más de quince;

"XVIII. Ejercer el control y vigilancia sobre los servidores públicos de su administración, denunciando aquellas conductas que pudieren constituir un delito o desprender otras responsabilidades, así como aplicar o en su caso ejecutar las sanciones que deriven de ellas;

"XIX. Participar en las sesiones del Ayuntamiento, votar en las mismas y en caso de empate, ejercer el voto de calidad;

"XX. Coadyuvar con las autoridades federales y estatales en el ejercicio de sus atribuciones;

"XXI. Proponer al Ayuntamiento la persona o la terna en su caso, que habrá de ocupar la titularidad de las dependencias administrativas previstas en el artículo 44 de esta ley;

"XXII. Integrar y promover los Consejos Municipales de Participación Social; y

"Las demás que señalen esta ley y las demás disposiciones aplicables."

Para analizar la constitucionalidad de un precepto tan amplio, por referirse a las facultades y obligaciones de los presidentes municipales, a continuación se procede a agrupar aquellas fracciones que guardan una naturaleza jurídica similar entre sí.

En primer lugar, resulta pertinente señalar que el primer párrafo del artículo que se analiza, en lo referente a la calidad de ejecutor por parte del presidente municipal, debe ser considerada como una norma por ausencia derivada de la fracción II, inciso e), del artículo 115 constitucional, en virtud de que los presidentes municipales, si bien cuentan con la facultad ejecutiva de las determinaciones de los Ayuntamientos, ésta no es exclusiva de dicho funcionario, pues puede ser que por propio acuerdo del Cabildo algún otro funcionario ejecute sus determinaciones.

Ahora bien, de la lectura de las fracciones I, III, VI, VIII, XI, XV, XVII, XIX y XX, se desprende que se trata de normas que constituyen bases generales de administración pública municipal de las previstas en la fracción II, inciso a), del artículo 115 constitucional, cada una por diversas razones, según se explica a continuación.

La fracción I del precepto impugnado faculta al presidente municipal a dar publicidad a las leyes, reglamentos y decretos aprobados por el Ayuntamiento, así como federales y locales. La fracción que se analiza es una base general de administración pública, porque establece una norma mínima tendiente a asegurar la publicidad de los ordenamientos que integrarán el marco jurídico del Municipio, lo que constituye un principio de las normas jurídicas; esto es, se trata de una medida a través de la cual se pretende asegurar que las disposiciones generales de los Municipios surtan plenos efectos en sus respectivos territorios, sin que los gobernados puedan argumentar el desconocimiento de la ley.

En efecto, la publicación de la ley es un requisito esencial para la existencia de la misma como norma, ya que determina su incorporación al ordenamiento jurídico, pues sólo a partir de la publicación nace el deber -en sentido amplio- que es contenido de toda norma jurídica y la ley produce su efecto vinculante para todos. Sólo con la publicación opera el principio iura novit curia y la publicación es importante para la determinación de la fecha de la entrada en vigor.

En el Estado de derecho existe una presunción legal muy importante que se resume en los siguientes aforismos:

N. jus ignorare licet.

Nemo jus ignorare censetur; ignorantia legis neminem excusat.

En esencia, a nadie es permitido ignorar las leyes y se presume que todo el mundo las conoce, esta ficción es absolutamente necesaria para la preservación del orden social, ya que es una presunción necesaria para la seguridad jurídica, pero para que este aforismo pueda hacerse efectivo necesariamente tiene como precedente la publicación y circulación efectiva de las normas, razón por la cual la norma en estudio se considera una base general de la administración pública municipal.

La fracción III del artículo 31 se refiere a la facultad del presidente municipal para convocar y coordinar el desarrollo de las sesiones del Ayuntamiento, lo cual constituye una base general de administración pública tendiente a asegurar el funcionamiento regular del Ayuntamiento, pues se sobreentiende que sólo a raíz de una convocatoria debidamente publicitada puede reunirse un órgano colegiado y que éste requiere necesariamente de una persona que encabece y organice la marcha de la sesión; todo lo cual es indispensable de manera general para cualquier Ayuntamiento.

Tanto la fracción VI, que establece la obligación de vigilar la recaudación de los fondos municipales, así como su aplicación con apego al presupuesto, como la XI, que establece el deber del presidente municipal de brindar un informe público anual sobre las labores realizadas por la administración pública, son bases generales de la administración pública que tienden a homogeneizar y asegurar la transparencia en el ejercicio del gobierno de todos los Ayuntamientos que integran a la entidad federativa, requisito sin el cual no se puede garantizar el debido ejercicio de las facultades que tiene a su cargo cada presidente municipal.

Por su parte, la fracción VIII, que establece la facultad de celebrar a nombre y por acuerdo del Ayuntamiento convenios que beneficien la funciones del Municipio, es igualmente una base general de administración, en la medida en que establece una regla de representación del Ayuntamiento que uniforma y da certeza jurídica en la celebración de los actos jurídicos que se enumeran.

Respecto de la fracción XV, que prevé la facultad del presidente municipal de comunicar a los Poderes Estatales la instalación del Ayuntamiento, ésta debe considerarse como una base general de la administración pública de las previstas en la fracción II, inciso a), del artículo 115 constitucional, tendiente a homogeneizar y a generar certeza respecto del momento en que queda instaurado el nuevo Ayuntamiento.

La fracción XVII, que establece la obligación del presidente municipal de avisar si en caso de ausentarse por un periodo mayor a tres días consecutivos del territorio del Municipio, y solicitar autorización si es por más de quince días, es una base general de administración pública que tiende a asegurar el funcionamiento regular y continuo del Ayuntamiento y que, por el alto principio en ella inserto, es una norma homogénea para todos los Municipios, pues además reitera el principio de que el presidente municipal es un miembro más del Ayuntamiento, sin superioridad jerárquica respecto de sus pares.

La fracción XIX del artículo 31, que establece la obligación del presidente municipal de participar en las sesiones del Ayuntamiento y de tener voto de calidad, es también una norma que debe ser considerada como una base general de administración pública, de las previstas en la fracción II, inciso a), del artículo 115 constitucional, tendiente a homogeneizar y a obtener el buen funcionamiento del Gobierno Municipal.

La fracción XX del artículo 31, que establece la obligación del presidente municipal de auxiliar a las autoridades federales y estatales en el ejercicio de sus atribuciones, es igualmente una base general de administración pública, que en este caso tiende a procurar la coordinación de los tres niveles de gobierno en el cumplimiento de la Carta Magna, a la cual indefectiblemente se encuentran sujetos. En este sentido, debe entenderse que es indispensable que existan normas mínimas homogéneas que permitan la referida coordinación, razón por la cual dicha fracción debe considerarse una base general de administración pública.

Resulta de todo lo anterior que las fracciones comentadas constituyen reglas mínimas que regulan aspectos esenciales del funcionamiento de la administración pública municipal, aseguran el correcto desenvolvimiento de la vida del Ayuntamiento y la transparencia en el ejercicio del gobierno y, además, establecen los principios generales del procedimiento administrativo; por lo que constituyen bases generales de administración pública municipal, derivadas de la fracción II, incisos a) y b), del artículo 115 constitucional; que en ningún momento invaden la esfera de competencia del Ayuntamiento, por tanto, el concepto de invalidez correspondiente debe declararse infundado.

Conviene ahora referirse a la naturaleza jurídica de las fracciones II, VII, IX, XII, XIV, XVI y XVIII del artículo 31 impugnado, pues todas ellas, como se pasará a demostrar a continuación, constituyen normas derivadas de diversos preceptos de la Constitución Federal y que, por ende, no la contrarían.

La fracción II, que establece la facultad y obligación del presidente municipal de cumplir y hacer cumplir las normas federales, estatales y municipales, y la fracción XIV, que establece la obligación de rendir la protesta de ley y tomar protesta a los integrantes del Ayuntamiento, encuentran apoyo directo en el artículo 128 constitucional, el cual dispone lo siguiente:

"Artículo 128. Todo funcionario público, sin excepción alguna, antes de tomar posesión de su encargo, prestará la protesta de guardar la Constitución y las leyes que de ella emanen."

Por tanto, los referidos preceptos constituyen normas derivadas de la Constitución Federal y en nada invaden la autonomía municipal.

Por su parte, la fracción VII, que dispone la obligación del presidente municipal de enviar a la Contaduría Mayor de Hacienda del Estado el informe sobre los estados financieros de cada mes, así como el informe por trimestre de la cuenta pública municipal, encuentra su apoyo en la fracción IV, inciso c), cuarto párrafo, del artículo 115 constitucional, que establece:

"Artículo 115. ...

"IV. Los Municipios administrarán libremente su hacienda, la cual se formará de los rendimientos de los bienes que les pertenezcan, así como de las contribuciones y otros ingresos que las legislaturas establezcan a su favor, y en todo caso:

"...

"Las Legislaturas de los Estados aprobarán las Leyes de Ingresos de los Municipios, revisarán y fiscalizarán sus cuentas públicas. Los presupuestos de egresos serán aprobados por los Ayuntamientos con base en sus ingresos disponibles."

Como se desprende de la porción del artículo 115 constitucional antes transcrita, las Legislaturas Estatales se encuentran facultadas constitucionalmente para fiscalizar la cuenta pública de los Municipios, para lo cual pueden establecer el sistema y la calendarización que estimen conveniente, que les permita verificar el estado de las finanzas municipales, a fin de salvaguardar el principio de transparencia.

Por cuanto hace a las fracciones IX y XVIII del artículo 31, que prevén las facultades de vigilar el funcionamiento de las dependencias municipales y de los servidores públicos, debe decirse que se trata de normas cuyo contenido se haya inscrito en el marco de los artículos 109, primer párrafo y fracción III, y 113 constitucionales, mismos que disponen en sus términos lo siguiente:

"Artículo 109. El Congreso de la Unión y las Legislaturas de los Estados, dentro de los ámbitos de sus respectivas competencias, expedirán las leyes de responsabilidades de los servidores públicos y las demás normas conducentes a sancionar a quienes, teniendo este carácter, incurran en responsabilidad, de conformidad con las siguientes prevenciones:

"...

"III. Se aplicarán sanciones administrativas a los servidores públicos por los actos u omisiones que afecten la legalidad, honradez, lealtad, imparcialidad y eficiencia que deban observar en el desempeño de sus empleos, cargos o comisiones."

"Artículo 113. Las leyes sobre responsabilidades administrativas de los servidores públicos, determinarán sus obligaciones a fin de salvaguardar la legalidad, honradez, lealtad, imparcialidad y eficiencia en el desempeño de sus funciones, empleos, cargos y comisiones; las sanciones aplicables por los actos u omisiones en que incurran, así como los procedimientos y las autoridades para aplicarlas. Dichas sanciones además de las que señalen las leyes, consistirán en suspensión, destitución e inhabilitación, así como en sanciones económicas y deberán establecerse de acuerdo con los beneficios económicos obtenidos por el responsable y con los daños y perjuicios patrimoniales causados por sus actos u omisiones a que se refiere la fracción III del artículo 109, pero que no podrán exceder de tres tantos de los beneficios obtenidos o de los daños y perjuicios causados. ..."

Es decir, a través de las fracciones impugnadas, la Legislatura Local está legislando en materia de responsabilidades de los servidores públicos y, en uso de esa misma facultad, otorga al presidente municipal la potestad de sancionar administrativamente tanto a los funcionarios como a los empleados municipales.

Bajo ese esquema, puede concluirse que las fracciones IX y XVIII del artículo 31 impugnado son preceptos que encuentran apoyo directo en los artículos 109 y 113 constitucionales, razón por la cual no invaden la esfera de competencia del Municipio.

Por su parte, la fracción XII, que se refiere a la facultad para tener bajo su mando los cuerpos de seguridad, y la fracción XVI, que autoriza a dicho funcionario para llevar a cabo medidas tendientes a conservar el orden público, debe decirse que se trata de la aplicación directa del artículo 115 constitucional, fracción VII, de la Constitución Federal, el cual dispone lo siguiente:

"Artículo 115. ...

"VII. La Policía Preventiva Municipal estará al mando del presidente municipal, en los términos del reglamento correspondiente. Aquélla acatará las órdenes que el gobernador del Estado le transmita en aquellos casos que éste juzgue como de fuerza mayor o alteración grave del orden público.

"El Ejecutivo Federal tendrá el mando de la fuerza pública en los lugares donde resida habitual o transitoriamente."

Como deriva de lo anterior, las fracciones referidas no son más que la aplicación de la facultad constitucional que tienen los presidentes municipales de tener a su cargo la Policía Preventiva y, por tanto, asumir la función de preservar el orden público y proveer sobre la seguridad de la población municipal, de ahí que igualmente deban considerarse acordes con el Texto Constitucional.

Continuando con el análisis del artículo 31 de la ley impugnada, será conveniente referirse ahora al contenido de aquellas normas que sólo deben aplicarse a falta de un reglamento municipal que regule esas materias, con apoyo en el artículo 115, fracción II, inciso e), de la Constitución Federal. Estas fracciones son la IV, V, X, XIII, XXI y XXII.

En principio, es importante recordar que si se trata de normas por ausencia es porque las atribuciones a que tales supuestos jurídicos se refieren son competencia originaria del Municipio y que, a fin de subsanar toda posible laguna, el Constituyente Permanente en el artículo 115, fracción II, inciso e), ha facultado a las Legislaturas Estatales a emitir normas supletorias aplicables en caso de ausencia de un reglamento municipal que no regule los casos específicos a que se refiere el legislador.

De la lectura de las fracciones IV, V, X, XIII, XXI y XXII debe decirse que derivan de la fracciones I, primer párrafo, y II, segundo párrafo, del artículo 115 constitucional, en virtud de que las facultades que en esos supuestos normativos se le confieren al presidente municipal derivan de la calidad que tiene el Municipio como ente de gobierno y de su potestad para organizarse de manera autónoma, atendiendo a sus propios criterios de oportunidad. El citado precepto constitucional establece lo siguiente:

"Artículo 115. Los Estados adoptarán, para su régimen interior, la forma de gobierno republicano, representativo, popular, teniendo como base de su división territorial y de su organización política y administrativa el Municipio Libre, conforme a las bases siguientes:

"I. Cada Municipio será gobernado por un Ayuntamiento de elección popular directa, integrado por un presidente municipal y el número de regidores y síndicos que la ley determine. La competencia que esta Constitución otorga al Gobierno Municipal se ejercerá por el Ayuntamiento de manera exclusiva y no habrá autoridad intermedia alguna entre éste y el Gobierno del Estado.

"...

"Los Ayuntamientos tendrán facultades para aprobar, de acuerdo con las leyes en materia municipal que deberán expedir las Legislaturas de los Estados, los bandos de policía y buen gobierno, los reglamentos, circulares y disposiciones administrativas de observancia general dentro de sus respectivas jurisdicciones, que organicen la administración pública municipal, regulen las materias, procedimientos, funciones y servicios públicos de su competencia y aseguren la participación ciudadana y vecinal."

De lo anterior se desprende que corresponde al Ayuntamiento, como nivel de gobierno, organizar su administración pública municipal, lo que implica la posibilidad de crear las dependencias, entidades y organismos que estime necesarios para su adecuado funcionamiento.

En efecto, una buena administración pública municipal requiere de un marco jurídico adecuado con la realidad, que si bien debe respetar ciertos lineamientos, bases generales o normas mínimas, también debe ser autónomo en cuanto a la variedad de formas que puede adoptar atendiendo a sus características sociales, económicas, biogeográficas, poblacionales, urbanísticas, etcétera, de cada Municipio, de donde se concluye que no se puede establecer una organización interna única y definitiva para los diversos Municipios que integren una entidad federativa. Respetar esa capacidad de organización es el mejor reconocimiento de la autonomía municipal.

En el caso concreto, si el Ayuntamiento, como órgano colegiado, es quien tiene la facultad originaria de organizar su administración pública a través de las normas de carácter general que emita, entonces sólo él puede delegar toda función relacionada con ese tema al funcionario que considere competente. Sin embargo, puede aceptarse que, en ausencia del reglamento correspondiente, la legislatura colme la laguna jurídica y establezca que ante el silencio del Ayuntamiento sea el presidente municipal el que pueda realizar las funciones a que dichas fracciones se refieren, tales como nombrar y remover a los funcionarios que se requieran para el eficaz desempeño de la administración municipal (fracción IV); autorizar mancomunadamente con el titular de la dependencia de las finanzas públicas las erogaciones que hará el Ayuntamiento (fracción V); formular y proponer al Ayuntamiento las políticas de planeación, desarrollo urbano y obras públicas (fracción XIII), proponer al Ayuntamiento la terna de posibles candidatos a ocupar la titularidad de las dependencias administrativas (fracción XXI) e integrar los Consejos de Participación Social (fracción XXII).

En consecuencia, si tales disposiciones cumplen con el mandato constitucional previsto en la fracción II, inciso e), del artículo 115 constitucional, entonces debe decirse que no se trata de normas que violen la autonomía municipal, sino por el contrario, la respetan a tal grado que sólo se consideran supletorias.

Por lo que se refiere a la fracción X, a través de la cual se faculta al presidente municipal a determinar las políticas para autorizar las órdenes de pago conforme al presupuesto de egresos, debe decirse que también se trata de una norma por ausencia de reglamento, en términos de la fracción II, inciso e), del artículo 115 constitucional, por lo que se expone a continuación.

En principio, le corresponde al propio Ayuntamiento la aprobación de su presupuesto, en términos de la fracción IV, penúltimo párrafo, del artículo 115 constitucional. En consecuencia, a él también le compete su debida ejecución o cumplimiento, en consonancia con el mismo precepto constitucional, en sus fracciones II, primer párrafo, y IV, primer párrafo, que se refieren tanto al derecho que tiene el Municipio para manejar su patrimonio como a su libertad hacendaria. En ese orden de ideas, sólo al Ayuntamiento le corresponde definir si las políticas de pago con cargo al presupuesto deberán ser determinadas por el presidente municipal, acordadas por el Ayuntamiento en Pleno o, bien, por cualquier otro funcionario que el propio Cabildo determine. Inclusive, este tema tiene relación con la facultad que tiene el Municipio de organizarse conforme a sus propios criterios de oportunidad; razón por demás para considerar a esta norma como supletoria a falta de un reglamento municipal.

Hasta aquí el análisis de las fracciones del artículo 31 que son aplicables por ausencia de un reglamento y que estarán vigentes hasta en tanto el Ayuntamiento emita la norma correspondiente. Como se mencionó con anterioridad, es legítimo que la Legislatura Estatal emita este tipo de normas, con apoyo en el artículo 115, fracción II, inciso e), de la Constitución Federal, razón por la cual no puede sostenerse que con ellas se vulnere la autonomía municipal y, en ese sentido, son infundados los conceptos de invalidez que hace valer la parte actora.

