La justicia administratiava mexicana en el ámbito local
| Autor | Miguel Pérez López |
| Cargo | Profesor-investigador titular 'C' del Departamento de Derecho de la Universidad Autónoma Metropolitana-Unidad Azcapotzalco y profesor de Derecho Constitucional del Instituto de la Judicatura Federal |
| Páginas | 99-116 |
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La justicia administrativa mexicana en el ámbito local
Miguel Pérez López *
Al magistrado de circuito
Julio César Vázquez-Mellado, en
reconocimiento a su labor en la
Escuela Judicial Federal
El presente estudio expone un panorama de las tendencias imperantes en la adopción de la jurisdicción administrativa de los estados de la Unión, tanto la dedicada a resolver sobre la legalidad de los actos administrativos locales corno de los provenientes de las autoridades estatales, panorama que enfrenta el debate sobre si conviene o 110 que los tribunales administrativos sean incorporados al Poder Judicial o que se mantenga la tendencia del modelo del Consejo de Estado francés, cuyo paradigma ha sido el Tribunal Fiscal de la Federación, hoy Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa.
This work presents a view ofthe main tendeudes in the adoption of the administrative jurisdiction in ti te lístales ofthe Union. One dedicaled to resolve about the le gal i ty ofthe locaI administrative, faets, and the other one, dedicaled to the estáte authorities. This view, enface the debate about ifis suitable omot, thal the administrative court could been parí of lite Judicial Power or keeps its tendeney like the Council ofthe French Estate, whicli paradigm has been the Fiscal Court ofthe Federation, now a days the Federal Court of Fiscal and A drtiin istra tive Justice.
SUMARIO: I. Introducción. / II. La definición y el contenido de la justicia administrativa. / III. Un antecedente judicial complejo de la reforma constitucional en materia de justicia administrativa local y municipal. / IV. I.a reforma municipal de 1999. / A. Nuevas bases para la justicia administrativa municipal. / B. El contenido de la nueva fracción II. / C. Hacia una nueva justicia administrativa municipal. / IV. Las nuevas tendencias judicialistas de la jurisdicción administrativa en el ámbito local. / A. La herencia del tribunal administrativo: su competencia a tribunales judiciales ordinarios. / 1. Baja California Sur. / 2. Campeche. / 3. Chiapas. / 4. Nayarit. / 5. Coahuila. / (>. Quintana Roo. / B. Una nueva tendencia orgánica: de la tradición del Consejo de Estado hacia la resurrección de la tradición judicialista. / A. Aguascalientes. / B. Hidalgo. / C. Jalisco. / D. Morelos. / E. Veracruz. / F. Distrito Federal: una propuesta en suspenso. / V. Conclusiones. / Bibliografía.
/ HemerogralTa. / Legislación. / Jurisprudencia. / Documentación.
Introducción
El presente estudio tiene un doble objeto: a) describir de qué manera la reforma constitucional del
municipio mexicano de diciembre de 1999 incide en la justicia administrativa, esto es, en el conjunto de medios de defensa jurisdiccionales y no jurisdiccionales, que procuran la protección y el restablecimiento de los derechos e intereses de los particulares frente a los actos administrativos de la autoridad municipal, y b) cómo se ha dado una importante transformación del sistema jurisdiccional
* Profesor-investigador titular "C" del Departamento de Derecho de la Universidad
Autónoma Metropolitana-Unidad Azcapotzalco y profesor de Derecho Constitucional del Instituto de la Judicatura Federal.
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en materia administrativa en algunos estados de la Unión, que inclusive puede abarcar al Distrito Federal de aprobarse la reforma política que actualmente se encuentra en discusión en el Congreso de la Unión.
La última reforma constitucional al municipio mexicano, publicada en diciembre de 1999, se caracteriza por la amplitud temática de la reforma del artículo 115 y la elevada e inusitada cantidad de iniciativas, suscritas por legisladores federales, motivadoras de la modificación constitucional.1 En
cuanto a su importancia, la reforma municipal de 1999 se iguala en alcances a la publicada el 3 de febrero de 1983, al tratar de mejorar el encuadramiento constitucional de la institución que presenta mayores contradicciones en el sistema federal mexicano, a partir de la experiencia adquirida por los partidos políticos nacionales de oposición al gobernante, en el ejercicio del poder municipal.
Veamos primero qué se entiende por justicia administrativa, para después exponer puntualmente:
a) la forma en que el artículo 115 regula las bases mínimas que deben atenderse para estructurar un aparato de medios de defensa de los particulares frente a los actos de la administración pública de los municipios, así como destacar los antecedentes jurisprudenciales y legislativos, en ese orden que dieron motivo al finciamiento de esas bases, y b) cómo se está dando un cambio sustantivo en la jurisdicción administrativa de algunos estados integrantes del pacto federal mexicano.
