Voto de Suprema Corte de Justicia, Pleno
| Juez | Ministros Olga Sánchez Cordero de García Villegas, Sergio A. Valls Hernández, Luis María Aguilar Morales, Jorge Mario Pardo Rebolledo y Sergio Salvador Aguirre Anguiano |
| Número de resolución | 23/2010 |
| Fecha | 01 Enero 2012 |
| Número de registro | 40761 |
| Fecha de publicación | 01 Enero 2012 |
| Localizador | Gaceta del Semanario Judicial de la Federación. Libro IV, Enero de 2012, Tomo 2, 1265 |
| Materia | Derecho Penal |
| Emisor | Pleno |
Voto de minoría que formulan los señores M.O.S.C. de G.V., S.A.V.H., L.M.A.M., J.M.P.R. y S.S.A.A., en relación con la sentencia del Tribunal Pleno que resolvió la acción de inconstitucionalidad 23/2010, promovida por el procurador general de la República.
El Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación al resolver la acción de inconstitucionalidad 23/2010 en sesión de veintiocho de junio de dos mil once, sostuvo por mayoría de votos la validez del artículo primero transitorio del Decreto 1047/2010 II P.O., por el que se reforman y adicionan la Ley de Salud, la Ley para la Prevención de las Adicciones, Tratamiento, Disminución de Daño y Reinserción Social de Personas con Adicción, el Código de Procedimientos Penales y la Ley de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad, todas ellas para el Estado de C., publicado en el Periódico Oficial del Estado, el catorce de agosto de dos mil diez.
No se comparte la determinación de la mayoría, por las siguientes razones:
En la sentencia dictada por el Tribunal Pleno se sostuvo que el decreto local impugnado no resulta inconstitucional, porque los alcances del legislador federal en materias concurrentes, como según se dijo, la prevista en el tercer párrafo del artículo 73, fracción XXI, constitucional, para establecer los supuestos en que las autoridades del fuero común podrán conocer y resolver sobre delitos federales, se constriñe a la determinación del tipo penal y la responsabilidad que corresponde por la comisión del delito; es decir, a una determinación sustantiva relativa a la tipicidad, pero no por las condiciones de operación que deben darse al interior de cada una de las entidades federativas.
También se dijo que de la interpretación del artículo 73, fracción XXI, constitucional, se sigue que la Federación no tiene competencia para indicarle a las entidades federativas cuáles son los supuestos o instrumentos procesales que deben tener para conocer de los delitos federales, y que las Legislaturas Locales no pueden generar tipos paralelos al delito federal, ni modificar un tipo de delito federal.
Sin prejuzgar sobre lo anterior ahora, estimamos que los anteriores razonamientos se encuentran fuera de lugar en virtud de que la litis en la presente acción de inconstitucionalidad se centra en determinar la constitucionalidad del artículo primero transitorio del referido Decreto 1047/2010 II P.O., expedido por el Congreso del Estado de C., frente a lo dispuesto tanto por la Constitución Federal como por el artículo primero transitorio del decreto que reforma la Ley General de Salud, el Código Penal Federal y el Código Federal de Procedimientos Penales, publicado en el Diario Oficial de la Federación de veinte de agosto de dos mil nueve; es decir, la materia de impugnación en este asunto es determinar si el decreto local cumplió lo dispuesto en el artículo transitorio primero del decreto federal y si con ello transgredió o no lo dispuesto por la Constitución Federal.
Lo anterior es así, ya que en su único concepto de invalidez, el procurador general de la República argumentó que el decreto local impugnado es violatorio –entre otros– de los artículos 16 y 133 de la Constitución Federal, porque atendiendo a la literalidad del segundo párrafo del artículo primero transitorio del decreto federal citado, la entrada en vigor de las reformas en materia penal en las entidades federativas debió ser el veintiuno de agosto de dos mil diez, esto es, un año a partir de su entrada en vigor, lo que implica que se está realizando un planteamiento de violación indirecta a la Constitución Federal, en tanto que la fuente de invalidez deriva del presunto desacuerdo entre el decreto impugnado y una ley general, y este Tribunal Pleno en la acción de inconstitucionalidad 119/2008, determinó que es factible analizar en la acción de inconstitucionalidad, tratándose de materias concurrentes, la posible contravención de una norma local a lo dispuesto en una norma general, ya que existen normas dotadas de una especial relevancia constitucional que tiene por objeto servir de parámetro de validez de otras normas. En casos de concurrencia, la Constitución Federal establece que tiene que ser el Congreso de la Unión el que distribuya los distintos aspectos de la materia entre los diversos órganos legislativos. Esta distribución se hace mediante leyes generales.
Así, señaló el Pleno de este Alto Tribunal, en las materias concurrentes, si se impugna la competencia del órgano que emite una norma no puede resolverse este planteamiento de su sola confrontación con la Constitución Federal, sino que es necesario su contraste con la ley general relativa.
