La "lege promulgata" fiscal, como cimiento del principio de legalidad tributaria. El caso mexicano, desde la perspectiva de la jurisprudencia y del derecho comparado
| Autor | Rigoberto Reyes Altamirano |
| Cargo | Director General de Jurídica, Consultoría y Defensa, SC |
| Páginas | A29-A38 |
A través del presente, formulamos un análisis del principio de legalidad aplicado a la materia tributaria y que a decir de Juan José Arsuaga de Navasqüés,1 indica "que ningún tributo podrá ser establecido sin la previa aprobación de los súbditos, aprobación que tradicionalmente se ha encauzado a través del órgano que en cada país represente al Poder Legislativo"; es decir, la obligación de contribuir al gasto público debe ser establecida por los representantes populares, elegidos democráticamente por los gobernados, respetando para ello las fases del proceso legislativo o el principio "lege promulgata".
Las reflexiones que aquí se presentan sobre este último principio se focalizan a la materia fiscal y parten del estudio de las siguientes fases del proceso legislativo: iniciativa, discusión, aprobación, sanción, promulgación, publicación y vigencia de la ley.
Con el fin de nutrir el estudio que se presenta: a) acudimos al derecho comparado, trayendo al análisis las constituciones latinoamericanas, para compararlas con la mexicana; y b) comentamos los principales criterios de jurisprudencia de la SCJN sustentados en el proceso legislativo de creación de leyes fiscales mexicanas. El comparativo jurídico realizado fue tomar como referencia a las constituciones Iberoamericanas siguientes: de Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Ecuador, España, Panamá, Paraguay, Perú, Portugal, Uruguay y Venezuela.
El principio de legalidad tributaria en la "lege promulgata"
En un primer momento, el análisis del principio de legalidad estimamos que debe efectuarse sobre la fase previa a la emisión de la ley, es decir, la fase de su propia gestación. Dicha fase previa, conocida como "principio lege promulgata", forma parte además de los derechos fundamentales de seguridad jurídica, que implica, a decir de Antonio E. Pérez Luño2, que para que una norma jurídica sea obligatoria, debe o debió ser adecuadamente promulgada, es decir, "tiene que haber sido dada a conocer a sus destinatarios mediante las formalidades que se establezcan en cada caso".
Ataliba3conceptualiza la garantía de seguridad jurídica en el sentido de "1o.) que la Administración respete la ley; y 2o.) que el legislador respete la Constitución, dado que ya no basta que la Administración esté sometida a la ley, sino que es también necesario que la ley esté sometida a la Constitución, que haya un orden jurídico superior al mismo legislador, superando así el dogma de la soberanía popular por la soberanía del pueblo en la Constitución", lo que viene a corroborar el principio de la "lege promulgata" en el sentido de que la ley, para ser obligatoria, debió ceñirse a las formalidades para su emisión, es decir, al proceso legislativo que la rige.
El principio de "lege promulgata", o el respeto a las formalidades del proceso legislativo, que concluye con la emisión de la ley
Este principio proviene de la función legislativa, que en opinión de Pedroza de la Llave4"consiste en que éste o sus cámaras resuelven, después de un proceso determinado por la Constitución, la estructura sistemática de reglas de carácter general observables, que denominamos en la ciencia del derecho como normas jurídicas" y que "tiene en otros países generalmente seis etapas, nosotros consideramos que en México éste está compuesto por
Pedroza de la Llave6considera que "es el derecho de presentar o proponer un proyecto de precepto o de disposiciones que versen sobre alguna materia de interés común, por medio del cual o de las cuales se mande o se prohíba algo en consonancia con la justicia y para el bien de los gobernados". En México (artículo 71, CPEUM), se faculta para presentar iniciativas de ley: "I. Al Presidente de la República; II. A los Diputados y Senadores al Congreso de la Unión; y III. A las Legislaturas de los Estados".
Relacionado con ello, se destaca que en criterio de la Primera Sala de la SCJN no constituye una irregularidad constitucional la falta de firma en una iniciativa de ley ("LEYES. LA FALTA DE FIRMA EN EL DOCUMENTO QUE CONTIENE UNA INICIATIVA DEL PRESIDENTE DE LA REPUBLICA, NO CONSTITUYE UNA VIOLACION SUSTANCIAL AL ESTAR CONVALIDADA POR EL PROCEDIMIENTO LEGISLATIVO FEDERAL". Novena época, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, tomo XIX, marzo de 2004, página 306), tesis que desde luego no compartimos, precisamente porque la firma en un documento es la voluntad libre y espontánea de emitirlo; luego entonces, si no existe la misma, consideramos que no hay dicha voluntad.