Por último, debe decirse que el último párrafo del artículo 31 de la ley impugnada, el cual señala que los presidentes municipales tendrán, además, aquellas facultades que les impongan las leyes y reglamentos, tiene un contenido variable, pues depende de las facultades que se les confiera a dichos funcionarios a través de tales ordenamientos y, por ende, sólo en cada caso concreto se podrá determinar si es una base general de administración, una norma derivada de algún precepto constitucional, o bien, si es una norma aplicable en ausencia de reglamento.

En sus conceptos de invalidez, los Municipios actores también señalan que el artículo 32 de la Ley Orgánica Municipal del Estado de Q., relativo a las facultades y obligaciones de los regidores, son inconstitucionales, toda vez que invaden su esfera competencial prevista en el artículo 115, fracción II, constitucional, que lo faculta para autogobernarse, para desarrollar esta función de manera exclusiva y para aprobar todas las disposiciones administrativas que organicen la administración pública municipal.

El precepto reclamado señala:

"Artículo 32. Son derechos y obligaciones de los regidores, los siguientes:

"I. Asistir puntualmente a las sesiones que celebre el Ayuntamiento, con voz y voto;

"II. Formar parte de cuando menos una comisión permanente y cumplir con las encomiendas que le asigne el Ayuntamiento;

"III. Vigilar y evaluar el ramo de la administración municipal que les haya sido encomendado por el Ayuntamiento;

"IV. Informar a éste de los resultados de sus trabajos y proponer las medidas que estime pertinentes;

".S. y obtener de los titulares de las dependencias y organismos municipales, la información y demás documentación relativa a la gestión municipal, necesaria para el cumplimiento de sus funciones;

"VI. Concurrir a las ceremonias cívicas y demás actos oficiales;

"VII. A. de realizar funciones ejecutivas en la administración municipal o aceptar cargo, empleo o comisión del Gobierno Federal o de los Estados, a excepción de los académicos honorarios y asistenciales; y

"VIII. Las demás establecidas por el presente ordenamiento y reglamento respectivos."

Para analizar la naturaleza jurídica de un precepto tan amplio, a continuación se procede a agrupar aquellas fracciones que guardan una naturaleza jurídica similar entre sí.

De la lectura de las fracciones I, II, segunda parte, III, IV, V y VII, segunda parte, se desprende que se trata de normas que constituyen bases generales de administración de las previstas en la fracción II, inciso a), del artículo 115 constitucional y, por tanto, su contenido no es contrario a la Carta Magna, tal como lo sostiene la parte actora, por las diversas razones que se explican a continuación.

Las fracciones referidas consagran, por su contenido, un catálogo de principios mínimos de gobierno que homogeneizan y aseguran el funcionamiento regular del Ayuntamiento y que, por su importancia, es preciso que estén previstos en ley. Así, los numerales en cuestión establecen como obligaciones de los regidores asistir a las sesiones que celebre el Ayuntamiento con voz y voto (fracción I), cumplir con las encomiendas que le asigne el Ayuntamiento (fracción II, segunda parte), vigilar y atender el ramo de la administración municipal que les sea encomendado (fracción III), informar al Ayuntamiento de los resultados de sus trabajos y proponer las medidas que estimen convenientes (fracción IV); obtener información relativa a la gestión municipal, necesaria para el cumplimiento de sus funciones (fracción V) y abstenerse de aceptar cargo, empleo o comisión del Gobierno Federal o de los Estados, a excepción de los académicos, honorarios o asistenciales (fracción VII).

Finalmente, dichas fracciones no hacen sino consignar, de manera general y homogénea, el postulado esencial de que todo servidor público debe cumplir con diligencia, eficiencia y eficacia la función que le ha sido asignada, sin ser demasiado específico en el contenido de las funciones de los regidores, por lo que, visto desde esa perspectiva, en nada violenta el principio constitucional de autonomía municipal. Además, al proveer sobre el ejercicio regular y funcional de la actividad gubernamental del Ayuntamiento, en nada menoscaba la capacidad de auto-organización municipal, sino que la asegura; por lo que, en ese aspecto, tampoco se viola ese principio constitucional.

La fracción I debe ser considerada como una base general de administración, porque establece que los regidores tienen derecho de voz y voto para la toma de las decisiones colegiadas del Ayuntamiento. Así se garantiza que los munícipes tengan participación en el Gobierno Municipal, sin establecer diferencia alguna entre ellos en cumplimiento del artículo 115, fracción I, primer párrafo, de la Constitución Federal. Debe tomarse en consideración, además, que resulta importante establecer en ley ese derecho al voto, toda vez que los regidores, en atención a su naturaleza, constituyen el mayor número de integrantes del Ayuntamiento.

Por otro lado, las fracciones II, primera parte, VI y VII, primera parte, del artículo 32 son normas aplicables en ausencia de reglamentos municipales, en términos de la fracción II, inciso e), del artículo 115 de la Constitución Federal y, por ende, tampoco son inconstitucionales, por las razones que se explican a continuación.

La fracción II, primera parte, dispone que los regidores deberán formar parte, cuando menos, de una comisión permanente; la anterior disposición debe considerarse como una norma por ausencia, toda vez que le compete al Ayuntamiento determinar, con base en su facultad de auto-organización, si se integrarán comisiones o no.

Por otro lado, en cuanto a la fracción VI del artículo 32, que establece que los regidores deberán concurrir a las ceremonias cívicas, debe decirse que dicha obligación tiene un contenido propiamente protocolario, tema sobre el cual no es menester que el Estado imponga bases homogéneas, ya que en nada afecta las relaciones jurídicas con él, ni tampoco se encuentra inmerso algún valor fundamental que haga necesario el establecimiento de una base general, por lo que el manejo de este tipo de asuntos debe quedar a cargo del Municipio. Así, en el caso de que se realicen ceremonias cívicas dentro del Municipio y no exista una normatividad interna que regule quiénes serán los funcionarios públicos municipales que deberán concurrir a ellas, será aplicable supletoriamente la fracción VI del artículo 32 de la ley en estudio.

Por último, en cuanto a la fracción VII, primera parte, que prevé que los regidores deberán abstenerse de realizar funciones ejecutivas en la administración municipal, debe decirse que, igualmente, se trata de una norma aplicable en ausencia de reglamento, ya que su contenido incide en las funciones que deberán desempeñar los regidores y que le compete al Ayuntamiento determinar con base en su facultad de organizar su propia administración pública. En ese sentido, le corresponde al Cabildo determinar si éstos podrán realizar o no funciones ejecutivas, además del presidente municipal.

Por lo anterior, debe calificarse de infundado el concepto de invalidez, por lo que hace a la constitucionalidad de las fracciones II, primera parte, VI y VII, primera parte, del artículo 32 que se ha analizado, pues si tales disposiciones cumplen con el mandato constitucional previsto en la fracción II, inciso e), del artículo 115 constitucional, entonces debe decirse que no se trata de normas que violen la autonomía municipal sino, por el contrario, la respetan a tal grado que sólo se consideran supletorias.

Por último, debe decirse que la fracción VIII del artículo 32 de la ley impugnada, la cual señala que los regidores tendrán, además, aquellas facultades que les impongan las leyes y reglamentos, tiene un contenido variable, pues depende de las facultades que se les confieran a los regidores a través de dichos ordenamientos y, por ende, sólo en cada caso concreto se podrá determinar si es una base general de administración, una norma derivada de algún precepto constitucional, o bien, si es una norma aplicable en ausencia de reglamento.

III. De las comisiones permanentes de dictamen.

Por otro lado, los Municipios actores manifiestan que con el contenido de los artículos 36, 37, 38, 39 y 40 de la ley en estudio se invade la esfera de sus atribuciones, pues considera que el Congreso Estatal no está facultado para poder determinar las comisiones que pueden o no integrar el Ayuntamiento, pues corresponde al Gobierno Municipal organizarse en la forma que estime conveniente para analizar y elaborar proyectos de los asuntos de su competencia.

A fin de dar contestación al anterior concepto de invalidez, resulta indispensable acudir al texto de los artículos impugnados, que señalan:

"Artículo 36. Dentro de los primeros treinta días siguientes a la instalación del Ayuntamiento, sus miembros se constituirán en comisiones permanentes para el estudio, examen y resolución de los asuntos municipales, así como para vigilar la ejecución de las disposiciones y acuerdos del Ayuntamiento y para atender permanentemente los asuntos concernientes a la administración municipal. En caso de que uno o más de ellos incumplieren con sus obligaciones, podrán ser sustituidos por el Ayuntamiento."

"Artículo 37. Las comisiones permanentes de dictamen, mencionadas en el artículo precedente, se integrarán con el número de miembros que determine el propio Ayuntamiento, siempre su número será impar. La elección de las personas que habrán de constituirlas se hará por votación nominal; uno de los miembros de cada comisión será designado como presidente de la misma."

"Artículo 38. Las comisiones permanentes de dictamen, son cuerpos consultivos y de evaluación respecto a los distintos ramos de la administración pública municipal. En cada Municipio se deberán constituir como mínimo las siguientes:

"I. De Gobernación. Cuya competencia será: garantizar la seguridad y tranquilidad de las personas y de sus bienes dentro de su territorio; elecciones municipales; estadística municipal; legalización de firmas de servidores públicos municipales; registro civil; aplicación de sanciones por infracciones previstas en los reglamentos municipales; inspectoría municipal; asociaciones religiosas y culto público; supervisión de funciones, desarrollo y desempeño del cuerpo de protección civil y el otorgamiento de auxilios extraordinarios en casos de incendios, terremotos, inundaciones, escasez de víveres y demás sucesos de emergencia y rescate; y los demás asuntos que señalen las leyes y los reglamentos municipales.

"II. De Hacienda, Patrimonio y Cuenta Pública. Cuya competencia será: presupuestos; iniciativas de reforma a la legislación hacendaria municipal; funcionamiento de las oficinas receptoras; examen de cuenta pública, y los demás asuntos señalados en las leyes y los reglamentos.

"III. De Obras y Servicios Públicos. Cuya competencia será: dotación, distribución y tratamiento de aguas; desagüe, drenaje y red de alcantarillado; calles, parques, jardines y su equipamiento, y alumbrado públicos; zonas y monumentos de valor arquitectónico e histórico; inspección de construcciones particulares; obras peligrosas; saneamiento, recolección, traslado, tratamiento y disposición final de residuos y limpia de las poblaciones; construcción, mantenimiento, reparación y conservación de edificios municipales, tales como panteones, rastros, mercados y escuelas; rótulos, letreros y carteleras, y los demás asuntos que le señalen las leyes y los reglamentos.

"IV. De Seguridad Pública, Tránsito y Policía Preventiva. Cuya competencia será: supervisión de funciones, desarrollo y desempeño del cuerpo de seguridad pública, Policía Preventiva y tránsito municipal; vigilar el funcionamiento de comisarías de correccionales; emitir opinión sobre los programas de seguridad pública y tránsito; velar por la preservación del orden público, y los demás que le señalen las leyes y los reglamentos.

"V. De Desarrollo Rural y Económico. Cuya competencia será: coadyuvar con las autoridades competentes en la regulación, promoción y fomento del desarrollo, comercial, industrial, agroindustrial, minero artesanal y de servicios turísticos; la inspección de asuntos relacionados con el orden y funcionamiento de fondas, fogones, restaurantes, bares, cantinas, centros nocturnos, moteles, hoteles, casas de huéspedes, mesones, salas de espectáculos y bazares; y en los demás asuntos previstos en las leyes y los reglamentos.

"VI. De Salud Pública. Cuya competencia será la higiene y la salubridad en el Municipio, así como las demás que establezcan las leyes.

"VII. De Desarrollo Social y Derechos Humanos. Cuya competencia será asesoría, protección y auxilio a discapacitados, menores de edad y ancianos necesitados; protección y garantía de los derechos humanos y la equidad de género; y en general, las demás obligaciones que le señalen las leyes y los reglamentos.

"VIII. De Desarrollo Urbano y Ecología. Cuya competencia será: la formulación del Plan de Desarrollo Urbano Municipal; la zonificación y determinación de las reservas territoriales y áreas de protección ecológica, arqueológica, arquitectónica e histórica; y, en general, las facultades derivadas de lo previsto en la fracción V del artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

"IX. De Educación y Cultura. Cuya competencia será: fomentar el desarrollo educativo y cultural de los habitantes del Municipio; atender las necesidades educativas de las comunidades campesinas, indígenas y grupos marginados del Municipio; realizar actividades tendientes a la defensa de nuestra identidad nacional preservando nuestras costumbres y tradiciones, y las demás obligaciones que le señalen las leyes y los reglamentos.

"X. De Asuntos de la Juventud. Tendrá a su cargo fomentar, contribuir e impulsar en las jóvenes y los jóvenes la promoción de los programas del Gobierno Municipal; la participación de las actividades cívicas, sociales, culturales y deportivas; de orientación vocacional, para el empleo; actividades científicas y tecnológicas, el sano esparcimiento; la realización de actividades tendientes a su formación y capacitación; y demás acciones encaminadas a lograr la superación y desarrollo integral.

"XI. De Asuntos Indígenas. En aquellos Municipios en que existan pueblos o comunidades indígenas, deberá existir una comisión que se encargue de los asuntos relacionados en el capítulo cuarto del título I de la presente ley.

"...

"XIII. Las demás permanentes o transitorias que a juicio del Ayuntamiento resulten necesarias para el buen desempeño de sus funciones."

"Artículo 39. Si uno o más integrantes de cualesquiera comisión tuvieren interés personal en algún asunto de su competencia, darán inmediata cuenta al Ayuntamiento, a fin de que éste proceda a su sustitución para el solo efecto del despacho de ese asunto."

"Artículo 40. Los miembros de las comisiones carecerán de facultades ejecutivas."

De la lectura de los preceptos antes transcritos se desprende que la Legislatura Local prevé dentro del Gobierno Municipal la creación de comisiones encargadas de las diversas áreas de funcionamiento del Ayuntamiento e, inclusive, define el plazo en que debe crearlas, las funciones que realizarán, así como su integración.

Por su parte, el artículo 115, fracción II, segundo párrafo, constitucional establece:

"Artículo 115. Los Estados adoptarán, para su régimen interior, la forma de gobierno republicano, representativo, popular, teniendo como base de su división territorial y de su organización política y administrativa el Municipio Libre, conforme a las bases siguientes:

"...

"Los Ayuntamientos tendrán facultades para aprobar, de acuerdo con las leyes en materia municipal que deberán expedir las Legislaturas de los Estados, los bandos de policía y gobierno, los reglamentos, circulares y disposiciones administrativas de observancia general dentro de sus respectivas jurisdicciones, que organicen la administración pública municipal, regulen las materias, procedimientos, funciones y servicios públicos de su competencia y aseguren la participación ciudadana y vecinal."

Como quedó señalado con antelación, la voluntad del órgano reformador al modificar el artículo 115 constitucional fue la de fortalecer al Municipio, dándole mayores facultades a su gobierno y permitiendo que éste fuera quien organizara su funcionamiento interno y la administración pública municipal; sin embargo, igualmente previó que dado el rezago en que se encuentran muchos de los Municipios que integran nuestro país, resulta indispensable que en tanto éstos van haciendo efectiva su facultad de auto-organizarse, las Legislaturas Estatales puedan emitir leyes que les permitan funcionar regularmente.

Es así que el propio órgano reformador previó en el artículo 115, fracción II, inciso e), de la Constitución Federal, lo siguiente:

"Artículo 115. Los Estados adoptarán, para su régimen interior, la forma de gobierno republicano, representativo, popular, teniendo como base de su división territorial y de su organización política y administrativa el Municipio Libre, conforme a las bases siguientes:

"...

"II. El objeto de las leyes a que se refiere el párrafo anterior será establecer:

"...

"e) Las disposiciones aplicables en aquellos Municipios que no cuenten con los bandos o reglamentos correspondientes."

Es decir, se concede al legislador estatal la facultad de emitir disposiciones generales que podrán aplicar los Municipios que no cuenten con los bandos o reglamentos correspondientes.

Como se logra observar, las normas que la Legislatura Estatal emita entre tanto los Municipios van expidiendo su propia reglamentación relativa a su auto-organización y funcionamiento interno, serán de aplicación temporal, pues en el momento en que el Ayuntamiento regule lo que le corresponde dicha normatividad estatal ya no le será obligatoria.

En este orden de ideas, debe decirse que los artículos 36, 37, 38, 39 y 40 de la Ley Orgánica Municipal del Estado de Q. en los que se prevé la creación, integración y funcionamiento de comisiones, si bien son normas que versan sobre el funcionamiento interno y la administración pública municipal, no deben considerarse violatorias del artículo 115 constitucional y, por tanto, tampoco invaden la esfera de competencia del Municipio, en la medida de que se trata de normas de aplicación supletoria y temporal, pues en el momento en que el Municipio actor reglamente su forma de organización y funcionamiento interno, dichos preceptos no le serán obligatorios y, por el contrario, si el Municipio de que se trata ya cuenta con una estructura de organización propia debidamente reglamentada, dichos preceptos no lo obligan en ningún sentido.

Consecuentemente, el concepto de invalidez aducido debe declararse infundado.

IV. De la inhabilitación, revocación y suspensión de los miembros del Ayuntamiento.

En virtud de que, como quedó señalado con anterioridad, los Municipios actores reclamaron prácticamente toda la Ley Orgánica Municipal del Estado de Q., esta Suprema Corte, con fundamento en el artículo 40 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, procede a suplir la deficiencia de la demanda respecto de diversos preceptos que, aunque no fueron impugnados, se considera que son violatorios de los principios previstos en el artículo 115 constitucional o de cualquier otro previsto en nuestra Carta Magna.

A continuación, nos referiremos al artículo 41 de la Ley Orgánica Municipal del Estado de Q., que se encuentra ubicado dentro del capítulo cuarto, cuyo título es: "De la inhabilitación, revocación y suspensión de los miembros del Ayuntamiento", y que señala lo siguiente:

"Artículo 41. Para los efectos de lo establecido en la fracción XX del artículo 41 de la Constitución del Estado, el Ayuntamiento dará aviso a la legislatura cuando la conducta de alguno de sus miembros encuadre en alguno de los casos siguientes:

"I.P. abandono de sus funciones, sin causa justificada, por un periodo de treinta días consecutivos;

"II.P. inasistencia consecutiva a tres sesiones del Ayuntamiento, sin causa justificada;

"III. Cuando existan entre ellos conflictos que hagan imposible el ejercicio de sus funciones y obstruyan los fines del Ayuntamiento;

"IV. Cuando por resolución de autoridad competente le sean suspendidos sus derechos o prerrogativas como ciudadano;

"V. Por quebrantar los principios del régimen federal y los de la Constitución Política del Estado;

"VI.P. violar sistemáticamente las garantías individuales y sociales establecidas en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y en la del Estado;

"VII.P. promover o pretender adoptar formas de gobierno o bases de organización política distintas a las estipuladas en la Constitución General de la República y la del Estado;

"VIII.P. conductas que alteren el orden público y la paz social;

"IX. Por la omisión reiterada en el cumplimiento de sus obligaciones;

"X. Por llevar a cabo conductas ilícitas en contra del Ayuntamiento; y

"XI. Las demás análogas igualmente graves que hagan imposible el desempeño de sus funciones.