En ese sentido, se concluyó que las leyes generales se vuelven parámetro de validez y, por tanto, este tribunal acepta que pueden usarse como norma de contraste cuando se impugne la incompetencia de una autoridad legislativa para normar un aspecto determinado de una materia concurrente. La materia de salud es concurrente.
Por ello, los argumentos de la mayoría quedan fuera de lugar, pues no se está examinando aquí la constitucionalidad del decreto federal ni si éste faculta o no al legislador federal para delegar su competencia en el ámbito local.
La discusión, en ese sentido, dejó de advertir a nuestro juicio que no se estaba cuestionando la constitucionalidad de la norma federal, sino que la litis se centraba en el decreto del Congreso Estatal, motivo por el que no es materia de estudio en esta acción el alcance de la facultad concurrente del Congreso de la Unión, prevista en el tercer párrafo del artículo 73, fracción XXI, constitucional, en cuya interpretación la mayoría sustentó, en esencia, la validez del decreto impugnado.
Razones por las que en la consulta original se sostuvo lo siguiente:
El artículo primero transitorio del Decreto 1047/2010 II P.O., por el que se reforman y adicionan artículos de la Ley de Salud, la Ley para la Prevención de las Adicciones, Tratamiento, Disminución de Daños y Reinserción Social de Personas con Adicción, el Código de Procedimientos Penales y la Ley de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad, todas para el Estado de C., publicado en el Periódico Oficial de ese Estado el catorce de agosto de dos mil diez, dice lo siguiente:
"Artículo primero. El presente decreto entrará en vigor un año después de su publicación en el Periódico Oficial del Estado."
Por su parte, el artículo primero transitorio del aludido decreto federal indica:
"Primero. El presente decreto entrará en vigor al día siguiente de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
"Para efecto de lo dispuesto en el artículo 474 de la Ley General de Salud, las Legislaturas locales y la Asamblea Legislativa del Distrito Federal contarán con el plazo de un año a partir de la entrada en vigor del presente Decreto para realizar las adecuaciones a la legislación que corresponda.
"La Federación y las entidades federativas contarán con el plazo de tres años a partir de la entrada en vigor del presente decreto, para realizar las acciones necesarias, según sea el caso, a fin de dar el debido cumplimiento a las atribuciones contenidas en el mismo."
En ese sentido, de la confronta de ambos artículos transitorios insertos se advierte que el decreto local impugnado contraviene lo previsto en el decreto federal, ya que el legislador federal, después de señalar en el párrafo primero que el decreto entraría en vigor al día siguiente de su publicación otorgó el plazo de un año para realizar las modificaciones legislativas, y el plazo de tres años lo estableció para que se realizaran las demás acciones que fuesen necesarias "según sea el caso", a fin de dar el debido cumplimiento a las atribuciones contenidas en el decreto federal.
De ahí que, si el decreto local contiene modificaciones legislativas para adecuar el marco normativo, el plazo para su entrada en vigor debió de ser el de un año, ello, acorde con lo dispuesto en el decreto federal y no el de un año después de su publicación, esto es, el quince de agosto de dos mil once, fecha que el legislador local estableció en el decreto impugnado.
En otro aspecto, la mayoría sostuvo:
El artículo transitorio del decreto federal publicado en el Diario Oficial de la Federación el veinte de agosto de dos mil nueve al señalar en sus párrafos segundo y tercero las temporalidades de uno y tres años contiene una técnica legislativa inadecuada, pues en realidad está fijando una vacatio legis máxima de tres años para que el legislador local inicie el conocimiento de ese tipo de delitos, bajo el sistema procesal que cada Estado tenga.
La Ley General de Salud le otorga competencia a los Estados y al Distrito Federal para conocer de los delitos contra la salud en la modalidad de narcomenudeo, esto es, al Ministerio Público y a los Jueces locales, pero no sólo a ellos, sino también establece otro tipo de acciones que involucran al Gobierno Federal, tales como el financiamiento, el establecimiento de instituciones para el tratamiento y prevención de personas farmacodependientes, formulación de programas y campañas de tratamiento, etcétera; es decir, se trata de implementar un sistema para el tratamiento del narcomenudeo que va permear paulatinamente en cada uno de los Estados, por ello, el artículo primero transitorio del decreto federal les concede un año para realizar las adecuaciones a las legislaciones locales y tres años tanto a la Federación como a las entidades federativas para realizar las acciones necesarias, según sea el caso, a fin de dar cumplimiento a las atribuciones contenidas en el mismo.
El Estado de C. hizo sus adecuaciones legislativas dentro del plazo de un año que establece el segundo párrafo del artículo primero transitorio del decreto federal, consistentes en establecer qué autoridades van a conocer y resolver de los delitos, de la ejecución de sanciones y de la aplicación de las medidas de seguridad en materia de narcomenudeo, el establecimiento de la fecha de entrada en vigor del Decreto 1047/2010 II P.O., después de un año de su publicación, esto es, el quince de agosto de dos mil once, es correcto, pues de acuerdo con lo establecido en el párrafo tercero de dicho artículo transitorio, ello podrá realizarse hasta en tres años a partir de la entrada en vigor del citado decreto federal.