Según la ejecutoria de la tesis sustentada por la Primera Sala de la SCJN (en la que se discutió la expedición, promulgación y publicación de la Ley Federal de Juegos y Sorteos), se concluyó:
Con independencia de lo cierto o falso de que la iniciativa careció de firma, aun en ese supuesto, ello no constituiría una violación sustancial al procedimiento de creación de leyes previsto en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en tanto no habría afectado el resultado final que es, precisamente, la emisión de una ley por parte del Congreso.
En este orden, si se parte del supuesto que pretende la quejosa en el sentido de que la iniciativa misma carecía de firma, y que estaba anexada a un oficio suscrito por el Secretario de Gobernación, ello no puede implicar que sea a este funcionario a quien deba atribuirse la formulación y presentación de la iniciativa, es decir, el haber ejercido del derecho de iniciar una ley, sino tan sólo que dicho funcionario, al que legal y reglamentariamente correspondía remitir las iniciativas que el Presidente formula al Congreso, cumplió con dicha obligación en el caso concreto.
Lo anterior pone en evidencia que aun otorgando razón al quejoso en el sentido de que la ley impugnada derivó de una iniciativa sin firma del Presidente de la República, tal argumento resultaría insuficiente para concederle el amparo, pues esa irregularidad no habría trascendido de manera tal que amerite la invalidez de la ley reclamada, primero, porque fue remitida por el funcionario al que legalmente correspondía remitir las iniciativas del presidente y, segundo, porque no habría impedido que se cumpliera el fin último buscado con el proceso legislativo, es decir, que la Ley Federal de Juegos y Sorteos haya sido aprobada por el Pleno del órgano legislativo y publicada oficialmente por el mismo Presidente Constitucional de los Estados Unidos Mexicanos.
Como puede advertirse de la ejecutoria, si la propia Primera Sala de la SCJN reconoció que la iniciativa de ley, expuesta por el Presidente de la República, se presentó sin firma, es inconcuso que se violó el artículo 71, fracción I, de la CPEUM (porque quien ejerció la facultad de la iniciativa de ley, no la firmó), por lo que de origen el proceso legislativo para la creación de la Ley Federal de Juegos y Sorteos estuvo viciado.
En el artículo 74, fracción IV, de la CPEUM, se otorgan atribuciones exclusivas al Presidente de la República, para formular "la Iniciativa de Ley de Ingresos y el Proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación". Incluso se prevé una fecha máxima de envío, como es el 8 de septiembre de cada año (será a más tardar el 15 de diciembre, cuando inicie encargo el Presidente de la República), y a la Cámara de diputados se le obliga a que sea aprobado el presupuesto de egresos de la Federación, a más tardar el 15 de noviembre de cada año. Debe hacerse notar que existe una laguna constitucional en la
En materia del presupuesto de egresos, por lo que se refiere a las facultades exclusivas de iniciativa del Ejecutivo en dicho ámbito, al igual que en México, las referencias que encontramos en las constituciones iberoamericanas, lo constituyen: Bolivia (artículo 147), para presentar "al Legislativo, dentro de las treinta primeras sesiones ordinarias, los proyectos de ley de los presupuestos nacionales y departamentales"; Brasil (artículo 61), que determina que "1o. Son de iniciativa privada del Presidente de la República las leyes que: II. Establezcan disposiciones sobre: b) (..) la materia (..) presupuestaria"; Chile (artículo 62), que faculta para presentar la "iniciativa exclusiva de los proyectos de ley que tengan relación con la (..) administración financiera o presupuestaria del Estado"; Costa Rica (artículo 178), que otorga atribuciones para presentar "el proyecto de presupuesto ordinario (que) será sometido a conocimiento de la Asamblea Legislativa por el Poder Ejecutivo"; España (artículo 134.1), al prevenir que "corresponde al Gobierno la elaboración de los Presupuestos Generales del Estado", y Paraguay (artículo 216), que faculta para presentar el proyecto de Ley del Presupuesto General de la Nación.
En México, no se limita a la Cámara de diputados el derecho para objetar el presupuesto de egresos, cuestión que sí acontece en Chile (artículo 62), cuando se señala que "el Congreso Nacional sólo podrá aceptar, disminuir o rechazar los servicios, empleos, emolumentos, préstamos, beneficios, gastos y demás iniciativas sobre la materia que proponga el Presidente de la República", mientras el artículo 64 de la Constitución indica que el legislativo "no podrá aumentar ni disminuir la estimación...
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