"La legislatura por acuerdo de las dos terceras partes de sus miembros declarará la suspensión, inhabilitación o revocación de un miembro del Ayuntamiento, siempre y cuando éste haya tenido la oportunidad suficiente para rendir las pruebas y hacer los alegatos que a su juicio convengan.

"La legislatura tendrá competencia para resolver los conflictos entre un Ayuntamiento y alguno de sus miembros."

El contenido del precepto antes transcrito hace indispensable acudir al texto del artículo 41, fracción XX, de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Q.A., que señala:

"Artículo 41. Son facultades de la legislatura:

"...

"XX. Por acuerdo de las dos terceras partes de sus integrantes, podrá revocar el mandato de alguno de los miembros del Ayuntamiento, suspenderlos e inhabilitarlos, por alguna de las causas graves que la ley señale, siempre y cuando sus miembros hayan tenido oportunidad suficiente para rendir las pruebas y hacer los alegatos que a su juicio convengan."

El precepto transcrito, en atención al contenido del artículo 115, fracción I, tercer párrafo, constitucional, prevé la facultad de las Legislaturas Locales para suspender Ayuntamientos y declarar la desaparición, suspensión o revocación del mandato de alguno o algunos de sus miembros, por las causas graves que establezca la ley correspondiente.

Por su parte, el artículo 115, fracción I, tercer párrafo, dispone:

"Artículo 115. ...

"I. Cada Municipio será gobernado por un Ayuntamiento de elección popular directa, integrado por un presidente municipal y el número de regidores y síndicos que la ley determine. La competencia que esta Constitución otorga al Gobierno Municipal se ejercerá por el Ayuntamiento de manera exclusiva y no habrá autoridad intermedia alguna entre éste y el Gobierno del Estado.

"...

"Las Legislaturas Locales, por acuerdo de las dos terceras partes de sus integrantes, podrán suspender Ayuntamientos, declarar que éstos ha desaparecido y suspender o revocar el mandato a alguno de sus miembros, por alguna de las causas graves que la ley local prevenga, siempre y cuando sus miembros hayan tenido oportunidad suficiente para rendir las pruebas y hacer los alegatos que a su juicio convengan."

Ahora bien, como quedó precisado, el artículo 41 de la ley reclamada establece los casos en que la legislatura podrá emitir la declaratoria de suspensión o revocación, según corresponda; sin embargo, en la fracción XI se prevé que algunas de las causas en que procederá la suspensión y revocación del mandato serán "Las demás análogas igualmente graves que hagan imposible el desempeño de sus funciones".

Esta minoría estima que lo previsto en la referida fracción resulta inconstitucional, porque su texto es violatorio del principio de seguridad jurídica, toda vez que el artículo 115 de la Constitución Federal exige, como quedó establecido, que es indispensable que la legislatura determine, mediante ley, las causas graves que den lugar a la suspensión o declaración de desaparición de los Ayuntamientos, o bien, suspensión o revocación del mandato de alguno o algunos de sus miembros, es decir, debe existir una norma que determine de forma concreta los supuestos que den lugar a la consecuencia a que se refiere el artículo 41, fracción XX, de la Constitución Estatal.

No obstante lo anterior, la redacción de la fracción XI del artículo 41 que se analiza, en contravención al Texto Constitucional, por un lado, establece la posible existencia de casos análogos a los previstos en las diversas fracciones del propio artículo y, por el otro, deja a juicio de la propia legislatura la determinación de conductas que estime ameritan la imposición de la infracción a que se refiere el artículo 41 de la Constitución del Estado, sin especificar ninguna en concreto, por lo cual, al dejar al arbitrio de la legislatura la actualización de supuestos por los cuales considere procede en contra de los miembros del Ayuntamiento la imposición de alguna de las sanciones previstas en el artículo antes referido, se contraría el principio de certeza jurídica contenido en los artículos 14 y 16 constitucionales y, por tanto, procede declarar su inconstitucionalidad.

Por otro lado, igualmente resulta procedente suplir la deficiencia de la demanda respecto del último párrafo del propio artículo 41 de la Ley Orgánica Municipal del Estado de Q., que dispone:

Artículo 41. Son facultades de la legislatura:

"La legislatura tendrá competencia para resolver los conflictos entre un Ayuntamiento y alguno de sus miembros."

Como se logra desprender de la lectura de la porción normativa antes transcrita, en ésta se permite la intervención de la legislatura en la esfera municipal, fuera de las causas graves que dan motivo a la desaparición del Ayuntamiento y a la suspensión o revocación del mandato a alguno de sus miembros, contenidas en el propio artículo 41, contraviniendo de esta forma la fracción I del artículo 115 constitucional, que regula un régimen de mínima intervención de la Legislatura Estatal en los asuntos internos del Ayuntamiento.

En efecto, el precepto constitucional antes referido reconoce en el Municipio un nivel de gobierno autónomo, y derivado de dicho carácter debe entenderse que puede organizar su forma de funcionamiento interno y establecer los medios que le permitan dirimir los conflictos que se pudieran suscitar entre sus integrantes, en esa tesitura, es claro que no corresponde a la Legislatura Estatal intervenir en dichas cuestiones, motivo por el cual la porción normativa que se analiza se considera inconstitucional y, por tanto, debe declararse inválida.

Por otro lado, los Municipios actores reclaman que el artículo 44 de la ley que se analiza invade su esfera de competencia al obligarlo a crear una serie de dependencias encargadas de la prestación de servicios y de los recursos técnicos y humanos del Ayuntamiento.

El precepto referido dispone:

"Artículo 44. Cada Municipio tendrá como estructura administrativa la que determinen sus reglamentos, pero en todo caso contará con una Secretaría del Ayuntamiento, una dependencia encargada de las finanzas públicas municipales; una dependencia encargada de la administración de servicios internos, recursos humanos, materiales y técnicos del municipio; una dependencia encargada de la prestación de servicios públicos municipales y otra de la ejecución y administración de obras públicas; así mismo habrá una dependencia encargada de la seguridad pública, Policía Preventiva y el tránsito municipal.

"La dependencia encargada de la prestación de los servicios públicos municipales así como la ejecución y administración de obras públicas, tendrán las competencias que establecen el artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; el artículo 85 de la Constitución Local, esta ley, así como las que señalen los reglamentos que de ella deriven."

El principio de que cada Municipio tendrá como estructura administrativa la que determinen sus reglamentos constituye una norma derivada del artículo 115, fracción II, segundo párrafo, de la Constitución Federal, que lo faculta para organizar su propia administración, con excepción de las bases generales de la administración pública municipal, cuya regulación pertenece a la Legislatura Estatal.

Bajo este parámetro, la obligación de contar en todo caso con una secretaría y una dependencia encargada de las finanzas municipales constituye una base general de administración que, por una parte, asegura el funcionamiento del Ayuntamiento como órgano colegiado y, por la otra, prevé al titular responsable de la hacienda pública municipal, debiendo recordar que, sobre el particular, la propia Constitución Federal confiere al Municipio un patrimonio y finanzas propias, que podrá administrar libremente, lo que confirma la necesidad de ese cargo.

Por lo que se refiere al último párrafo del artículo que se analiza, el mismo debe ser considerado como una norma por ausencia derivada de la fracción II, inciso e), del artículo 115 de la Constitución Federal, en la medida de que es facultad del Ayuntamiento determinar la organización y funcionamiento de su administración pública municipal, así como las particularidades de la prestación de servicios de la ejecución de obras públicas; por ende, a él corresponde determinar a cargo de qué órgano estará la prestación de los servicios y la ejecución de obras públicas.

Así, en caso de que el Ayuntamiento omita regular esta cuestión, puede actuar con fundamento en este artículo para fundamentar la actuación de los órganos que éste alude, lo que desde luego no implica que el contenido de estas normas lo obliguen a prever en su normatividad interna o a instalar dentro del Municipio una dependencia encargada de la prestación de los servicios públicos municipales, así como la de ejecución y administración de obras públicas.

Cabe decir que la segunda parte del párrafo primero de este artículo no se estudia aquí, en virtud de que se analizará posteriormente, con motivo del estudio del capítulo relativo a las facultades concretas de los órganos municipales que ahí se mencionan.

V. De la organización administrativa de los Municipios.

Los Municipios actores reclaman que con el contenido de los artículos 45 y 46 de la ley impugnada la Legislatura Estatal invade su esfera de competencia al establecer la organización de los Municipios, lo cual le corresponde en exclusiva, de conformidad con el artículo 115 constitucional.

Los preceptos reclamados señalan:

"Artículo 45. El nombramiento de los titulares de la estructuras administrativas enunciadas en el artículo anterior, recaerá en la persona que el presidente proponga al Ayuntamiento y éste por mayoría absoluta de votos ratifique. Si la propuesta no fuera aceptada, el presidente presentará una terna de la cual deberá elegirse a uno de sus integrantes.

"El titular de la dependencia encargada de la seguridad pública, Policía Preventiva y el tránsito municipal, será nombrado y removido libremente por el presidente municipal."

"Artículo 46. Para ser titular de la Secretaría del Ayuntamiento o titular de cualquiera de las dependencias que se enuncian en el artículo anterior se requiere:

"I. Ser ciudadano en pleno goce de sus derechos civiles y políticos;

"II. Ser originario del Municipio o vecino del lugar con residencia efectiva de tres años anteriores a la fecha de su designación, cuando menos;

"III. Acreditar los conocimientos y capacidad para poder desempeñar el cargo;

"IV. Ser de reconocida solvencia moral;

"V. No ser ministro de algún culto religioso; y

"VI. No haber sido sentenciado por delito intencional que merezca pena privativa de libertad."

El primero de los preceptos transcritos, en su primer párrafo, debe ser considerado como una norma por ausencia derivada de la fracción II, inciso e), del artículo 115 de la Constitución Federal, en la medida de que es facultad del Ayuntamiento determinar la organización y funcionamiento de su administración pública municipal; por ende, a él corresponde determinar si los titulares de los organismos que establezca serán nombrados por el presidente municipal, o bien, por el Pleno del Ayuntamiento.

Por otro lado, el segundo párrafo del artículo 45, que se refiere a la facultad del presidente municipal de nombrar y remover libremente al titular de la dependencia encargada de la seguridad pública y el tránsito municipales, debe ser considerada como una norma derivada de la fracción VII del artículo 115 de la Carta Magna, toda vez que el presidente municipal, al estar al mando de tales funciones públicas, puede ejercitarlas a través de los servidores públicos que estime pertinentes.

Ahora bien, por lo que hace al artículo 46 transcrito con anterioridad, que establece los requisitos que debe cumplir la persona que sea titular de la Secretaría del Ayuntamiento o de cualquiera de las dependencias que instaure el Ayuntamiento, debe decirse que, igualmente, se trata de una norma por ausencia derivada de la fracción II, inciso e), del artículo 115 de la Constitución Federal, en la medida de que es facultad del Ayuntamiento determinar la organización y funcionamiento de su administración pública municipal, por lo cual puede fijar los requisitos que deberán reunir sus funcionarios públicos.

Atento a lo anterior, debe decirse que la actora parte de una premisa incorrecta al sostener que los preceptos reclamados la obligan a sujetarse a un régimen previsto en la ley relativo a su organización y funcionamiento pues, como quedó señalado, la regulación del nombramiento de los titulares de las dependencias que instituya, así como los requisitos que deberán cumplir sus titulares, por un lado, constituyen normas por ausencia de reglamento derivadas de la fracción II, inciso e), del artículo 115 constitucional, por lo que la adopción de este régimen es alternativo y temporal para el Cabildo, teniendo éste la posibilidad en cualquier momento de expedir la norma reglamentaria por medio de la cual organice su administración pública y que se encargue de regular su funcionamiento interno y, por el otro, se trata de normas derivadas del contenido de la Constitución Federal, pues versan sobre una facultad que el propio artículo 115 otorga al presidente municipal.

VI. Secretaría del Ayuntamiento.

En otro de sus conceptos de invalidez, la parte actora reclama de inconstitucional el artículo 47, toda vez que considera que el legislador local carece de facultades para emitir normas que organicen el funcionamiento de la administración pública de los Ayuntamientos, obligándolos a contar con un secretario general municipal y a adoptar su regulación.

El artículo impugnado aborda las funciones de la Secretaría del Ayuntamiento regulada en el título cuarto, "De la estructura administrativa municipal", capítulo segundo, de la ley impugnada. Para analizar este concepto de invalidez resulta conveniente estudiar el artículo antes referido, sin que ello deje de lado su análisis sistemático, a fin de determinar si su establecimiento por parte de la Legislatura Estatal invade o no la esfera competencial del Ayuntamiento.

En primer lugar, resulta conveniente recordar que con anterioridad quedó precisado que el artículo 44 de la ley impugnada establece que cada Municipio contará con una Secretaría del Ayuntamiento.

Por otro lado, el artículo 47 de la ley en análisis dispone:

"Artículo 47. La Secretaría del Ayuntamiento será la instancia auxiliar para el despacho de los asuntos del mismo. El titular de la dependencia no podrá ser miembro del Ayuntamiento, y no podrá participar en las deliberaciones de aquél. Sólo en los casos en que se le requiera, podrá tener voz, pero no voto.

"Para el desempeño de sus responsabilidades tendrá como facultades y obligaciones las siguientes:

"I. Tener a su cargo el cuidado y dirección inmediata de la oficina y archivo del Ayuntamiento;

"II. Citar, previo acuerdo con el presidente municipal, a los miembros del Ayuntamiento a las sesiones del mismo, mencionando en el citatorio, por lo menos, el lugar, día y hora de la sesión. Si la sesión fuera ordinaria la citación deberá hacerse con por los menos setenta y dos horas de anticipación y si fuera extraordinaria con veinticuatro horas;

"III. Estar presente en todas las sesiones del Ayuntamiento, sólo con voz informativa y levantar el acta correspondiente a fin de someterla a la firma de los participantes dentro de las veinticuatro horas siguientes;

"IV. Expedir las copias, credenciales, nombramientos y demás certificaciones de los archivos municipales;

"V. Suscribir todos los documentos oficiales emanados del Ayuntamiento, sin cuyo requisito no serán válidos;

"VI. Organizar y mantener actualizada la colección de leyes, decretos, reglamentos, Periódicos Oficiales del Estado, circulares y órdenes relativas a los distintos ramos de la administración pública municipal, debidamente ordenada;

"VII. Atender todo lo relativo a la remisión de acuerdos del Ayuntamiento que deban conocer la legislatura o el Ejecutivo del Estado;

"VIII.C. y hacer cumplir los acuerdos, órdenes y circulares que el Ayuntamiento apruebe y que no estén encomendadas a otra dependencia.

"IX. Elaborar y verificar el cumplimiento del calendario cívico municipal;

".O. y administrar la publicación de la gaceta municipal; y

"XI. Las demás que le encomienden las leyes, reglamentos y manuales de organización respectivos."

En esa medida, resulta pertinente señalar que si bien es cierto que, en principio, el precepto anterior establece al secretario del Ayuntamiento como un órgano auxiliar del presidente municipal, de la lectura integral del precepto se puede desprender que el secretario no solamente auxilia al presidente municipal en lo individual, sino que en realidad es un auxiliar indispensable del Ayuntamiento como órgano colegiado, que permite el funcionamiento regular del mismo.

Como se logra apreciar, entre las funciones que corresponde realizar al secretario del Ayuntamiento, como órgano auxiliar del Cabildo, que es el órgano de gobierno de aquél, están el asistir a todas las sesiones del Ayuntamiento con voz informativa, tener a su cargo el cuidado y dirección de la oficina y el archivo del Ayuntamiento, suscribir todos los documentos emanados del órgano de gobierno, atender todo lo relativo a la remisión de los acuerdos del Ayuntamiento a la Legislatura o al Gobierno del Estado, entre otras, es decir, la Secretaría General del Ayuntamiento auxilia al órgano colegiado para realizar la organización de las sesiones y el archivo respectivo, así como la distribución de la información que resulta indispensable para que el Ayuntamiento pueda realizar sus funciones.

Sentado lo anterior, resulta procedente determinar si la existencia de la Secretaría del Ayuntamiento constituye una base general de administración, inserta dentro del concepto de leyes en materia municipal al que alude la fracción II del artículo 115 de la Constitución Federal, o bien, constituye una cuestión de auto-organización del propio Ayuntamiento y, por ende, su regulación debe realizarse por medio de la reglamentación municipal correspondiente.

Para tal efecto, resulta conveniente tener en cuenta que el Ayuntamiento es definido constitucionalmente por el artículo 115, fracción I, como un órgano colegiado que ejerce de manera exclusiva el Gobierno del Municipio.

Asimismo, podemos afirmar que el sistema de gobierno del Municipio mexicano, por vía del Ayuntamiento, se encuadra en el modelo de comisión, si bien de carácter impropia. Ciertamente, el artículo 115 constitucional atribuye las facultades gubernativas y de administración a un órgano colegiado denominado Ayuntamiento. Sin embargo, se puede decir que nuestro sistema de comisión es impropia o indirecta porque, contrariamente a lo que es considerado como una comisión pura, los comisionados o miembros del Ayuntamiento tienen funciones específicas y distintas y, por tanto, no se trata de una comisión clásica.

Por otro lado, nuestro sistema de Ayuntamiento no cumple con el modelo teórico de órganos duales "alcalde-consejo", pues no existe una división del Ejecutivo con el órgano deliberante, es decir, el presidente municipal forma parte del órgano deliberante, lo preside y frecuentemente tiene, inclusive, voto de calidad. Por su parte, los regidores, al ser los integrantes sustantivos del consejo deliberante, desempeñan múltiples tareas y actividades administrativas e, inclusive, ejecutivas.

Ahora bien, la concurrencia de una pluralidad de personas físicas que asumen la titularidad de los órganos colegiados obliga a la existencia normativa de un procedimiento formalizado a través del cual la diversidad de voluntades de aquéllas se integran en la voluntad colegiada única.