II La definición y el contenido de la justicia
administrativa
La justicia administrativa podemos ubicarla como uno de los medios de control sobre la administración pública, mismos que resultan de variadas formas con las cuales se trata de imponer límites a la actividad de los agentes del Poder Ejecutivo. En la doctrina encontramos diversidad de criterios de clasificación de los mecanismos de control hacia la administración pública.2
A efecto de tener un marco conceptual que sirva para el desarrollo del presente estudio propondré un concepto de justicia administrativa y presentaré sus divisiones. La justicia administrativa es el conjunto de medios jurídicos que están a disposición de los particulares, personas físicas o jurídicas, para tutelar su esfera jurídica, que comprende el conjunto de derechos e intereses legítimos, que puede resultar afectada por los actos u omisiones de las autoridades de la administración pública. Esos particulares adquieren la categoría específica de administrados derivada del género gobernado.
La justicia administrativa se compone de los medios auxiliares de la jurisdicción administrativa y de la jurisdicción administrativa en estricto sentido. Durante mucho tiempo se ha considerado que el término justicia administrativa sólo correspondía al control de la legalidad ejercido por los tribunales encargados de resolver los conflictos entre la administración pública y los administrados. Sin embargo, Antonio Carrillo Flores y Héctor Fix-Zamudio han considerado que se debe adjudicar a todos los medios de defensa del particular frente a la actuación administrativa.3 En especial, la obra de Fix-Zamudio ha puesto énfasis en que la justicia administrativa también abarca al ombutisman5 a la responsabilidad patrimonial del Estado, a las leyes de procedimiento administrativo y a las leyes para el control de la informática, englobándolos en un apartado denominado "medios auxiliares de la jurisdicción administrativa", cuyo objeto consiste en disminuir la carga de trabajo de los tribunales administrativos, a efecto de que puedan resolver de manera expedita los conflictos planteados por los administrados contra los actos administrativos.4 Además, se está demostrando que esos medios auxiliares también sirven para resolver cuestiones administrativas que difícilmente serían planteadas en la jurisdicción administrativa, por tratarse de intereses legítimos, difusos o simples, ya que en los tribunales predomina la protección de los intereses jurídicos de los particulares. En especial, el ombudsmcm procura dar esa mayor cobertura
1. Cuando en este estudio se haga referencia a artículos sin mencionar la ley, se entenderá que pertenecen a la Constitución Política de los listados Unidos Mexicanos de 1917.
2. Cfr. HUERTA-PORTII.I.Ó, Mario de la, "El control de la administración'' en CORTIÑAS-PELÁEZ, León (dirección). Introducción
al Derecho Administrativa, I, segunda edición, México, Porrúa, 1994, pp. 291 a 319, y VÁZQUEZ ÁLFARO. José Luis, El control de la administración pública en México, México. Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM. 1996.
3. De manera implícita lo hizo don Antonio Carrillo Flores, La Justicia Federal y la Administración Pública, segumcla edición, México. Porrúa, 1973, pp. 9 a 28, y explícitamente el doctor Héctor Fix-Zamudio en su Introducción a la Justicia Administrativa en el ordenamiento mexicano, México, líl Colegio Nacional. 19X3, pp. 11, 12 y 21.
4. FIX-ZAMUDIO, Héctor, loe. cit.
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a los intereses legítimos, difusos o simples que no sería posible plantear como objeto de una demanda ante un tribunal.5El presente estudio partirá de esta concepción amplia de la justicia administrativa.
III Un antecedente judicial
complejo de la reforma constitucional en materia de justicia administrativa local y municipal
La reforma constitucional publicada en el Diario Oficial de la Federación del 17 de marzo de 1987, instauradora del principio de división de poderes de forma expresa en el ámbito de los estados de la Unión, ubicó, en la fracción IV del artículo 116 de la Ley Suprema, la posibilidad de crear tribunales de lo contencioso-administrativo en dichos estados. Posteriormente, en la reforma político electoral publicada el 22 de agosto de 1996, se reubicó el contenido de la mencionada fracción IV en la V, conservando su redacción en los siguientes términos:
Las Constituciones y leyes de los estados podrán instituir Tribunales de lo contencioso-administrativo dotados de plena autonomía para dictar sus fallos, que tengan a su cargo dirimir las controversias que se susciten entre la Administración Pública estatal y los particulares, estableciendo las normas para su organización, su funcionamiento, el procedimiento y los recursos contra sus resoluciones.
Esta permisión no ha sido totalmente aplicada legislativamente por los estados, pues algunos no
cuentan realmente con dichos órganos de jurisdicción administrativa.6 Deben destacarse los casos de los estados de Baja California Sur, Campeche, Chiapas. Nayarit y Quintana Roo donde se ha seguido la tradición judicialista, semejante al modelo español, pues los tribunales ordinarios pueden conocer de controversias administrativas. En los estados de la Unión...
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