De Ley General de la Estrategia Nacional de Lucha contra la Pobreza Alimentaria Rural y Urbana., de 2 de Junio de 2010
DE LEY GENERAL DE LA ESTRATEGIA NACIONAL DE LUCHA CONTRA LA POBREZA ALIMENTARIA RURAL Y URBANA, PRESENTADA POR EL DIPUTADO ARMANDO RÍOS PITER, DEL GRUPO PARLAMENTARIO DEL PRD, EN LA SESIÓN DE LA COMISIÓN PERMANENTE DEL MIÉRCOLES 2 DE JUNIO DE 2010
El que suscribe, Armando Ríos Piter, diputado de la LXI Legislatura del honorable Congreso de la Unión, integrante del Grupo Parlamentario del Partido de la Revolución Democrática, de conformidad a lo dispuesto en los artículos 55, fracción II, y 58 del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, somete a consideración del pleno la siguiente iniciativa con proyecto de decreto por el que se expide la Ley General de la Estrategia Nacional de Lucha Contra la Pobreza Alimentaria Rural y Urbana, bajo la siguiente:
Exposición de Motivos
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La pobreza extrema o alimentaria se refiere a la incapacidad de un hogar para obtener una canasta básica de alimentos, aun si se hiciera uso de todo el ingreso disponible en el hogar en comprar sólo los bienes de dicha canasta. La pobreza alimentaria también se conoce como pobreza extrema y coloca a estos hogares en una situación de vulnerabilidad permanente. Actualmente la pobreza extrema afecta al 18.2% de la población.
La pobreza alimentaria, entre los años 2006 y 2008, registró un incremento de 14.4 a 19.5 millones de personas ó de 2.8 a 3.8 millones de hogares; cifras que se atribuyen al impacto de la crisis alimentaria mundial iniciada en 2007, revirtiéndose con ello la tendencia decreciente de los índices de pobreza registrados en la década de 1996 a 2006. A partir de 2006 hay un cambio de tendencia de crecimiento de la pobreza la cual se estima que será aún mayor cuando se contabilicen los impactos de la crisis financiera mundial.
Si bien es cierto que como consecuencia de una crisis económica mundial es de esperarse un incremento en la pobreza, también es cierto que los niveles de pobreza actuales no son diferentes de aquéllos que se tenían en 1992 y por otra parte hubo países que tuvieron un mejor desempeño a nivel regional a pesar de la crisis, toda vez que México junto con Venezuela, fueron los únicos países que incrementaron pobreza en el periodo 2006-2008 en América Latina de acuerdo con el Panorama Social de América Latina 2008 elaborado por la Comisión Económica para América Latina y el Caribe.
La persistente y creciente pobreza alimentaria en nuestro país conmina a analizar detenidamente lo que ha sucedido en materia de políticas públicas. Entre los principales programas que han existido están: el Sistema Alimentario Mexicano (SAM) que operó de 1979 a 1982 como respuesta a la crisis de alimentos de fines de los años setenta. Esta política tenía como objetivo aumentar la producción y autosuficiencia de maíz, alcanzar niveles de nutrición mínimos necesarios en la población y mejorar la distribución de los alimentos, todo lo anterior a partir de la subvención del Estado y de su participación directa en la cadena productiva: producción transporte distribución-consumo.
Una de las primeras acciones del SAM fue incrementar los precios de garantía de granos básicos y oleaginosas, tanto que, para el caso del maíz llegó a incrementarse en un 80%; otra de las medidas fue la expansión del crédito agrícola a tasas subvencionadas a través de Banrural, apoyo directo para mejorar la infraestructura de las tierras de temporal con la finalidad de incorporar a pequeños productores a la producción nacional de granos y alimentos. En la parte de abasto, la empresa comercializadora del estado (Conasupo) estaba encargada de comprar el grano al precio de garantía y distribuirlo entre los tortilleros a un precio mucho menor para que se ofreciera tortilla de bajo costo, el diferencial de precios era cubierto a través de los recursos fiscales. El programa terminó tan rápido como se presentó la crisis fiscal de 1982.
Otros programas aislados en esos años fueron el Programa de Inversiones Públicas para el Desarrollo Rural (PIDER) y la Coordinación General del Plan Nacional de Zonas Deprimidas y Grupos Marginados (COPLAMAR), el primero se enfocaba al desarrollo rural integral a partir del arraigo a la tierra y el aprovechamiento racional de los recursos naturales, por su parte el segundo estaba enfocado en reducir las condiciones de marginación de las zonas rurales a partir de asegurar una mayor oferta de alimentos y servicios, en ambos la característica principal es que el Estado subvencionaba todos los proyectos sin pedir nada a cambio generando fuertes estructuras clientelares.