En este tenor, la Secretaría del Ayuntamiento es consustancial a su naturaleza colegiada, dado que dicho órgano necesita de un auxiliar que facilite su labor, dotándole la información necesaria para la toma de decisiones que brinde seguridad jurídica a los gobernados, al tener el carácter de fedatario público de los actos del Ayuntamiento, que levante las actas respectivas y, además, comparezca y dé cuenta con los asuntos relativos de la orden del día, etcétera.

Atento a lo anterior, debe decirse que el artículo 47 de la ley impugnada constituye una base general de administración pública inserta dentro del objeto de las leyes en materia municipal, que encuentran su fundamento en la fracción II del artículo 115 de la Constitución Federal, razón por la cual no puede considerarse invasor de la competencia municipal, por lo que el concepto de invalidez respectivo debe declararse infundado.

Ahora bien, por cuanto a lo dispuesto en el propio artículo 47, en el sentido de que el secretario no podrá ser miembro del Ayuntamiento, debe señalarse que, como quedó precisado con anterioridad, la regulación de la existencia de las facultades de la Secretaría General del Ayuntamiento deben considerarse una base general de administración; sin embargo, lo relativo a los requisitos a cumplir para asumir la titularidad del cargo, la forma de designación de éste y su régimen de suplencia, así como los órganos técnicos necesarios para su funcionamiento, por ser cuestiones relativas a la auto-organización del Ayuntamiento, deben considerarse normas aplicables supletoriamente ante la ausencia del reglamento, pues la norma debe ser flexible para adaptarse a la realidad de cada Municipio.

En este tenor, el concepto de invalidez también resulta infundado, puesto que la vigencia de esas disposiciones estará sujeta a la emisión por parte del Ayuntamiento del reglamento que se haga cargo de dichas cuestiones.

VII. De la dependencia encargada de las finanzas públicas.

A continuación, se pasa al tema relativo a la dependencia encargada de las finanzas públicas, regulada en el artículo 48, el cual es impugnado por los Municipios actores, por estimar que el Congreso del Estado no tiene facultades para aprobar normas que obliguen a los Ayuntamientos a contar con este tipo de órganos que intervengan en la administración del erario municipal, ni regular sus funciones.

A fin de analizar este concepto de invalidez, resulta conveniente, en primer término, acudir al contenido del precepto impugnado, que dispone:

"Artículo 48. La dependencia encargada de las finanzas públicas, tendrá a su cargo la recaudación de los ingresos municipales así como su erogación, de conformidad con los planes y programas aprobados. Esta dependencia, contará con las oficinas que requiera el cumplimiento de sus funciones, y con un titular que no podrá ser miembro del Ayuntamiento.

"Para el desempeño de sus responsabilidades tendrá como facultades y obligaciones las siguientes:

"I.E. y proponer al presidente municipal los proyectos de iniciativa de ley, reglamentos y demás disposiciones de carácter general que se requieran para el manejo de los asuntos financieros y tributarios del Municipio, a efecto de su aprobación por el Ayuntamiento y, en su caso, por la legislatura;

"II. Recaudar los impuestos, derechos, productos, aprovechamientos y contribuciones que correspondan al Municipio;

"III. Ejercer las atribuciones en materia tributaria derivadas de los convenios celebrados con el Gobierno del Estado y con otros Municipios;

"IV. Cuidar la puntualidad de los ingresos, exactitud de las liquidaciones, prontitud en el despacho de los asuntos de su competencia y del buen orden y debida comprobación de las cuentas de ingresos y egresos;

"V. Tener al día los libros o registros electrónicos que consignen la información referente a caja, diario, cuentas corrientes, auxiliares y de registro necesarios para la debida comprobación de los ingresos y egresos;

"VI. Realizar, en los términos de este ordenamiento, las acciones y trabajos previos a la elaboración de proyectos de iniciativa de Ley de Ingresos y presupuesto de egresos, para someterlos a la consideración del Ayuntamiento;

"VII. Cuidar que el monto de las multas impuestas por las autoridades municipales ingresen a la hacienda municipal;

"VIII. Glosar oportunamente las cuentas del Ayuntamiento;

"IX. Proponer al Ayuntamiento las medidas o disposiciones tendientes a mejorar la hacienda municipal;

"X. Dar pronto y exacto cumplimiento a los acuerdos, órdenes y disposiciones del Ayuntamiento, que le correspondan;

"XI.E. mensualmente los estados financieros que el presidente debe presentar a la Legislatura del Estado;

"XII. Organizar el padrón municipal de contribuyentes;

"XIII. Realizar oportunamente y en unión con el síndico, la gestión de los asuntos de interés para el erario municipal;

"XIV. Establecer y ejecutar las medidas de control y vigilancia administrativa, contable y financiera de los organismos descentralizados, fideicomisos públicos y empresas de participación municipal;

"XV. Intervenir en las operaciones de crédito público municipal y en los actos y contratos de los que resulten derechos y obligaciones de carácter económico para el Municipio;

"XVI.G., antes del inicio de sus responsabilidades, el buen desempeño de su cargo mediante la fianza o la manera en que juzgue conveniente el Ayuntamiento; y

"XVII. Las demás señaladas por las leyes y reglamentos correspondientes."

El artículo anterior establece a la dependencia encargada de las finanzas públicas como el órgano administrador de la hacienda pública municipal.

El establecimiento de la dependencia encargada de las finanzas públicas no puede considerarse invasor de la esfera competencial del Ayuntamiento, pues si bien es cierto que en términos del artículo 115, fracción II, éste tiene la facultad de dictar normas reglamentarias para auto-organizarse, también lo es que la legislatura tiene facultades para dictar las bases generales de la administración pública municipal, insertas dentro del objeto de las leyes en materia municipal al que alude la fracción citada.

Como se ha expuesto con anterioridad, las bases generales de administración constituyen un catálogo de normas mínimas tendientes a proporcionar un marco normativo que permita el funcionamiento regular del Ayuntamiento sin intervenir en las cuestiones específicas de cada Municipio.

Ahora bien, la obligación de contar con una dependencia encargada de las finanzas municipales o una tesorería y la regulación de las facultades del tesorero, derivan de que el artículo 115 de la Constitución Federal confiere al Municipio, en las fracciones II y IV, un patrimonio propio, así como la garantía de la libre administración de su hacienda pública, para lo cual es indispensable la existencia de un órgano responsable del manejo de las finanzas municipales, con el cual tanto los poderes públicos como los particulares puedan relacionarse jurídicamente y así brindar seguridad en todo lo que respecta al manejo del erario, razón por la cual su previsión en la ley municipal debe considerarse una norma de administración que asegura el funcionamiento regular del Ayuntamiento, por lo que es dable considerarla como una base general de administración pública, derivada de la fracción II, inciso a), del artículo 115 constitucional, inserta en el concepto de leyes en materia municipal.

Lo mismo debe aplicarse a las facultades de dicha dependencia pues, como se desprende de su lectura, éstas tienen por objetivo la salvaguarda y correcta administración de las finanzas públicas municipales, tanto en lo referente a la percepción de los ingresos, es decir, los actos tendientes a la administración tributaria, como son la elaboración del padrón de contribuyentes, el cobro de tributos y el empleo de la facultad económico coactiva, como en la emisión de los egresos, es decir, las normas relativas a la administración de la caja de la tesorería y sus respectivos cortes, lo relativo al control de la cuenta pública y a su envío a la Legislatura Estatal, entre otras.

Bajo este tenor, esta norma es indispensable para el buen funcionamiento de las finanzas públicas municipales y para que el manejo de la hacienda pública municipal se realice de manera transparente, lo cual trasciende a su relación con los Poderes del Estado y con sus gobernados, brindando seguridad jurídica respecto del manejo municipal, razón por la cual las normas que se prevén en el artículo 48 de la ley impugnada deben considerarse bases generales de administración; atento a lo anterior, debe declararse infundado el concepto de invalidez aducido por la parte actora.

VIII. De la dependencia encargada de la administración de servicios internos, recursos humanos, materiales y técnicos del Municipio.

En sus conceptos de invalidez, los Municipios actores también señalan que los artículos 49 y 50 de la Ley Orgánica Municipal para el Estado de Q. invaden su esfera de competencia y violentan su facultad de autogobierno, pues lo obligan a crear una serie de autoridades, en contravención a lo dispuesto por el artículo 115 constitucional.

Los preceptos señalados disponen lo siguiente:

"Artículo 49. La dependencia a que se refiere el presente capítulo será la encargada de la administración de los servicios internos, los recursos humanos, materiales y técnicos con que cuente el Municipio; así como de realizar las adquisiciones, enajenaciones y la contratación de servicios de conformidad con el reglamento respectivo, para el buen funcionamiento de la administración pública municipal."

"Artículo 50. A efecto de proporcionar el apoyo administrativo a las dependencias, organismos y unidades municipales, la dependencia tendrá el despacho de los siguientes asuntos:

"I. Vigilar el cumplimiento de las disposiciones legales que rijan las relaciones entre el Municipio y sus servidores públicos;

"II. Seleccionar, contratar, capacitar y controlar al personal de la administración pública municipal;

"III. Tramitar los nombramientos, remociones, renuncias, licencias y jubilaciones de los servidores públicos de la administración pública municipal;

"IV. M.ner al corriente el escalafón de los trabajadores al servicio de la administración pública municipal;

"V. Adquirir los bienes y proporcionar los servicios requeridos para el buen funcionamiento de la administración pública municipal de conformidad con el reglamento respectivo;

"VI. Proveer oportunamente a las dependencias, organismos y unidades municipales de los elementos y materiales necesarios para el desarrollo de sus funciones;

"VII. Levantar y tener al corriente el inventario general de los bienes muebles e inmuebles propiedad del Municipio;

"VIII. Administrar y asegurar la conservación y mantenimiento del patrimonio municipal;

"IX. Coordinar, de conformidad con la ley de la materia los procedimientos de entrega recepción administrativa que se requieran;

"X. Administrar, controlar y vigilar los almacenes generales del Municipio;

"XI. Coordinar y supervisar con las dependencias interesadas, la emisión de publicaciones oficiales del Municipio;

"XII. Organizar, dirigir y controlar la intendencia del Gobierno Municipal;

"XIII. Organizar y controlar la Oficialía del Partes;

"XIV. Administrar el Archivo Histórico y el Archivo Administrativo Municipal;

"XV. Elaborar y proponer programas de mejoramiento administrativo en coordinación con las demás dependencias, organismos y unidades, que permitan revisar permanentemente los sistemas, métodos y procedimientos de trabajo que se requieran para adecuar la organización administrativa a los programas de Gobierno Municipal;

"XVI. Autorizar, previo acuerdo con el presidente municipal la creación de las nuevas unidades administrativas que se requieran y que no necesiten acuerdo del Ayuntamiento;

"XVII.E., con el concurso de las demás dependencias de la administración pública municipal, los manuales administrativos de las mismas y auxiliar en la formulación de los anteproyectos de sus reglamentos interiores;

"XVIII. Coordinar funcionalmente las áreas de apoyo administrativo de las distintas dependencias, organismos y unidades de la administración pública municipal; y

"XIX. Los demás que le señalan las leyes y los reglamentos vigentes."

En términos de los preceptos antes transcritos, podemos advertir claramente que la dependencia encargada de la administración de servicios internos, recursos humanos, materiales y técnicos, es una autoridad auxiliar del Ayuntamiento que tiene funciones de coadyuvancia para con el Cabildo, en cuestiones tales como vigilar el cumplimiento de las disposiciones legales que rijan las relaciones entre el Municipio y unidades municipales, selección de personal, administrar y conservar el patrimonio municipal, organizar la Oficialía de Partes, entre otras.

Como se ha dejado sentado con anterioridad, el actual artículo 115 constitucional otorga al Ayuntamiento la facultad de auto-organizarse y regular las materias de su competencia a través de disposiciones de carácter general y, asimismo, le concede el carácter de órgano de gobierno del Municipio.

Ahora bien, es el caso que la dependencia a que hacen referencia los artículos que se analizan, es auxiliar del Ayuntamiento, esto es, no es una autoridad que el artículo 115 constitucional hubiera señalado como indispensable para la integración del Ayuntamiento ni para el ejercicio regular del Gobierno Municipal, por lo que es claro que le corresponde a éste determinar, en uso de su facultad de auto-organización, si puede y considera necesario contar con tal dependencia, toda vez que es al Ayuntamiento al que le corresponde regular su funcionamiento interno y la estructura de su administración pública, por lo que la Legislatura Estatal no lo puede obligar a contar con funcionarios que la Constitución no establece como obligatorios.

No obstante lo anterior, la regulación de dicha dependencia no puede considerarse inconstitucional en sí misma, puesto que de una interpretación conforme con el artículo 115, fracción II, inciso e), de la Constitución Federal, podemos afirmar que estamos ante un caso de una norma que opera ante la ausencia de reglamento dictado por el Ayuntamiento, esto es, que le serán obligatorias únicamente si habiendo previsto a tales autoridades dentro de su organigrama, no regula los requisitos para ocupar tales cargos, la forma de elegirlos, sus funciones y la duración en su encargo; por el contrario, si el Municipio de que se trata no prevé a tales autoridades, las normas reclamadas no lo obligan a preverlas pues, como quedó señalado, la facultad de organización de la administración pública municipal corresponde al propio Municipio.

Atento a lo anterior, debe decirse que la actora parte de una premisa incorrecta al sostener que los preceptos reclamados la obligan a contar con dependencias como las que se analizan y a sujetarse al régimen previsto en la ley relativo a su organización y funcionamiento pues, como quedó señalado, la regulación de la misma constituye una norma por ausencia de reglamento y, por tanto, la adopción de este régimen es alternativo y temporal para el Cabildo, teniendo la posibilidad en cualquier momento de expedir la norma reglamentaria por medio de la cual organice su administración pública y que se encargue de regular su funcionamiento interno.

IX. De la dependencia encargada de la seguridad pública, Policía Preventiva y el tránsito municipal.

Los Municipios actores argumentan que la Legislatura Estatal invade la esfera de su competencia al establecer en el artículo 51 de la ley impugnada la obligación de instaurar una dependencia encargada de la seguridad pública, Policía Preventiva y tránsito municipal, toda vez que dicha facultad es exclusiva del Ayuntamiento, en términos del artículo 115 constitucional.

A fin de comprender el sistema de seguridad pública municipal que establece el ordenamiento impugnado, es menester atender al contenido de su artículo 51, que a la letra indica:

"Artículo 51. De conformidad con la fracción III inciso h) y VII del artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, la dependencia a la que se refiere el presente capítulo estará a cargo del presidente municipal, la cual delegará en una persona que no podrá ser miembro del Ayuntamiento, cuya competencia será las (sic) que establezca el reglamento respectivo, pero que en todo caso serán:

"I.C. los planes y programas de seguridad pública, prevención y tránsito;

"II. Vigilar el funcionamiento de las comisarías y las correccionales;

"III. Supervisar las funciones, desarrollo y desempeño del cuerpo de seguridad pública, Policía Preventiva y tránsito municipal;

"IV. Emitir opinión respecto al mejoramiento de los planes de seguridad pública, prevención y tránsito;

".V. por la preservación del orden público;

"VI. Acatar las órdenes que el gobernador del Estado le transmita cuando éste juzgue que existe caso de fuerza mayor o alteración grave del orden público; y

"VII. Las demás que le señalen los convenios, las leyes y los reglamentos aplicables.

"Cuando la realidad socioeconómica de un Municipio lo haga necesario se podrán prestar los servicios de seguridad pública, Policía Preventiva y tránsito mediante estructuras administrativas independientes."

El primer párrafo del precepto transcrito constituye una norma derivada de las fracciones III, inciso h) y VII del artículo 115 constitucional, que regulan lo siguiente:

"Artículo 115. Los Estados adoptarán, para su régimen interior, la forma de gobierno republicano, representativo, popular, teniendo como base de su división territorial y de su organización política y administrativa el Municipio Libre, conforme a las bases siguientes:

"...

"III. Los Municipios tendrán a su cargo las funciones y servicios públicos siguientes:

"...

"h) Seguridad pública, en los términos del artículo 21 de esta Constitución, Policía Preventiva Municipal y tránsito; e

"...

"VII. La Policía Preventiva Municipal estará al mando del presidente municipal, en los términos del reglamento correspondiente. Aquélla acatará las órdenes que el gobernador del Estado le transmita en aquellos casos que éste juzgue como de fuerza mayor o alteración grave del orden público."

Del artículo anterior se desprende que es facultad exclusiva del Municipio la función de seguridad pública, la cual debe atender a la coordinación dentro del sistema de seguridad pública que establecen los artículos 21 y 73, fracción XXIII, de la Constitución Federal. Debe destacarse que el Texto Constitucional expresamente atribuye al presidente municipal el mando de la Policía Municipal y al Ayuntamiento la facultad de emitir el reglamento respectivo.

Resulta importante precisar que, como quedó asentado con anterioridad, la seguridad pública se constituye en la manifestación de la acción gubernamental ejercida para salvaguardar la integridad, intereses y bienes de las personas y de las entidades públicas y privadas.

Ahora bien, por lo que hace a las facultades previstas en el precepto impugnado, debe señalarse que también son normas derivadas de la fracción III, inciso h), y de la VII del artículo 115, así como del artículo 21 y del 73, fracción XXIII, todos ellos de la Constitución Federal, que establecen el sistema de seguridad pública y la coordinación que debe existir entre la Federación, las entidades federativas y los Municipios.

Al respecto, conviene tener en cuenta los siguientes artículos de la Ley General que establece las Bases de Coordinación del Sistema Nacional de Seguridad Pública:

"Artículo 3o. Conforme al artículo 21 constitucional y para los efectos de esta ley, la seguridad pública es la función a cargo del Estado que tiene como fines salvaguardar la integridad y derechos de las personas, así como preservar las libertades, el orden y la paz públicos.

"Las autoridades competentes alcanzarán los fines de la seguridad pública mediante la prevención, persecución y sanción de las infracciones y delitos, así como la reinserción social del delincuente y del menor infractor.

"El Estado combatirá las causas que generan la comisión de delitos y conductas antisociales y desarrollará políticas, programas y acciones para fomentar en la sociedad valores culturales y cívicos, que induzcan el respeto a la legalidad.

"La función de seguridad pública se realizará en los diversos ámbitos de competencia, por conducto de las autoridades de Policía Preventiva, del Ministerio Público, de los tribunales, de las responsables de la prisión preventiva, ejecución de penas y tratamiento de menores infractores, de las encargadas de protección de las instalaciones y servicios estratégicos del país; así como por las demás autoridades que en razón de sus atribuciones, deban contribuir directa o indirectamente al objeto de esta ley."

"Artículo 5o. La coordinación y aplicación de esta ley, se hará con respeto absoluto de las atribuciones constitucionales que tengan las instituciones y autoridades que intervienen en el sistema nacional.