Disentimos de las anteriores consideraciones, atento a los siguientes razonamientos:
El Congreso de la Unión estableció de manera expresa en el decreto federal dos aspectos de la reforma: el primero, referente a la investigación y persecución de los delitos contra la salud en la modalidad de narcomenudeo dirigida a las autoridades de seguridad pública, procuración e impartición de justicia, así como de ejecución de sanciones de las entidades federativas para conocer y resolver de los delitos, la ejecución de las sanciones y medidas de seguridad, cuando los narcóticos, objeto de los mismos, estén previstos en la tabla, siempre y cuando la cantidad de que se trate sea inferior a la que resulte de multiplicar por mil el monto de las previstas en dicha tabla y no existan elementos suficientes para presumir delincuencia organizada; y, el segundo, relativo a las atribuciones para la prevención del consumo de narcóticos y el tratamiento de la farmacodependencia. Esas dos diferencias se reflejan en el régimen transitorio del decreto; la primera, en el segundo párrafo del artículo primero transitorio y la segunda, en el párrafo tercero.
El legislador de manera expresa estableció en el párrafo segundo del artículo primero transitorio que el destinatario del término de un año serían las Legislaturas de los Estados, es decir, los Congresos Locales o la Asamblea Legislativa del Distrito Federal, pues se trata de adecuaciones legislativas.
Las acciones a que se refiere el tercer párrafo son de naturaleza administrativa, están dirigidas tanto a la Federación como a las entidades federativas y, para ello, cuentan con tres años para llevarlas a cabo y son, entre otras, las siguientes:
a) Elaborar un programa nacional de salud para la prevención y el tratamiento de la farmacodependencia.
b) Crear los centros especializados en tratamiento, atención y rehabilitación.
c) Crear un padrón de instituciones y organismos públicos que se dediquen a la prevención y tratamiento de la farmacodependencia.
No debemos soslayar que el decreto federal entró en vigor a partir al día siguiente de su publicación, esto es, el veintiuno de agosto de dos mil nueve, de ahí que, en principio, la competencia que la Ley General de Salud establece a los juzgados locales para conocer de los delitos contra la salud en la modalidad de narcomenudeo se actualiza con la vigencia de dicha ley general, es decir, es el legislador federal quien, en el segundo párrafo del artículo transitorio del decreto en comento otorgó un plazo de un año a las legislaturas de las Estados para que hicieran las adecuaciones legislativas y pudieran ejercer su competencia, máxime que el artículo 480 de la Ley General de Salud dispone que los procedimientos penales se regirán por las disposiciones locales respectivas.
En ese sentido, sería contradictorio e ilógico que en el transitorio primero del decreto federal se iniciara la vigencia a partir del día siguiente al de su publicación, y que el legislador federal diera un año a las Legislaturas Locales para legislar y dos años más de vacatio legis para implementar otras acciones necesarias, razón por la que no se advierte una falta de técnica legislativa. Por lo contrario, fue voluntad expresa del legislador dividir la norma transitoria en tres porciones para dar certeza jurídica a los gobernados y uniformidad legislativa a las entidades federativas.
Por ello, con la interpretación de la mayoría al artículo primero transitorio del decreto federal se está creando un sistema que no genera uniformidad legislativa en cuanto a los criterios sobre la competencia de las legislaturas para conocer de la existencia de los delitos contra la salud en la modalidad de narcomenudeo.
Tanto más, porque cuando esta decisión se adopta, ya ha transcurrido el plazo de un año previsto en el artículo transitorio del decreto federal.
Consecuentemente, se reitera el criterio expresado en el proyecto original, en el sentido de que el artículo primero transitorio del Decreto 1047/2010 II P.O., por el que se reforman y adicionan artículos de la Ley de Salud, la Ley para la Prevención de las Adicciones, Tratamiento, Disminución de Daños y Reinserción Social de Personas con Adicción, el Código de Procedimientos Penales y la Ley de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad, todas para el Estado de C., publicado en el Periódico Oficial de ese Estado el catorce de agosto de dos mil diez, contraviene el párrafo segundo del artículo primero transitorio del Decreto que reforma la Ley General de Salud, el Código Penal Federal y el Código Federal de Procedimientos Penales, publicado en el Diario Oficial de la Federación de veinte de agosto de dos mil nueve, al incumplir con el término de un año para que entren en vigor la adecuaciones legislativas formuladas y, por ende, los principios de legalidad y de jerarquía normativa previstos en los artículos 16 y 133 constitucionales, pues el decreto local no puede ir más allá de lo establecido en el decreto federal.
Por las razones expuestas, respetuosamente no se comparten las consideraciones emitidas por la mayoría que determinaron la validez del decreto impugnado.