Fue en 1988 cuando comenzó propiamente una política social enfocada al combate de la pobreza denominada Programa Nacional de Solidaridad (PRONASOL), dirigido al abatimiento de la pobreza en zonas indígenas, rurales, zonas áridas y urbanas a través de seis componentes principales: alimentación, salud, educación, vivienda proyectos productivos y generación de empleo. A diferencia de los anteriores, PRONASOL promovía la participación ciudadana, el trabajo comunitario, la organización social y adquiría visos de un enfoque de integralidad.
A partir del año 1997, la principal política pública para el combate a la pobreza recayó en el Programa de Desarrollo Humano Oportunidades (originalmente llamado Progresa) el cual consiste en un enfoque de salud-educación- alimentación en el que se realizan transferencias de efectivo al ingreso de los hogares bajo la condición de que los niños del hogar asistan a la escuela y a la clínica de salud para revisiones periódicas.
Este programa ha ido ampliando sus apoyos ya que ahora además del subsidio alimentario ($210 por hogar) y las becas escolares por niño, se ha incorporado la distribución de suplementos alimenticios Nutri-Vida y NutriSano para niños y madres en estado de lactancia; un apoyo por cada adulto mayor de 70 años en el hogar ($295), un apoyo compensatorio Vivir Mejor ($120 por hogar), apoyo para útiles escolares (al inicio del ciclo escolar) y otro más para la adquisición de combustibles ($55 por hogar). Todo lo anterior da como resultado un monto máximo mensual de hasta $2,355 por hogar, más lo que se pudiera añadir por concepto de adultos mayores.
Para que Oportunidades pueda operar es necesario que exista en las comunidades el acceso a escuela y centro de salud, en su defecto, se hace entrega del Programa de Apoyo Alimentario en el que los hogares reciben la transferencia directa sólo para la adquisición de alimentos sin condicionarlos a la asistencia escolar o médica de los infantes.
Este programa ha sido el eje de la política social del gobierno federal ya que representa alrededor de la cuarta parte del gasto social (22% promedio de 2000 a 2006) y ha contado con mayores recursos en los últimos tiempos. El presupuesto anual promedio desde el año 2000 para Oportunidades ha sido de 30,781 millones de pesos y en la pasada década se ha incrementado 607.4%. Actualmente tiene una cobertura de 5.2 millones de hogares en alrededor de 92 mil localidades rurales y urbanas; sin tener como resultado la erradicación de la pobreza, esto es, el incremento en el presupuesto ha sido más que proporcional a sus impactos.
Si bien Oportunidades ha servido como ejemplo e inspiración para otros países como Brasil con el Programa Bolsa Familia y ha contado con evaluaciones muy positivas, también es cierto que es un programa que debe ser complementado, ya que si bien tiene impactos intergeneracionales en la formación de capital humano, no genera condiciones de respuesta en los hogares para mantenerse permanentemente por encima de la línea de pobreza alimentaria, toda vez que el hogar es altamente dependiente de la transferencia y por lo tanto, vulnerable a un conjunto de riesgos que a la menor provocación lo lanzan nuevamente por debajo de la línea de pobreza extrema, entre estos riesgos están en primer lugar las crisis macroeconómicas como la alimentaria en 2007 y la financiera iniciada en 2008.
Para mostrar la dependencia de los hogares basta con observar cuáles han sido las fuentes del ingreso durante los años en los que la pobreza disminuía con las transferencias y encontraremos de manera poco sorpresiva, que entre 1992 y 2006 los rubros de ingreso que se incrementaron, para citar el caso de zonas rurales, fueron justamente los de transferencias del gobierno (Oportunidades y Procampo) y remesas del extranjero, los primeros en 319.6% y las segundas en 405.5%; de tal suerte que los hogares en pobreza han vivido prácticamente del asistencialismo, en tanto que contrastantemente el ingreso por autoconsumo disminuyó en 71% y el ingreso por actividades propias se redujo en 24% para esos mismos años. (Fuente: Informe de Evaluación de la Política de Desarrollo Social en México 2008, Consejo Nacional de Evaluación para la Política de Desarrollo Social).
Además de que la composición del ingreso hace visible el incremento de la dependencia de los hogares hacia las transferencias del gobierno, también es importante destacar que el programa Oportunidades no es suficiente para mitigar los impactos de una crisis económica ya que de 2006 a 2008, en los que precisamente aumentó la pobreza alimentaria en 5%, el presupuesto del programa aumentó 16%.
Asimismo es un programa que ante la crisis de precios de alimentos no es suficiente para reducir la inseguridad alimentaria de los hogares en pobreza extrema, toda vez que la canasta de alimentos que se puede comprar con la transferencia está sujeta al nivel de precios, esto es, ante escenarios de inflación, la misma transferencia no permite adquirir la misma canasta de consumo, de tal suerte que el sólo programa Oportunidades debe aumentar nominalmente la transferencia, haciendo que este programa sea altamente dependiente a la disponibilidad de recursos fiscales, al igual que el Sistema Alimentario Mexicano.
Dicho de otra manera, Oportunidades es fiscalmente viable en tiempos de abundancia, pero representa un alto costo de oportunidad en tiempos de crisis...
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