"Cuando las acciones conjuntas sean para perseguir delitos, se cumplirán sin excepción los requisitos previstos en los ordenamientos constitucionales y legales aplicables."

"Artículo 6o. La conducta de los miembros de las instituciones policiales se regirá por los principios de legalidad, eficiencia, profesionalismo y honradez. Las autoridades establecerán instrumentos de formación policial que inculquen estos principios."

"Artículo 7o. La Federación, los Estados, el Distrito Federal y los Municipios integrarán los instrumentos de información del sistema nacional, para cuyo efecto se establecerán las bases de datos sobre la seguridad pública."

"Artículo 9o. Las autoridades competentes de la Federación, los Estados, el Distrito Federal y los Municipios, se coordinarán para:

"I. Integrar el Sistema Nacional de Seguridad Pública;

"II. Determinar las políticas de seguridad pública, así como ejecutar, dar seguimiento y evaluar sus acciones, a través de las instancias previstas en esta ley;

"III. Desarrollar los lineamientos, mecanismos e instrumentos para la mejor organización y funcionamiento de las instituciones de seguridad pública y para la formación de sus integrantes;

"IV. Establecer, supervisar, utilizar y mantener actualizados todos los instrumentos de información del sistema nacional;

"V. Formular propuestas para el Programa Nacional de Seguridad Pública, así como para llevarlo a cabo y evaluar su desarrollo; y

"VI. Tomar medidas y realizar acciones y operativos conjuntos."

"Artículo 10. La coordinación comprenderá las materias siguientes:

"I. Procedimientos e instrumentos de formación, reglas de ingreso, permanencia, promoción y retiro de los miembros de las instituciones policiales;

"II. Sistemas disciplinarios, así como de estímulos y recompensas;

"III. Organización, administración, operación y modernización tecnológica de las instituciones de seguridad pública;

"IV. Las propuestas de aplicación de recursos para la seguridad pública, incluido el financiamiento conjunto;

".S., intercambio y sistematización de todo tipo de información sobre seguridad pública;

"VI. Acciones policiales conjuntas, en los términos del artículo 5o. de esta ley;

"VII. Regulación y control de los servicios privados de seguridad y otros auxiliares;

"VIII. Relaciones con la comunidad y fomento de la cultura de prevención de infracciones y delitos; y

"IX. Las relacionadas con las anteriores, que sean necesarias para incrementar la eficacia de las medidas y acciones tendientes a alcanzar los fines de la seguridad pública."

Los artículos anteriores establecen las bases de coordinación del Sistema de Seguridad Pública y algunos lineamientos que tanto las autoridades federales como las locales, dentro de las que se incluyen las municipales, deberán seguir para reglamentar dicha función.

Ahora bien, toda vez que las funciones que se reglamentan en el artículo impugnado, en el sentido de cumplir los planes y programas de seguridad pública, emitir opinión respecto a los planes de seguridad pública y tránsito, acatar las órdenes del gobernador del Estado cuando se trata de un caso de fuerza mayor o alteración grave del orden público, son acordes con las finalidades del Sistema Nacional de Seguridad Pública, establecido en el artículo 21 de la Constitución Federal y regulado en la ley antes citada, razón por la cual, no puede considerarse que estas facultades sean invasoras de la esfera competencial del Municipio y, por tanto, el concepto de invalidez resulta infundado.

X. De las autoridades municipales auxiliares.

Por otro lado, los Municipios actores señalan en su concepto de invalidez que los artículos 52, 53, 54, 55, 56 y 57 de la Ley Orgánica Municipal del Estado de Q. resultan violatorios del artículo 115 constitucional, toda vez que invaden la esfera de su competencia, pues violentan la facultad que tienen los Ayuntamientos para gobernar a éstos y para desarrollar esta función de manera exclusiva.

Los artículos antes señalados establecen lo siguiente:

"Artículo 52. Los delegados y subdelegados municipales son autoridades auxiliares del Ayuntamiento y del presidente municipal, en la demarcación territorial que se les asigne. Durarán en su encargo tres años y podrán realizar la función por un periodo más.

"Dentro de los primeros treinta días siguientes a la instalación del Ayuntamiento los delegados y subdelegados serán nombrados por éste a propuesta del presidente municipal o por elección directa si así lo acordara el Ayuntamiento mediante el voto de las dos terceras partes de sus miembros.

"La organización de la elección de delegados y subdelegados que en su caso se decidiera, se realizará por una comisión especial integrada por regidores en los términos que ordene el reglamento o los acuerdos dictados al efecto. Cualquier imprevisto será resuelto en el Ayuntamiento respectivo, solicitando el informe correspondiente a la comisión especial designada para tal efecto y sus resoluciones serán irrevocables.

"La comisión deberá informar al Ayuntamiento de las personas que hayan logrado la mayoría absoluta de votos.

"Una vez concluido el procedimiento de elección, entrarán en funciones previa protesta de ley ante el Ayuntamiento respectivo, dentro del plazo de siete días.

"Los delegados y subdelegados designados o electos que no accedieran al encargo de conformidad con lo establecido en este artículo terminarán su encargo cuando lo haga el Ayuntamiento que los designó y durante el tiempo que transcurra entre la instalación de nuevo Ayuntamiento y la definición de los nuevos delegados el despacho de sus asuntos corresponderá a un encargado."

"Artículo 53. Para ser delegado o subdelegado municipal se requiere:

"I. No ser integrante del Ayuntamiento;

"II. Tener residencia efectiva de 5 años anteriores en la demarcación territorial de que se trate; y

"III.C. con los demás requisitos establecidos para ser miembro del Ayuntamiento de conformidad con lo establecido en el artículo 81 de la Constitución del Estado."

"Artículo 54. Compete a los delegados y en su caso a los subdelegados municipales:

"I. Ejecutar los acuerdos que expresamente les ordenen el Ayuntamiento y el presidente municipal, en la demarcación territorial de que se trate. La rebeldía a cumplir con las órdenes que reciba será causa de remoción;

"II. Vigilar y mantener el orden público en su jurisdicción;

"III. Informar al presidente municipal de los acontecimientos que afecten el orden, la tranquilidad pública y la salud de su delegación o subdelegación, por conducto de la dependencia que coordine a los delegados;

"IV. Promover el establecimiento y conservación de los servicios públicos en su jurisdicción;

"V. Actuar como conciliador en los asuntos que sometan a su consideración los habitantes de su adscripción; y

"VI. Las demás que le señalen esta u otras leyes, reglamentos, bandos municipales y acuerdos de Ayuntamiento."

"Artículo 55. Los delegados municipales, podrán asesorarse en las dependencias y entidades correspondientes de la administración pública municipal, para la atención de los asuntos de su competencia."

"Artículo 56. La coordinación de los delegados estará a cargo de la dependencia municipal que el Ayuntamiento acuerdo (sic)."

"Artículo 57. Los delegados municipales sólo podrán otorgar licencias, permisos o autorizaciones, por disposición expresa de la ley, los reglamentos o acuerde (sic) de Ayuntamiento."

En términos de los preceptos antes transcritos podemos advertir claramente que los delegados y subdelegados son autoridades auxiliares del Ayuntamiento que tienen funciones de coadyuvancia para con el Cabildo, en cuestiones tales como cuidar el orden, la sanidad básica, vigilar el cumplimiento de reglamentos municipales, organizar el trabajo comunitario, entre otras; asimismo, se señala la forma de elección de dichas autoridades, los requisitos para ocupar el cargo y el tiempo que podrán durar en el encargo.

Como se ha dejado sentado con anterioridad, el actual artículo 115 constitucional otorga al Ayuntamiento la facultad de auto-organizarse y regular las materias de su competencia a través de disposiciones generales y, asimismo, le concede el carácter de órgano de gobierno del Municipio.

Ahora bien, es el caso que los funcionarios a que hacen referencia los artículos que se analizan son auxiliares del Ayuntamiento, esto es, no son autoridades que el artículo 115 hubiera señalado como indispensables para la integración del Ayuntamiento ni para el ejercicio regular del Gobierno Municipal, motivo por el cual, es claro que le corresponde a éste determinar en uso de su facultad de auto-organización si puede y le conviene contar con tales funcionarios, pues es al Ayuntamiento al que le corresponde regular su funcionamiento interno y la estructura de su administración pública, por lo que la Legislatura Estatal no lo puede obligar a contar con funcionarios que la Constitución no establece como obligatorios.

No obstante lo anterior, la regulación de los delegados y subdelegados no puede considerarse inconstitucional en sí misma, puesto que de una interpretación conforme con el artículo 115, fracción II, inciso e), de la Constitución Federal, podemos afirmar que estamos ante un caso de una norma que opera en la ausencia de reglamento dictado por el Ayuntamiento, esto es, que le serán obligatorias únicamente si habiendo previsto a tales autoridades dentro de su organigrama no regula los requisitos para ocupar tales cargos, la forma de elegirlos, sus funciones y la duración en su encargo; por el contrario, si el Municipio de que se trata no prevé a tales autoridades, las normas reclamadas no lo obligan a preverlas pues, como quedó señalado, la facultad de organización de la administración pública municipal corresponde al propio Municipio.

Atento a lo anterior, debe decirse que la actora parte de una premisa incorrecta al sostener que los preceptos reclamados la obligan a contar con funcionarios como los delegados y subdelegados y a sujetarse al régimen previsto en la ley relativo a su organización y funcionamiento pues, como quedó señalado, la regulación de los mismos constituye una norma por ausencia de reglamento y, por tanto, la adopción de este régimen es alternativo y temporal para el Cabildo, teniendo la posibilidad en cualquier momento de expedir la norma reglamentaria por medio de la cual organice su administración pública y se encargue de regular su funcionamiento interno.

XI. De la administración pública paramunicipal.

En sus conceptos de invalidez la parte actora afirma que la Legislatura Estatal invade el ámbito autónomo de organización interna de la administración pública municipal al establecer, en los artículos 58, 59, 60, 61, 62 y 63 que, dependiendo de su desarrollo económico y social, el Ayuntamiento estará facultado para crear entidades paramunicipales.

A fin de poder definir con claridad qué tipo de normas son las antes referidas, se procederá al análisis independiente de cada una de ellas.

El artículo 58 impugnado dispone:

"Artículo 58. Cuando el desarrollo económico y social lo hagan necesario, los Municipios estarán facultados para crear mediante acuerdo del Ayuntamiento entidades paramunicipales con personalidad jurídica y patrimonio propios, tales como organismos descentralizados, empresas de participación municipal, fideicomisos públicos municipales y organismos asimilados, determinando las relaciones que se regirán entre éstos con el resto de la administración pública municipal.

"Para la creación de organismos descentralizados se requerirá además, de la aprobación de la legislatura."

Por su parte, el segundo párrafo de la fracción II del artículo 115 constitucional dispone:

"Artículo 115. ...

"Los Ayuntamientos tendrán facultades para aprobar, de acuerdo con las leyes en materia municipal que deberán expedir las Legislaturas de los Estados, los bandos de policía y gobierno, los reglamentos, circulares y disposiciones administrativas de observancia general dentro de sus respectivas jurisdicciones, que organicen la administración pública municipal, regulen las materias, procedimientos, funciones y servicios públicos de su competencia y aseguren la participación ciudadana y vecinal."

De la lectura conjunta de los preceptos antes transcritos se desprende que en el caso del primer párrafo del artículo 58 de la Ley Orgánica Municipal del Estado de Q. nos encontramos frente a una norma derivada del segundo párrafo de la fracción II del artículo 115 de la Constitución Federal, toda vez que corresponde a los Ayuntamientos organizar su administración pública municipal, lo que implica la posibilidad de crear las dependencias, entidades y organismos que estime necesarios para su adecuado funcionamiento. Lo anterior, en virtud de que, como ya quedó precisado con anterioridad, conforme al propio artículo 115 constitucional el Municipio constituye un nivel de gobierno autónomo, que tiene capacidad para definir su organización conforme a su realidad y necesidades, por lo que en este sentido, el hecho de que la legislatura prevea la posibilidad de que el Ayuntamiento, como órgano de gobierno del Municipio, pueda crear entidades paramunicipales, en realidad está acatando lo que la propia Constitución establece en cuanto a reconocer al Municipio como un nivel de gobierno que tiene competencia para crear sus propias entidades, dependencias y organismos.

Consecuentemente, en este sentido, el concepto de invalidez de la parte actora debe considerarse infundado.

No obstante lo anterior, el segundo párrafo del artículo 58 debe considerarse violatorio del contenido del artículo 115 constitucional, toda vez que condiciona la creación de organismos descentralizados por parte del Gobierno Municipal a la aprobación de la legislatura.

En efecto, el hecho de que la Legislatura Estatal deba aprobar la decisión del Ayuntamiento de crear órganos descentralizados limita la facultad de autogobierno con que cuenta el Cabildo y que le es otorgada por la propia Constitución pues, como quedó precisado con antelación, de conformidad con el artículo 115 de la Carta Magna, el Municipio, a través del Ayuntamiento, tiene facultades para organizar la administración pública municipal, sin que tenga como una limitante la aprobación de la legislatura.

En estos términos, el hecho de que la legislatura, a través de la norma impugnada, esté limitando la libertad del Ayuntamiento de organizar la administración pública municipal, debe considerarse contrario al texto de la Constitución, pues solamente al Ayuntamiento, como órgano de gobierno del Municipio, corresponde tomar la decisión de instaurar órganos descentralizados que lo ayuden a su desempeño.

Consecuentemente, el segundo párrafo del artículo 58 impugnado debe considerarse violatorio del artículo 115, fracción II, constitucional y, por tanto, lo procedente es declarar su invalidez.

Por otro lado, los artículos 59, 60, 61, 62 y 63 disponen:

"Artículo 59. El Ayuntamiento por conducto del presidente municipal coordinará y supervisará las acciones que realicen las entidades paramunicipales, vigilando que cumplan con la función para la que fueron creadas."

"Artículo 60. La creación de entidades paramunicipales, se sujetará a las siguientes bases:

"I. Denominación del organismo.

"II. Domicilio legal.

"III. Objeto del organismo.

"IV. Integración de su patrimonio.

"V. Integración y alcance del órgano de gobierno.

"VI. Duración en el cargo de sus miembros y sus causas de remoción.

"VII. Facultades y obligaciones del órgano de gobierno.

"VIII. Órganos de vigilancia y sus facultades.

"IX. Vinculación con los planes y programas de desarrollo municipales.

"X. Descripción de objetivos y metas.

"XI. Las demás que se regulen en el reglamento o acuerdo del Ayuntamiento y que sean inherentes a su función."

"Artículo 61. Las entidades paramunicipales deberán rendir informes trimestrales al Ayuntamiento sobre el ejercicio de sus funciones. Sin perjuicio de lo anterior, el Ayuntamiento a través del presidente municipal podrá solicitar información o la comparecencia del titular en cualquier tiempo."

"Artículo 62. Para los casos no previstos en esta ley será aplicable en lo conducente la Ley de Entidades Paraestatales del Estado de Q.."

"Artículo 63. Para la asistencia social y el desarrollo integral de la familia, en cada Municipio existirá un organismo público descentralizado, que presidirá la persona que designe el presidente municipal pudiendo ser el cónyuge."

Las normas antes transcritas reglamentan las bases conforme a las cuales se deberán crear las entidades paramunicipales, así como algunas reglas de funcionamiento, lo cual debe ser considerado como normas por ausencia de reglamento en términos del artículo 115, fracción II, inciso e), constitucional, toda vez que corresponde al Ayuntamiento como órgano de gobierno auto-organizarse en cuanto a su funcionamiento interno y a la administración pública municipal y, por ende, determinar quién supervisará a este tipo de entidades y cómo será su funcionamiento.

En este orden de ideas, debe considerarse infundado el concepto de invalidez formulado por la parte actora, puesto que los preceptos antes transcritos no invaden la esfera de competencia de los Municipios actores.

XII. Del servicio civil de carrera.

Los Municipios actores reclaman que los artículos 64, 65, 66 y 67 de la ley que se analiza, igualmente, invaden su esfera de competencias, al reglamentar todo lo relativo al servicio civil de carrera.

Los preceptos impugnados establecen:

"Artículo 64. Los Ayuntamientos institucionalizarán el servicio civil de carrera, por medio del reglamento correspondiente, el cual tendrá los siguientes propósitos:

"I.G. la estabilidad y seguridad en el empleo;

"II. Fomentar la vocación de servicio, mediante una motivación adecuada;

"III. Promover la capacitación permanente del personal;

"IV. Procurar la lealtad a las instituciones del Municipio;

"V. Promover la eficiencia y eficacia de los servidores públicos municipales;

"VI. Mejorar las condiciones laborales de los servidores públicos municipales;

"VII.G. promociones justas y otras formas de progreso laboral, con base en sus méritos;

"VIII.G. a los servidores públicos municipales, el ejercicio de los derechos que les reconocen las leyes y otros ordenamientos jurídicos; y

"IX. Contribuir al bienestar de los servidores públicos municipales y sus familias, mediante el desarrollo de actividades educativas, de asistencia, culturales, deportivas, recreativas y sociales."

"Artículo 65. Para la institucionalización del servicio civil de carrera, los Ayuntamientos establecerán:

"I. Las normas, políticas y procedimientos administrativos, que definirán qué servidores públicos municipales participarán en el servicio civil de carrera;

"II. Un estatuto del personal;

"III. Un sistema de mérito para la selección, promoción, ascenso y estabilidad del personal;

"IV. Un sistema de clasificación de puestos;

"V. Un sistema de plan de salarios y tabulador de puestos; y

"VI. Un sistema de capacitación, actualización y desarrollo de personal."

"Artículo 66. La institucionalización del servicio civil de carrera será responsabilidad de la dependencia encargada de la administración de servicios, recursos humanos, materiales y técnicos del Municipio, a la cual estará adscrita una comisión integrada por quien el Ayuntamiento designe conforme al artículo 68 de esta ley."

"Artículo 67. La Comisión del Servicio Civil de Carrera tendrá las siguientes funciones:

"I. Promover ante las dependencias y entidades de la administración pública municipal, la realización de los programas específicos del servicio civil de carrera;

"II. Promover mecanismos de coordinación entre las dependencias y entidades de la administración pública municipal, para uniformar y sistematizar los métodos de administración y desarrollo del personal, encaminados a instrumentar el servicio civil de carrera;

"III. Determinar y proponer los elementos que permitan la adecuación e integración del marco jurídico y administrativo que requiera la instauración del servicio civil de carrera;

"IV. Promover mecanismos de participación permanente, para integrar y unificar los planteamientos de las dependencias y entidades de la administración pública municipal, así como los correspondientes a las representaciones sindicales, en la instrumentación del servicio civil de carrera;

"V. Estudiar y emitir las recomendaciones necesarias para asegurar la congruencia de normas, sistemas y procedimientos del servicio civil de carrera, con los instrumentos del plan de desarrollo municipal;

"VI. Evaluar periódicamente los resultados de las acciones orientadas a la instrumentación del servicio civil de carrera; y

"VII. Las demás que señale el Ayuntamiento, que le sean necesarias para el cumplimiento de su objeto."

Los preceptos antes transcritos disponen que los Ayuntamientos institucionalizarán el servicio civil de carrera mediante el reglamento correspondiente, los propósitos de ésta y los medios a través de los cuales se implementará; que dicha institucionalización será responsabilidad de la dependencia encargada de la administración de servicios, a la cual estará adscrita una comisión integrada por quien el Ayuntamiento designe, así como las funciones de la citada comisión.

Por su parte, el artículo 115, fracción VIII, segundo párrafo, de la Constitución Federal dispone:

"Artículo 115. Los Estados adoptarán, para su régimen interior, la forma de gobierno republicano, representativo, popular, teniendo como base de su división territorial y de su organización política y administrativa el Municipio Libre, conforme a las bases siguientes:

"...

"Las relaciones de trabajo entre los Municipios y sus trabajadores, se regirán por las leyes que expidan las Legislaturas de los Estados con base en lo dispuesto en el artículo 123 de esta Constitución, y sus disposiciones reglamentarias."

A su vez, el artículo 123, apartado B, fracciones VII y VIII, de la Constitución General de la República dispone:

"Artículo 123. ...

"B. Entre los Poderes de la Unión, el Gobierno del Distrito Federal y sus trabajadores:

"...

"VII. La designación del personal se hará mediante sistemas que permitan apreciar los conocimientos y aptitudes de los aspirantes. El Estado organizará escuelas de administración pública;

"VIII. Los trabajadores gozarán de derechos de escalafón a fin de que los ascensos se otorguen en función de los conocimientos, aptitudes y antigüedad. En igualdad de condiciones, tendrá prioridad quien represente la única fuente de ingreso en su familia."

De la lectura conjunta de los preceptos antes transcritos se desprende que los artículos 64 a 67 impugnados son normas derivadas de la fracción VIII, segundo párrafo, del artículo 115 constitucional y del apartado B, fracciones VII y VIII, del artículo 123 de la Carta Magna, toda vez que contienen disposiciones tendientes a cumplir con lo previsto en el propio artículo 123 constitucional, pues lo que se pretende es institucionalizar el servicio civil de carrera, en pro de los trabajadores que laboren en el Gobierno Municipal, a fin de proporcionar mejores condiciones de trabajo y mayores oportunidades de capacitación y desarrollo.

En este orden de ideas, resulta claro que el concepto de invalidez hecho valer por los Municipios actores debe considerarse infundado, toda vez que, contrariamente a lo que se señala en la demanda de controversia, los preceptos referidos lejos de vulnerar el contenido de la Constitución Federal, en realidad, están implementando un mecanismo que permite cumplir con el contenido de la misma.

XIII. Del sistema de Consejos Municipales de Participación Social.

Los Municipios actores señalan que el artículo 71 de la ley reclamada transgrede el contenido del artículo 115 constitucional, toda vez que dicho precepto no faculta al Congreso del Estado de Q. para aprobar normas que obliguen a los Ayuntamientos a asegurar la participación ciudadana y vecinal a través de Consejos Municipales de Participación Social.

A fin de dar respuesta al concepto de invalidez sintetizado es menester atender al contenido de la norma impugnada, que dispone:

"Artículo 71. Los consejos a que se refiere este capítulo tendrán la competencia siguiente:

"I.P. en la conformación del Comité de Planeación para el Desarrollo, según lo establecen las leyes y reglamentos;

"II. Analizar la problemática del sector, territorio o materia que les corresponda para proponer proyectos viables de ejecución;

"III. Asesorar al Ayuntamiento y a la Comisión Permanente en la formulación, aplicación y vigilancia del cumplimiento de las disposiciones legales aplicables en las materias de su competencia;

"IV. Participar en el proceso y formulación de planes y programas municipales en los términos descritos anteriormente;

".C. en el cumplimiento eficaz de planes y programas municipales;

"VI. Promover la consulta e integrar a la sociedad con las dependencias y entidades en los procesos de planeación, validación y evaluación;

"VII. Promover la participación y colaboración de los habitantes y vecinos en tareas de beneficio colectivo;

"VIII. Colaborar en el mejoramiento y supervisión de los servicios públicos municipales;

"IX. Establecer y desarrollar un programa permanente y periódico de información, tanto hacia el Ayuntamiento como hacia la comunidad, sobre el avance e impacto de programas, y la participación del consejo; y

"X. Las demás que señalen los reglamentos"

Ahora bien, resulta conveniente acudir al texto de los artículos 69 y 70 de la ley impugnada, que aunque no fueron reclamados, son los que hacen referencia al objetivo de los Consejos Municipales de Participación Social.

"Artículo 69. El Sistema de Consejos Municipales de Participación Social es el mecanismo que promueve e integra la participación plural y democrática de la sociedad, así como los esfuerzos de la administración pública en las acciones inherentes al Gobierno Municipal."

"Artículo 70. Los Consejos Municipales de Participación Social, tendrán como objetivo fundamental establecer espacios de participación de la comunidad para su propio desarrollo y la propuesta, validación y evaluación de los programas de acción que realice la administración municipal. Atenderán a la estructura sectorial, territorial e institucional y deberán integrar a miembros de las diversas organizaciones y agrupaciones civiles representativas de la comunidad y ciudadanos interesados; serán la instancia de participación a nivel local que presenta propuestas integrales de desarrollo comunitario ante el Copladem. Su integración y funcionamiento se regirán por los reglamentos que al efecto se emitan."

En términos de los preceptos antes transcritos, podemos advertir claramente que los Consejos Municipales de Participación Social son órganos que tienden a asegurar la participación ciudadana en el Municipio; asimismo, tienen funciones de consulta, promoción y gestoría; de coadyuvancia para la elaboración y ejecución de planes y programas municipales e, inclusive, pueden ser autorizados por el presidente municipal para la recepción de aportaciones económicas efectuadas por la comunidad para la realización de sus fines sociales y su estructura funcional está determinada por la ley.

Ahora bien, resulta conveniente destacar que, como se ha dejado sentado con anterioridad, con la reforma constitucional realizada al artículo 115 en el año de mil novecientos noventa y nueve, al Ayuntamiento se le otorgó la facultad de auto-organizarse y regular las materias de su competencia, como lo es la participación ciudadana, a través de disposiciones de carácter general y se le reconoció el carácter de órgano de gobierno del Municipio.

Ciertamente, de la lectura del dictamen de la Comisión de Gobernación y Puntos Constitucionales de la Cámara de Diputados se desprende lo siguiente:

"Se deja a salvo para cada Ayuntamiento decidir, a través de disposiciones reglamentarias, formas y procedimientos de participación ciudadana y vecinal. La ley, sólo contemplará los principios generales en este rubro."

En esta tesitura, siendo las actividades del consejo una cuestión de participación ciudadana que atañe al Gobierno del Ayuntamiento y su relación con su población, es dable concluir que la regulación de estos aspectos corresponde a cada Ayuntamiento.

Por otra parte, si bien de conformidad con el dictamen de la Comisión de Gobernación y Puntos Constitucionales de la Cámara de Diputados las legislaturas sólo pueden establecer los principios generales en esta materia, ello no es óbice para que dichos órganos legislativos emitan normas detalladas sobre el tema, en la inteligencia de que las mismas sólo aplicarán de manera supletoria, es decir, ante la ausencia del reglamento municipal.

En efecto, la regulación de Consejos Municipales de Participación Social no puede considerarse inconstitucional en sí misma, puesto que de una interpretación conforme con el artículo 115, fracción II, inciso e), de la Constitución Federal, podemos afirmar que estamos ante un caso de una norma que opera en la ausencia de reglamento dictado por el Ayuntamiento, lo que trae por consecuencia que si éste no regula a través de sus propias normas de carácter general los órganos encargados de asegurar la participación ciudadana, puede crear dichos entes invocando los preceptos que ahora se impugnan, sin que, por otra parte, el contenido de esta norma los obligue a regular forzosamente la existencia de dichos consejos, pues únicamente es un marco jurídico mínimo que permitirá al Ayuntamiento cumplir con sus funciones de gobierno.

Atento a lo anterior, debe decirse que la actora parte de una premisa incorrecta al sostener que el artículo 71 reclamado la obliga a sujetarse al régimen previsto en la ley relativo a la participación ciudadana pues, como quedó señalado, la regulación de los mismos constituye una norma por ausencia de reglamento y, por tanto, la adopción de este régimen es alternativo para el Cabildo teniendo la posibilidad en cualquier momento de expedir la norma reglamentaria que regule las cuestiones de participación ciudadana y a los órganos encargados de ella, razón por la cual el argumento relativo debe considerarse infundado.

XIV. De los contratos administrativos.

Sostiene la parte actora en sus conceptos de invalidez que los numerales 80, 81 y 82 de la Ley Orgánica Municipal del Estado de Q., impugnados, invaden su ámbito autónomo de administración y manejo patrimonial, al dejar la posibilidad de que las legislaturas intervengan en el tipo de decisiones a que éstos se refieren, aun cuando el artículo 115 constitucional prevé la no intervención de las legislaturas en tales casos, sin perjuicio de su facultad fiscalizadora.

El artículo 80 señala:

"Artículo 80. Los Ayuntamientos previo acuerdo de las dos terceras partes de sus integrantes, de conformidad con lo que establezcan las leyes, el reglamento respectivo y en su caso, previa autorización de la legislatura, aprobará los siguientes actos:

"I.G. empréstitos, cuando sus efectos temporales excedan el plazo de la administración municipal de que se trate;

"II. Transmitir, por cualquier título, bienes muebles que por su valor cultural, histórico o económico, puedan considerarse de trascendental importancia para la vida municipal o el funcionamiento de la administración;

"III. Desafectar del dominio o cambiar el destino de los bienes inmuebles afectados a un servicio público o los muebles que con relación al mismo tengan las características de la fracción que antecede;

"IV. Arrendar sus bienes por un término que exceda del término constitucional de la gestión municipal;

"V. Celebrar contratos de administración de obras y de prestación de servicios públicos, cuyas obligaciones excedan el término constitucional de la gestión municipal;

"VI. En general cualquier acto que implique obligaciones que deban ser cumplidas después de concluida la gestión municipal de que se trate."

La primera parte del artículo impugnado, en relación con las fracciones I, III, primera parte, IV y V, en cuanto establecen la necesidad de una votación de las dos terceras partes de los integrantes del Ayuntamiento respecto de actos tales como gestión de empréstitos, desafectación del dominio o cambio de destino de los bienes inmuebles afectados a un servicio público, arrendamiento de bienes que exceda de la gestión municipal, o bien, la celebración de contratos de administración de obras y de prestación de servicios públicos, cuyas obligaciones excedan del término de la gestión constitucional, deben ser consideradas normas derivadas de la fracción II, inciso b), del artículo 115 de la Constitución Federal, que indica:

"Artículo 115. Los Estados adoptarán, para su régimen interior, la forma de gobierno republicano, representativo, popular, teniendo como base de su división territorial y de su organización política y administrativa el Municipio Libre, conforme a las bases siguientes:

"...

"II. Los Municipios estarán investidos de personalidad jurídica y manejarán su patrimonio conforme a la ley.

"...

"b) Los casos en que se requiera el acuerdo de las dos terceras partes de los miembros de los Ayuntamientos para dictar resoluciones que afecten el patrimonio inmobiliario municipal o para celebrar actos o convenios que comprometan al Municipio por un plazo mayor al periodo del Ayuntamiento."

Ciertamente, en términos de la norma constitucional citada, corresponde a las Legislaturas Locales la determinación del régimen patrimonial de los bienes del Municipio, sin embargo, no podrá intervenir en la administración y decisiones que el Ayuntamiento tome con respecto al destino de esos bienes, pues la Constitución regula sus atribuciones en el inciso b) de la fracción II del artículo 115, que limita el objeto de las leyes en materia municipal, en cuestiones patrimoniales, al establecimiento de los casos en los que se requiera la votación de las dos terceras partes del Ayuntamiento para la afectación del patrimonio inmobiliario municipal.

En efecto, en el dictamen de la Comisión de Gobernación y Puntos Constitucionales de la Cámara de Diputados en el punto 4.2.2 se señaló lo siguiente:

"En el inciso b), se establece que la ley deberá prever el requisito de mayoría calificada de los miembros de un Ayuntamiento en las decisiones relativas a la afectación de su patrimonio inmobiliario y la firma de convenios que por su trascendencia lo requieran; sin embargo, en dichas decisiones la Legislatura Estatal ya no intervendrá en la toma de la decisión a los Ayuntamientos."

Bajo este tenor, toda vez que la norma que se impugna en las fracciones I, III, primera parte, IV y V es conforme con la Constitución Federal, el concepto de invalidez respectivo deviene en infundado respecto de ellas.

Por otro lado, en cuanto atañe a la constitucionalidad del artículo 81 de la Ley Orgánica Municipal del Estado de Q., debe señalarse que esta minoría estima que el mismo no viola la esfera de competencias consignada constitucionalmente al establecer que la enajenación de los bienes muebles e inmuebles de la propiedad de los Municipios se efectúe siempre en subasta pública, con apego a la Ley de Adquisiciones, Enajenaciones, Arrendamientos y Contratación de Servicios del Estado de Q..

En efecto, el precepto referido señala:

"Artículo 81. La enajenación de bienes muebles e inmuebles propiedad de los Municipios siempre se efectuará en subasta pública, siguiendo el procedimiento de la Ley de Adquisiciones, Enajenaciones, Arrendamientos y Contratación de Servicios del Estado de Q. y, en su caso, respetando el derecho del tanto."

Como se logra desprender de la lectura del precepto transcrito, el mismo establece que la enajenación de bienes muebles e inmuebles deberá realizarse siempre mediante subasta pública con apego a la Ley de Adquisiciones, Enajenaciones, Arrendamientos y Contratación de Servicios del Estado de Q., respetando, en su caso, el derecho del tanto.

El supuesto jurídico anterior no resulta invasor de la esfera de competencia del Municipio, porque si bien es cierto que existe un principio de libre administración hacendaria, también lo es que el artículo 115, fracción II, dispone lo siguiente:

"Artículo 115. Los Estados adoptarán, para su régimen interior, la forma de gobierno republicano, representativo, popular, teniendo como base de su división territorial y de su organización política y administrativa el Municipio Libre, conforme a las bases siguientes:

"...

"II. Los Municipios estarán investidos de personalidad jurídica y manejarán su patrimonio conforme a la ley."

De lo anterior tenemos que el artículo 115, fracción II, ordena que el patrimonio de los Municipios se maneje conforme a la ley que expida la legislatura.

El mandato constitucional de libertad de administración hacendaria implica que debe ser exclusivamente el Ayuntamiento quien decida la administración y destino de sus bienes muebles e inmuebles, dentro del marco y conforme a los procedimientos que marque la ley local. También implica que cualquier intervención ajena al Ayuntamiento que supedite este tipo de decisiones a otro órgano es inconstitucional.

Al respecto, este Tribunal Pleno se ha pronunciado en la jurisprudencia P./J. 36/2003, que aparece publicada en la página 1251 del T.X., agosto de 2003, Novena Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, y que a la letra indica:

"BIENES INMUEBLES DEL MUNICIPIO. CUALQUIER NORMA QUE SUJETE A LA APROBACIÓN DE LA LEGISLATURA LOCAL SU DISPOSICIÓN, DEBE DECLARARSE INCONSTITUCIONAL (INTERPRETACIÓN DEL ARTÍCULO 115, FRACCIÓN II, INCISO B), DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL, ADICIONADO POR REFORMA PUBLICADA EN EL DIARIO OFICIAL DE LA FEDERACIÓN EL 23 DE DICIEMBRE DE 1999). El desarrollo legislativo e histórico del artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, revela que el Municipio Libre es la base sobre la que se construye la sociedad nacional, como lo demuestran los diversos documentos que integran los procesos legislativos de sus reformas, tales como la municipal de 1983, la judicial de 1994 y la municipal de 1999, siendo esta última donde destaca la voluntad del órgano reformador en pro de la consolidación de su autonomía, pues lo libera de algunas injerencias de los Gobiernos Estatales y lo configura expresamente como un tercer nivel de gobierno, más que como una entidad de índole administrativa, con un ámbito de gobierno y competencias propias y exclusivas, todo lo cual conlleva a determinar que la interpretación del texto actual del artículo 115 debe hacer palpable y posible el fortalecimiento municipal, para así dar eficacia material y formal al Municipio Libre, sin que esto signifique que se ignoren aquellas injerencias legítimas y expresamente constitucionales que conserven los Ejecutivos o las Legislaturas Estatales. Atento lo anterior, el texto adicionado del inciso b) de la fracción II del artículo 115 constitucional debe interpretarse desde una óptica restrictiva en el sentido de que sólo sean esas las injerencias admisibles de la Legislatura Local en la actividad municipal, pues así se permite materializar el principio de autonomía y no tornar nugatorio el ejercicio legislativo realizado por el Constituyente Permanente, sino más bien consolidarlo, lo que significa que el inciso citado sólo autoriza a las Legislaturas Locales a que señalen cuáles serán los supuestos en que los actos relativos al patrimonio inmobiliario municipal requerirán de un acuerdo de mayoría calificada de los propios integrantes del Ayuntamiento, mas no las autoriza para erigirse en una instancia más exigible e indispensable para la realización o validez jurídica de dichos actos de disposición o administración, lo cual atenta contra el espíritu de la reforma constitucional y los fines perseguidos por ésta; de ahí que cualquier norma que sujete a la aprobación de la Legislatura Local la disposición de los bienes inmuebles de los Municipios, al no encontrarse prevista esa facultad en la fracción citada, debe declararse inconstitucional."

No obstante lo anterior, en el presente caso el artículo en estudio no establece una intervención de la legislatura en la decisión de la enajenación de los bienes muebles e inmuebles, sino que regula que dicha enajenación, cuya decisión corresponde al Ayuntamiento, se realizará siempre en subasta pública, con apego en la Ley de Adquisiciones, Enajenaciones, Arrendamientos y Contratación de Servicios del Estado de Q..

Por otra parte, pudiera surgir la duda relativa a si la obligación de que a la enajenación de todo tipo de bienes se sujete siempre a subasta pública, pudiera ser inconstitucional. Sin embargo, el argumento anterior no es correcto porque el artículo 81 en estudio debe interpretarse a la luz de la Ley de Adquisiciones, Enajenaciones, Arrendamientos y Contratación de Servicios del Estado de Q., a la que el propio precepto remite.

En efecto, la Ley de Adquisiciones, Enajenaciones, Arrendamientos y Contratación de Servicios del Estado de Q., en el régimen relativo a la enajenación de bienes, regula la excepción a este principio en su artículo 59, que dispone lo siguiente:

"Artículo 59. En los casos de acuerdo al dictamen respectivo, no sea recomendable la rehabilitación de un bien mueble y sea más costeable su enajenación en el estado en que se encuentra, se determinará como destino su venta a través de licitación pública, la cual se llevará a cabo conforme al procedimiento que al efecto establecen los artículos 25 y 26 de esta ley, a excepción de los siguientes supuestos:

"I. Cuando el valor del avalúo o el previsto en el Diario Oficial de la Federación, en la lista de precios mínimos de avalúo para venta de bienes muebles que generen los poderes, Ayuntamientos y entidades públicas, no exceda el monto de trescientos salarios mínimos mensuales vigente en el Estado, los comités autorizarán la venta directa, observándose estrictamente lo mencionado en el último párrafo de este artículo;

"II. Cuando se rescinda el contrato, el comité conforme al criterio de adjudicación, celebrará un nuevo contrato con el concursante que en orden consecutivo hubiere cumplido con todos los requisitos; y

"III. Cuando los bienes muebles propiedad de los Poderes del Estado, Ayuntamientos y entidades públicas sean donados, previa justificación y autorización de los comités correspondientes y solamente cuando se destinen a instituciones de beneficencia pública.

"En el proceso de enajenación directa deberá estar presente un representante del órgano de control interno del poder o Ayuntamiento o entidad pública de que se trate, con el objeto de vigilar que el evento se haga apegado a la ley."

De lo anterior tenemos que por regla general las enajenaciones deberán realizarse en subasta pública con las excepciones a que se refiere este artículo, razón por la cual la norma en estudio no puede ser considerada inconstitucional.

Por cuanto se refiere al artículo 82, el estudio del mismo se abordará de manera conjunta con el estudio del artículo 100, por lo cual se remite a dicho apartado.

XV. Del patrimonio y hacienda municipales.

En sus conceptos de invalidez, la parte actora igualmente reclama de inconstitucionales los artículos 100 y 101 de la Ley Orgánica Municipal del Estado de Q., pues aduce que con su contenido se invade su ámbito autónomo patrimonial.

El artículo 100 reclamado establece:

"Artículo 100. No podrán enajenarse los bienes del dominio público de los Municipios sino mediante decreto previo de desincorporación emitido por la legislatura."

La Constitución Federal contempla un principio de libre administración hacendaria; sin embargo, por cuanto atañe a la materia patrimonial, el artículo 115, fracción II, dispone lo siguiente:

"Artículo 115. Los Estados adoptarán, para su régimen interior, la forma de gobierno republicano, representativo, popular, teniendo como base de su división territorial y de su organización política y administrativa el Municipio Libre, conforme a las bases siguientes:

"...

"II. Los Municipios estarán investidos de personalidad jurídica y manejarán su patrimonio conforme a la ley."

De lo anterior tenemos que el artículo 115, fracción II, ordena que el patrimonio de los Municipios se maneje conforme a la ley.

Como ya lo sostuvo esta minoría, el mandato constitucional de libertad de administración hacendaria implica que debe ser exclusivamente el Ayuntamiento quien decida la administración y destino de sus bienes muebles e inmuebles, dentro del marco y conforme a los procedimientos que marque la ley local. También implica que cualquier intervención ajena al Ayuntamiento que supedite este tipo de decisiones a otro órgano es inconstitucional.

En esta tesitura, el precepto antes transcrito resulta inconstitucional, porque afecta el principio de libre disposición inmobiliaria, al subordinar la enajenación de los bienes de dominio público a un decreto de desincorporación de la legislatura.

Al respecto, señala G.G.S. en su artículo: "Avances importantes para el fortalecimiento municipal" contenido en el libro "Derecho Municipal: Una Visión al Artículo 115 Constitucional"; LVI Legislatura del H. Congreso del Estado Libre y Soberano de Guerrero, Instituto de Estudios Parlamentarios "E.N.":

"Y es que al parecer -desgraciadamente- siempre ha existido la desconfianza acerca de si los Gobiernos Municipales son o no capaces de tomar decisiones por sí mismos. Se les trata como menores de edad o inmaduros, justo ahora que las autoridades municipales merecen la confianza plena de los otros órdenes de gobierno y de su comunidad, porque pueden gobernar realmente su Ayuntamiento. A los Municipios se les reconoce personalidad jurídica, pero actualmente los Gobiernos y las Legislaturas Estatales afectan y trastocan el ámbito municipal tomando decisiones en su nombre, dejando a su conveniencia si descentralizan o desconcentran o no, funciones a los Municipios. ... Es tan grave el asunto que existen Ayuntamientos que no tienen facultades reglamentarias plenas. Para que entre en vigor el reglamento correspondiente se requiere de la aprobación de la Legislatura Estatal. Hay Ayuntamientos que no tienen siquiera la posibilidad de presentar una propuesta de ingresos a las Legislaturas Estatales, cuando es la instancia municipal quien aprueba el presupuesto de ingresos, quien conoce de sus necesidades, de sus realidades y, por lo tanto, con mayor visión y conocimiento sabe cuáles son los rubros que puede modificar a efecto de obtener mayores ingresos sin que se afecte drásticamente al ciudadano. Qué necesidad hay de que una legislatura apruebe una desincorporación del dominio público al privado, cuando es tan legítimo que lo realice un Cabildo; qué necesidad hay de que una legislatura establezca en leyes secundarias la estructura a la que debe apegarse un Ayuntamiento y la forma de elegir a algunos funcionarios regulando los más mínimos detalles, cuando es más conveniente que las legislaturas sólo sienten bases con disposiciones generales y que, en todo caso, cada Ayuntamiento entre al detalle reglamentando de acuerdo con las condiciones funcionales de su Municipio."

Así lo ha establecido también este Alto Tribunal en la jurisprudencia P./J. 36/2003 del Tribunal Pleno, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, T.X., agosto de 2003, página 1251, que a la letra indica:

"BIENES INMUEBLES DEL MUNICIPIO. CUALQUIER NORMA QUE SUJETE A LA APROBACIÓN DE LA LEGISLATURA LOCAL SU DISPOSICIÓN, DEBE DECLARARSE INCONSTITUCIONAL (INTERPRETACIÓN DEL ARTÍCULO 115, FRACCIÓN II, INCISO B), DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL, ADICIONADO POR REFORMA PUBLICADA EN EL DIARIO OFICIAL DE LA FEDERACIÓN EL 23 DE DICIEMBRE DE 1999). El desarrollo legislativo e histórico del artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, revela que el Municipio Libre es la base sobre la que se construye la sociedad nacional, como lo demuestran los diversos documentos que integran los procesos legislativos de sus reformas, tales como la municipal de 1983, la judicial de 1994 y la municipal de 1999, siendo esta última donde destaca la voluntad del órgano reformador en pro de la consolidación de su autonomía, pues lo libera de algunas injerencias de los Gobiernos Estatales y lo configura expresamente como un tercer nivel de gobierno, más que como una entidad de índole administrativa, con un ámbito de gobierno y competencias propias y exclusivas, todo lo cual conlleva a determinar que la interpretación del texto actual del artículo 115 debe hacer palpable y posible el fortalecimiento municipal, para así dar eficacia material y formal al Municipio Libre, sin que esto signifique que se ignoren aquellas injerencias legítimas y expresamente constitucionales que conserven los Ejecutivos o las Legislaturas Estatales. Atento lo anterior, el texto adicionado del inciso b) de la fracción II del artículo 115 constitucional debe interpretarse desde una óptica restrictiva en el sentido de que sólo sean esas las injerencias admisibles de la Legislatura Local en la actividad municipal, pues así se permite materializar el principio de autonomía y no tornar nugatorio el ejercicio legislativo realizado por el Constituyente Permanente, sino más bien consolidarlo, lo que significa que el inciso citado sólo autoriza a las Legislaturas Locales a que señalen cuáles serán los supuestos en que los actos relativos al patrimonio inmobiliario municipal requerirán de un acuerdo de mayoría calificada de los propios integrantes del Ayuntamiento, mas no las autoriza para erigirse en una instancia más exigible e indispensable para la realización o validez jurídica de dichos actos de disposición o administración, lo cual atenta contra el espíritu de la reforma constitucional y los fines perseguidos por ésta; de ahí que cualquier norma que sujete a la aprobación de la Legislatura Local la disposición de los bienes inmuebles de los Municipios, al no encontrarse prevista esa facultad en la fracción citada, debe declararse inconstitucional."

Asimismo, y en vía de consecuencia, debe declararse inconstitucional el artículo 82 reclamado, que dispone:

"Artículo 82. En las solicitudes para cambio de destino o desafectación de bienes de uso común o de servicio público, se expresarán los motivos que para ello tenga el Municipio solicitante, agregando el dictamen técnico correspondiente."

Lo anterior, con apoyo en el artículo 41, fracción IV, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 Constitucional, el cual establece lo siguiente:

"Artículo 41. Las sentencias deberán contener:

"...

"IV. ... Cuando la sentencia declare la invalidez de una norma general, sus efectos deberán extenderse a todas aquellas normas cuya validez dependa de la propia norma invalidada."

Por su parte, el artículo 101 dispone:

"Artículo 101. Los bienes inmuebles del dominio privado del Municipio son imprescriptibles y podrán ser enajenados por acuerdo de las dos terceras partes de los integrantes del Ayuntamiento siempre que su transmisión implique la construcción de obras de beneficio colectivo o se incremente el patrimonio municipal."

La exigencia de que los bienes inmuebles de dominio privado sólo puedan ser enajenados por acuerdo de las dos terceras partes de los integrantes del Ayuntamiento es constitucional, pues se trata de una ley en materia municipal de las contempladas en el artículo 115, fracción II, inciso b), que sujeta la afectación del patrimonio inmobiliario del Municipio a una votación calificada.

Por otro lado, la exigencia de que la transmisión de los bienes implique la construcción de obras de beneficio colectivo o el incremento del patrimonio municipal también es inconstitucional, porque va más allá del primer párrafo de la fracción II del artículo 115 mencionado, pues establece una limitación al principio de libre disposición inmobiliaria del Municipio al condicionar el destino de tales bienes; requisito que la Constitución no prevé y que, por tanto, no corresponde a la ley reclamada hacerlo.

En esa tesitura, es claro que el artículo analizado excede el contenido del artículo 115, fracción II, primer párrafo, de la Constitución Federal, por lo que procede declarar la invalidez de la porción normativa que establece: "siempre que su transmisión implique la construcción de obras de beneficio colectivo o se incremente el patrimonio municipal".

XVI. De la Ley de Ingresos y presupuesto de egresos.

La parte actora también reclama que el artículo 111 de la ley impugnada, al establecer que el proyecto de presupuesto de egresos deberá ser turnado a la Comisión de Hacienda, Patrimonio y Cuenta Pública para que ésta emita un dictamen, invade su libertad hacendaria.

El artículo 111 de la ley impugnada establece:

"Artículo 111. El Ayuntamiento por conducto de su secretario, tan pronto reciba el proyecto de presupuesto de egresos, lo turnará a la Comisión de Hacienda Patrimonio y Cuenta Pública para que, en un plazo de ocho días, lo estudie y emita el dictamen respectivo."

El precepto antes transcrito debe ser considerado como una norma por ausencia de reglamento en términos del artículo 115, fracción II, inciso e), constitucional, porque es facultad del Ayuntamiento determinar el procedimiento interno que deberá seguirse para formular propuestas relacionadas con el presupuesto de egresos, así como las fechas y tiempos en que se deberá presentar dicho proyecto para su aprobación por el Ayuntamiento.

Lo anterior, en virtud de que, como lo establece el artículo 115, fracción IV, inciso c), cuarto párrafo, "los presupuestos de egresos serán aprobados por los Ayuntamientos", es decir, al estar los Ayuntamientos facultados para aprobar sus presupuestos de egresos, debe entenderse que también a ellos corresponde establecer el mecanismo de formulación y aprobación del mismo, por lo que sólo en el caso de que el Cabildo no reglamente dicha circunstancia, entonces podrá ceñirse a lo establecido por la Legislatura Estatal.

Consecuentemente, al tratarse de una norma de naturaleza supletoria para el caso de que el Municipio no reglamente lo correspondiente, no puede considerarse violatoria de la esfera de competencias del Municipio y, por tanto, el concepto de invalidez resulta infundado.

A continuación, se procede a analizar el contenido del artículo 112 de la ley impugnada, respecto del cual la parte actora adujo que es violatorio del ámbito autónomo patrimonial y de su libertad hacendaria.

El precepto reclamado dispone:

"Artículo 112. En la formulación del presupuesto de egresos podrá observarse, en lo aplicable, las normas relativas de la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público del Estado o los lineamientos siguientes:

"I. La presupuestación del gasto público municipal deberá sujetarse a los objetivos y prioridades que señale el Plan de Desarrollo Municipal y sus programas atendiendo a los principios de racionalidad, austeridad y disciplina;

"II. Sólo habrá un presupuesto, las modificaciones de partidas, una vez aprobado aquél, deberán sujetarse a la aprobación del Ayuntamiento;

"III. Todos los gastos públicos deberán consignarse en el presupuesto o en modificaciones al mismo;

"IV. Las autorizaciones presupuestales del gasto no se formularán en forma general, sino por partidas detalladas y específicas, sin perjuicio de agruparlas en partidas globales;

"V. Preferentemente que el total de sueldos, salarios y prestaciones al personal, no exceda del 33% del total del presupuesto;

"VI. Preferente que la inversión de obra pública sea de por lo menos el equivalente al 30% del ingreso total;

"VII. Se clasificarán los gastos públicos para facilitar su formulación, ejecución, contabilización y evaluación; y

"VIII. Clasificará como grupos fundamentales de la autorización del gasto público los capítulos de servicios personales y generales; materiales y suministros; maquinaria, mobiliario y equipo; adquisición de muebles e inmuebles; construcciones; transferencias; deuda pública, y asignaciones globales suplementarias. Estos capítulos se agruparán en forma de gasto corriente, de inversión y deuda pública."

El primer párrafo y las fracciones I, II, III, IV, VII y VIII del artículo antes transcrito, deben considerarse como una base general de administración inserta dentro del objeto de las leyes en materia municipal a que hace referencia la fracción II, inciso a), del artículo 115 de la Constitución Federal, pues para efectos de la revisión de la cuenta pública, es conveniente el establecimiento de reglas en la formulación del presupuesto de egresos que faciliten la respectiva fiscalización por parte de la legislatura, como lo indica la fracción IV, penúltimo párrafo, del propio precepto constitucional.

Sin embargo, las fracciones V y VI del artículo 112 deben considerarse inconstitucionales, toda vez que al establecer que la partida relativa a los sueldos, salarios y prestaciones "preferentemente" no exceda del 33% (fracción V) y que la inversión en obra pública sea de por lo menos al equivalente del 30% (fracción VI) del total del presupuesto de egresos, se violenta la fracción IV del artículo 115 constitucional, que prevé:

"Artículo 115. ...

"IV. Los Municipios administrarán libremente su hacienda, la cual se formará de los rendimientos de los bienes que les pertenezcan, así como de las contribuciones y otros ingresos que las legislaturas establezcan a su favor, y en todo caso:

"a) Percibirán las contribuciones, incluyendo tasas adicionales, que establezcan los Estados sobre la propiedad inmobiliaria, de su fraccionamiento, división, consolidación, traslación y mejora así como las que tengan por base el cambio de valor de los inmuebles.

"Los Municipios podrán celebrar convenios con el Estado para que éste se haga cargo de algunas de las funciones relacionadas con la administración de esas contribuciones.

"b) Las participaciones federales, que serán cubiertas por la Federación a los Municipios con arreglo a las bases, montos y plazos que anualmente se determinen por las Legislaturas de los Estados.

"c) Los ingresos derivados de la prestación de servicios públicos a su cargo.

(Reformado, D.O.F. 23 de diciembre de 1999)

"Las leyes federales no limitarán la facultad de los Estados para establecer las contribuciones a que se refieren los incisos a) y c), ni concederán exenciones en relación con las mismas. Las leyes estatales no establecerán exenciones o subsidios en favor de persona o institución alguna respecto de dichas contribuciones. Sólo estarán exentos los bienes de dominio público de la Federación, de los Estados o los Municipios, salvo que tales bienes sean utilizados por entidades paraestatales o por particulares, bajo cualquier título, para fines administrativos o propósitos distintos a los de su objeto público.

(Reformado, D.O.F. 23 de diciembre de 1999)

"Los Ayuntamientos, en el ámbito de su competencia, propondrán a las Legislaturas Estatales las cuotas y tarifas aplicables a impuestos, derechos, contribuciones de mejoras y las tablas de valores unitarios de suelo y construcciones que sirvan de base para el cobro de las contribuciones sobre la propiedad inmobiliaria.

(Adicionado, D.O.F. 23 de diciembre de 1999)

"Las Legislaturas de los Estados aprobarán las Leyes de Ingresos de los Municipios, revisarán y fiscalizarán sus cuentas públicas. Los presupuestos de egresos serán aprobados por los Ayuntamientos con base en sus ingresos disponibles.

(Adicionado, D.O.F. 23 de diciembre de 1999)

"Los recursos que integran la hacienda municipal serán ejercidos en forma directa por los Ayuntamientos, o bien, por quien ellos autoricen, conforme a la ley."

Como se logra desprender de la fracción IV del artículo 115 constitucional, antes transcrita, los Ayuntamientos gozan de libertad para administrar su hacienda y corresponde a éstos aprobar su presupuesto de egresos.

Ahora bien, la libre administración de la hacienda municipal corresponde al régimen que estableció el Poder Revisor de la Constitución con el propósito expreso de fortalecer la autonomía y autosuficiencia económica de los Municipios, de tal manera que estas entidades políticas tengan libertad en la aplicación de los recursos que les son propios, para la satisfacción de sus necesidades.

Este criterio ha sido sostenido por el Pleno de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, en la jurisprudencia número 5/2000, que aparece publicada en la página 515 del Tomo XI, febrero de dos mil, del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, que dice:

"HACIENDA MUNICIPAL Y LIBRE ADMINISTRACIÓN HACENDARIA. SUS DIFERENCIAS (ARTÍCULO 115, FRACCIÓN IV, DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL). En términos generales puede considerarse que la hacienda municipal se integra por los ingresos, activos y pasivos de los Municipios; por su parte, la libre administración hacendaria debe entenderse como el régimen que estableció el Poder Reformador de la Constitución a efecto de fortalecer la autonomía y autosuficiencia económica de los Municipios, con el fin de que éstos puedan tener libre disposición y aplicación de sus recursos y satisfacer sus necesidades, todo esto en los términos que fijen las leyes y para el cumplimiento de sus fines públicos."

Igualmente, en la exposición de motivos de la reforma constitucional efectuada al artículo 115, el tres de febrero de mil novecientos ochenta y tres, se asentó:

"Dentro de estos grandes lineamientos, como consecuencia de los estudios realizados y como corolario de la intensa consulta popular efectuada, consideramos como medida fundamental para robustecer al Municipio, piedra angular de nuestra vida republicana y federal, hacer algunos cambios al artículo 115, de la Constitución, tendientes a vigorizar su hacienda, su autonomía política ...

"...

"Se atribuyen igualmente a los Municipios los rendimientos de sus bienes propios, así como de las otras contribuciones y los otros ingresos que las legislaturas establezcan a su favor, y fundamentalmente también los ingresos provenientes de la prestación de los servicios públicos a su cargo."

Por otro lado, el concepto de hacienda, en un sentido amplio puede entenderse como el conjunto de bienes organizados para el ejercicio de la actividad económica de un ente, que bien puede ser de naturaleza privada o, como en el caso, pública. Lo que permite calificar a un conjunto de bienes como hacienda es, justamente, el destino o fin al que se encuentran afectos, es el elemento que le da cohesión y permite identificarla como una unidad económica.

Algunos autores distinguen entre el patrimonio y la hacienda municipal. Esto es, el patrimonio de un Municipio se refiere a todos los bienes, materiales e inmateriales, muebles e inmuebles, etcétera, que le pertenecen y sobre los cuales ejerce dominio. Bajo esta noción, el patrimonio municipal es más amplio que su hacienda.

La hacienda municipal se conforma con los recursos económicos con los que cuenta el Municipio para cumplir con sus funciones y proporcionar los servicios públicos que tiene a su cargo.

En este contexto, la libre administración de la hacienda municipal debe entenderse exclusivamente como la facultad de organizar, esto es, ordenar económicamente los recursos del Municipio disponibles y utilizarlos para proveer a la satisfacción de los intereses y necesidades sociales, así como a prestar los servicios públicos que tenga a su cargo, siempre que se apliquen al gasto público.

Así las cosas, la regulación de un destino para los ingresos públicos, preconfigurado por la ley, constituye una limitación a la libre administración hacendaria que violenta la fracción IV del artículo 115 de la Constitución Federal. En este tenor, los supuestos jurídicos previstos en las fracciones V y VI del artículo 112 de la ley impugnada, que dispone la obligación de que el Ayuntamiento, del total de su presupuesto de egresos, destine, preferentemente, no más del 33% a sueldos, salarios y prestaciones, y no menos del 30% a inversión en obra pública, resulta inconstitucional, toda vez que atenta contra el régimen de libre administración hacendaria, razón por la cual debe declararse su invalidez.

Sirve de apoyo a lo antes expuesto, la jurisprudencia P./J. 53/2002, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, T.X., enero de 2003, página 1393, que a la letra indica:

"HACIENDA MUNICIPAL. LAS CONTRIBUCIONES QUE ESTABLEZCAN LAS LEGISLATURAS DE LOS ESTADOS SOBRE LA PROPIEDAD INMOBILIARIA SE ENCUENTRAN TUTELADAS BAJO EL RÉGIMEN DE LIBRE ADMINISTRACIÓN HACENDARIA, POR LO QUE ESOS RECURSOS PERTENECEN EXCLUSIVAMENTE A LOS MUNICIPIOS Y NO AL GOBIERNO DEL ESTADO (INCONSTITUCIONALIDAD DEL ARTÍCULO 1o., FRACCIÓN I, DE LA ‘LEY DE INGRESOS Y PRESUPUESTO DE INGRESOS, (SIC) PARA EL EJERCICIO FISCAL DE 2002’ DEL ESTADO DE SONORA). El artículo 115, fracción IV, de la Constitución Federal, establece la forma en que se integra la hacienda municipal, señalando que se formará de los rendimientos de los bienes que les pertenezcan, así como de las contribuciones y otros ingresos que las legislaturas establezcan a su favor; por su parte, los incisos a), b) y c), de la fracción IV mencionada, se refieren a los conceptos que estarán sujetos al régimen de libre administración hacendaria. El indicado inciso a), dispone que, en todo caso, los Municipios percibirán las contribuciones, incluyendo tasas adicionales que establezcan los Estados sobre la propiedad inmobiliaria, su fraccionamiento, división, consolidación, traslación y mejora así como las que tengan por base el cambio de valor de los inmuebles, luego, esos recursos, forman parte de la hacienda municipal y están sujetos al régimen de libre administración hacendaria, lo que hace patente que dichos recursos pertenecen a los Municipios de forma exclusiva y no al Gobierno del Estado; por lo tanto, si en la Ley de Ingresos estatal se establece que el Gobierno del Estado percibirá los ingresos provenientes del ‘impuesto predial ejidal’, ello vulnera lo dispuesto por el artículo 115, fracción IV, inciso a), de la Constitución Federal. Como consecuencia de lo anterior, la Legislatura Local, tampoco puede establecer disposición alguna que indique a los Municipios el destino de esos recursos, ya que se encuentran bajo el régimen de libre administración hacendaria y en libertad de ocuparlos de acuerdo con sus necesidades, siempre que se apliquen al gasto público.

"Controversia constitucional 25/2002. Municipio de San Luis Río Colorado, Estado de Sonora. 5 de diciembre de 2002. Unanimidad de diez votos. Ausente: J.V.C. y C.. Ponente: J.N.S.M.. Secretario: P.A.N.M.."

Consecuentemente, resulta fundado el concepto de invalidez hecho valer por la parte actora, por lo que se refiere a las fracciones V y VI del artículo 112 de la Ley Orgánica Municipal del Estado de Q..

XVII. De la facultad reglamentaria.

En su concepto de invalidez, los Municipios actores también reclaman que el artículo 150 de la ley impugnada invade su ámbito de auto-organización y sus facultades para reglamentar la participación ciudadana.

El precepto reclamado señala lo siguiente:

"Artículo 150. El derecho de iniciar reglamentos, acuerdos y decretos y demás disposiciones de observancia general, compete a:

"I. El presidente municipal;

"II. Los regidores;

"III. Los síndicos;

"IV. Los Consejos Municipales de Participación Social;

"V. A los ciudadanos en los términos de la ley respectiva."

No asiste la razón a la parte actora al afirmar que el contenido del precepto antes transcrito invade su esfera de auto-organización y su facultad para reglamentar la participación ciudadana, toda vez que la norma reclamada debe ser considerada como una base general de administración, inserta dentro del objeto de las leyes en materia municipal a las que alude la fracción II, segundo párrafo, inciso a), del artículo 115 de la Constitución, porque tiende a homogeneizar a los funcionarios legitimados para presentar iniciativas sobre disposiciones municipales de observancia general.

Por otro lado, la parte actora también señala que el artículo 152 del ordenamiento reclamado, es violatorio del contenido de la fracción II, inciso b), del artículo 115 constitucional, toda vez que establece una votación calificada a un supuesto distinto a los previstos por dicho precepto.

El artículo reclamado dispone:

"Artículo 152. En las sesiones del Ayuntamiento en que se aprueben las modificaciones o reformas a las normas municipales de observancia general, deberán estar presentes cuando menos las dos terceras partes de sus miembros. La secretaría convocará cuando menos con tres días de anticipación a la sesión correspondiente."

Al respecto, esta minoría estima que en el inciso b) de la fracción II del artículo 115 constitucional se otorgan facultades a la Legislatura Estatal para determinar los casos en que se requiera del acuerdo de las dos terceras partes de los miembros del Ayuntamiento; sin embargo, tal facultad no se encuentra restringida al supuesto previsto en el inciso b) mencionado, sino que en términos del artículo 124 constitucional, la legislatura tiene la facultad discrecional de fijar mayorías calificadas en otros supuestos, tema en el cual coincidimos con la apreciación de la ejecutoria que ahora nos ocupa. Por tanto, la norma a estudio no es inconstitucional.

Finalmente, es necesario señalar que la exigencia de que la secretaría convoque cuando menos con tres días de anticipación a la sesión correspondiente, es una base general de administración, de las previstas en el artículo 115 constitucional, fracción II, inciso a), toda vez que establece una norma homogénea que tiende a asegurar el regular funcionamiento del Cabildo, en especial, en cuanto a que garantiza la existencia de una convocatoria previa a partir de la cual los munícipes estén debidamente informados sobre la próxima celebración de una sesión de Cabildo, en la que tienen el derecho y la obligación de participar.

XVIII. De las faltas y licencias de los servidores públicos.

Los Municipios actores reclaman la inconstitucionalidad del artículo 159 de la Ley Orgánica Municipal del Estado de Q., por estimar que invade su ámbito de auto-organización, así como su facultad para reglamentar la administración pública municipal, incluida la de otorgar las licencias de los funcionarios integrantes del Ayuntamiento.

El precepto reclamado prevé:

"Artículo 159. Los servidores públicos municipales podrán solicitar licencia al Ayuntamiento para separarse temporal o definitivamente del ejercicio de sus funciones, siendo en el primer caso por un lapso no mayor de 90 días."

La norma antes transcrita debe considerarse como una base general de administración, inserta dentro del objeto de las leyes en materia municipal a las que alude la fracción II, inciso a), del artículo 115 de la Constitución, porque es una norma relativa a una cuestión general que le da un marco normativo homogéneo a los Municipios del Estado, sin intervenir en sus cuestiones específicas.

En efecto, el hecho de que la Legislatura Estatal establezca como límite el término de 90 días para que se considere "separación temporal" de uno de los integrantes del Cabildo, no invade la esfera de facultades de auto-organización de los Municipios actores, sino que se trata de una regla que genera seguridad jurídica y regularidad en el ejercicio del Gobierno del Ayuntamiento, sin intervenir en sus cuestiones específicas, dejando a salvo su facultad reglamentaria a ese respecto.

Consecuentemente, al no invadirse las facultades de organización interna y de autogobierno otorgadas constitucionalmente al Ayuntamiento, el concepto de invalidez debe considerarse infundado.

XIX. Del patrimonio cultural.

Los Municipios actores en sus conceptos de invalidez señalan también que el artículo 178 de la ley impugnada es violatorio de su esfera de competencias al invadir su ámbito de auto-organización y su facultad para reglamentar la administración pública municipal.

El precepto que se analiza señala:

"Artículo 178. Los Municipios están obligados a conservar los documentos históricos y monumentos artísticos, arquitectónicos e históricos de su propiedad o, mediante convenio con autoridades estatales y federales los que estén establecidos en su demarcación territorial.

"El presidente municipal nombrará al responsable del Archivo Histórico Municipal, para la custodia, guarda, conservación y difusión del acervo documental."

Respecto del precepto antes transcrito debemos decir que el primer párrafo constituye una norma derivada del artículo 124 y de la fracción III, inciso i), y del 115 de la Constitución Federal, que disponen:

"Artículo 124. Las facultades que no están expresamente concedidas por esta Constitución a los funcionarios federales, se entienden reservadas a los Estados."

"Artículo 115. ...

"III. Los Municipios tendrán a su cargo las funciones y servicios públicos siguientes:

"...

"i) Los demás que las Legislaturas Locales determinen según las condiciones territoriales y socio-económicas de los Municipios, así como su capacidad administrativa y financiera."

Lo anterior se afirma en virtud de que de la lectura del artículo 73, fracción XXV, constitucional se desprende que la Federación se reserva la facultad para "legislar sobre vestigios o restos fósiles y sobre monumentos arqueológicos, artísticos e históricos, cuya conservación sea de interés nacional", es decir, que queda dentro de la esfera competencial de los Estados velar por la conservación de los monumentos cuya importancia se encuentre limitada a la región específica, respecto de los cuales le corresponderá a la Legislatura Estatal emitir las normas de conservación correspondientes, mismas que podrán vincular a los Municipios a conservar los documentos históricos y monumentos artísticos, arquitectónicos e históricos de su propiedad, o bien, a celebrar convenios para tal efecto con autoridades federales y estatales, por lo que se refiere a los que estén establecidos en su demarcación territorial.

Por otro lado, en relación al segundo párrafo del precepto impugnado, por medio del cual se establece que el presidente municipal nombrará al responsable del Archivo Histórico Municipal, debe decirse que se trata de una norma por ausencia de reglamento en términos del artículo 115, fracción II, inciso e), constitucional, porque el Ayuntamiento tiene la facultad de auto-organizarse y decidir si corresponde a dicho funcionario el nombramiento del titular que encabece el archivo mencionado, así como la necesidad de crear dicha dependencia.

En este tenor, no es el caso de considerar inconstitucional el artículo 178 analizado y, por tanto, el concepto de invalidez hecho valer al respecto debe declararse infundado.

XX. Transitorios.

Por último, la parte actora aduce que a través de los artículos transitorios segundo y cuarto de la Ley Orgánica Municipal del Estado de Q. se da viabilidad integral para que los artículos impugnados de inconstitucionales tengan vida jurídica.

Los artículos segundo y cuarto transitorios de la Ley Orgánica Municipal del Estado de Q., señalan:

"Artículo segundo. La presente ley entrará en vigor a partir del 1o. de junio del 2001, con excepción de lo establecido en la fracción V y VI del artículo 112 de la presente ley, cuyos efectos serán exigibles a partir del 1o. de enero del año 2002."

"Artículo cuarto. Se derogan todas las disposiciones que se opongan a la presente ley."

El hecho de que en los artículos transitorios segundo y cuarto de la Ley Orgánica Municipal del Estado de Q. se señalen diversas cuestiones relacionadas con la fecha de entrada en vigor de la ley, así como con las consecuencias de su vigencia, como son la abrogación o derogación de las disposiciones legales correspondientes, constituyen cuestiones relativas al régimen de transición de la norma, que por sí solas no resultan inconstitucionales, pues esto dependerá del análisis de los preceptos respectivos de la propia norma; por tanto, los artículos transitorios impugnados en comento no son violatorios de los principios que se desprenden de la fracción II del artículo 115 constitucional.

Por último, esta minoría, en suplencia de la deficiencia de la demanda, estima que el artículo tercero transitorio, aunque no fue impugnado por la parte actora, debe declararse inconstitucional en atención a lo siguiente.

El artículo tercero transitorio de la Ley Orgánica Municipal del Estado de Q. establece:

"Artículo tercero. Los Ayuntamientos expedirán o adecuarán sus reglamentos a más tardar en 6 meses contados a partir de la publicación de la presente ley. En tanto éstos se expidan o adecuen, se aplicarán las disposiciones reglamentarias existentes, en todo aquello que no se opongan a la presente ley."

El artículo anterior establece el plazo para que los Municipios del Estado de Q. expidan los reglamentos respectivos.

Al respecto, es conveniente recordar el contenido de la fracción II del artículo 115 de la Constitución Federal, que establece:

"Artículo 115. Los Estados adoptarán, para su régimen interior, la forma de gobierno republicano, representativo, popular, teniendo como base de su división territorial y de su organización política y administrativa el Municipio Libre, conforme a las bases siguientes:

"...

"II. Los Municipios estarán investidos de personalidad jurídica y manejarán su patrimonio conforme a la ley.

(Reformado, D.O.F. 23 de diciembre de 1999)

"Los Ayuntamientos tendrán facultades para aprobar, de acuerdo con las leyes en materia municipal que deberán expedir las Legislaturas de los Estados, los bandos de policía y gobierno, los reglamentos, circulares y disposiciones administrativas de observancia general dentro de sus respectivas jurisdicciones, que organicen la administración pública municipal, regulen las materias, procedimientos, funciones y servicios públicos de su competencia y aseguren la participación ciudadana y vecinal.

(Adicionado, D.O.F. 23 de diciembre de 1999)

"El objeto de las leyes a que se refiere el párrafo anterior será establecer:

"a) Las bases generales de la administración pública municipal y del procedimiento administrativo, incluyendo los medios de impugnación y los órganos para dirimir las controversias entre dicha administración y los particulares, con sujeción a los principios de igualdad, publicidad, audiencia y legalidad;

"b) Los casos en que se requiera el acuerdo de las dos terceras partes de los miembros de los Ayuntamientos para dictar resoluciones que afecten el patrimonio inmobiliario municipal o para celebrar actos o convenios que comprometan al Municipio por un plazo mayor al periodo del Ayuntamiento;

"c) Las normas de aplicación general para celebrar los convenios a que se refieren tanto las fracciones III y IV de este artículo, como el segundo párrafo de la fracción VII del artículo 116 de esta Constitución;

"d) El procedimiento y condiciones para que el Gobierno Estatal asuma una función o servicio municipal cuando, al no existir el convenio correspondiente, la Legislatura Estatal considere que el Municipio de que se trate esté imposibilitado para ejercerlos o prestarlos; en este caso, será necesaria solicitud previa del Ayuntamiento respectivo, aprobada por cuando menos las dos terceras partes de sus integrantes; y

"e) Las disposiciones aplicables en aquellos Municipios que no cuenten con los bandos o reglamentos correspondientes.

(Adicionado, D.O.F. 23 de diciembre de 1999)

"Las Legislaturas Estatales emitirán las normas que establezcan los procedimientos mediante los cuales se resolverán los conflictos que se presenten entre los Municipios y el Gobierno del Estado, o entre aquéllos, con motivo de los actos derivados de los incisos c) y d) anteriores."

De lo anterior tenemos que si bien es cierto que la Constitución otorga competencia a los Ayuntamientos para emitir diversas normas reglamentarias que, como ha quedado sentado con anterioridad, tienen el carácter de autónomas, también es cierto que esta es una cuestión potestativa para el Ayuntamiento, pues tiene libertad para valorar las circunstancias sociales, políticas o económicas, para emitir las normas que estime necesarias, sin que la legislatura le pueda imponer un plazo para ello. Menos aún cuando la propia Constitución regula en el inciso e) de la fracción II del artículo 115 constitucional la obligación para la legislatura de emitir normas que operen en ausencia del reglamento municipal.

En este orden de ideas, el hecho de que el artículo transitorio obligue al Ayuntamiento a emitir sus normas reglamentarias en un plazo de seis meses conculca lo establecido por la fracción II del artículo 115 de la Constitución Federal y, por tanto, debe declararse su invalidez.

Esta minoría estima que las consideraciones jurídicas antes mencionadas son las que debieron prevalecer al pronunciarse sobre el fondo de la presente controversia constitucional.