Instrumentos económicos en materia ambiental en México
| Autor | Daniel Ibarra Ponce |
| Cargo | Licenciado en Derecho egresado de la Facultad de Derecho de la UNAM |
| Páginas | 16-32 |
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"La eficacia de los instrumentos económicos en la gestión ambiental depende, sin embargo, de la eficiencia en el funcionamiento de los mercados y de la presencia de una plataforma institucional sólida con capacidad de instrumentar objetivos de gestión ambiental a nivel nacional, estatal y municipal."
El triunvirato de poder, dinero y lógica, es decir, Apolo, Zeus y Plutón se acostaron con la irresponsabilidad y tuvieron un hijo retardado que se llama progreso. Destruimos el bosque que habitaba la Diosa para construir su templo y hemos admitido la construcción del templo falso, en las cloacas y los territorios de la urbe. La Diosa, la madre Mayor, la madre Deméter, se va quedando sin casa, se retira a territorios más lejanos y habla menos con el hombre. El problema no es para ella sino para nosotros porque si no estamos del lado de esta gran Diosa que es la germinación de la vida y la reproducción de la semilla, estaremos destinados a servir a cualquiera de los dioses menores, como Apolo o la ciencia deshumanizante; Zeus o el poder; Plutón o el dinero, y entonces estaremos perdidos como género humano.
La reflexión anterior es apropiada para referirnos a un tema que busca involucrar diversos actores en los procesos contaminantes a efecto de hacer efectiva su participación mediante diversos mecanismos como son los instrumentos económicos.
Dentro de los instrumentos de política ambiental se encuentran los instrumentos económicos, regulados por la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente (en adelante LGEEPA) como se establece a continuación:
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Los instrumentos económicos fueron introducidos por la LGEEPA mediante las reformas publicadas en el Diario Oficial de la Federación el 13 de Septiembre de 1996.
Con ello se sustituyó la sección III denominada "Criterios ecológicos en la promoción del desarrollo" del Capítulo relativo a "instrumentos de política ambiental", por el de "instrumentos económicos". Los artículos actuales del 21 al 22 Bis remplazaron a los artículos 21 y 22 del texto original de la Ley (Cfr. Brañes, Raúl, Manual de Derecho ambiental mexicano, 2ª edición, FCE, México, 2010, p. 210).
Aunque si bien las nuevas disposiciones no innovaron en la materia, con la salvedad de la incorporación de una nueva categoría de instrumentos llamados "instrumentos de mercado" (pero sin que se regularan), derivado de las reformas, se considera que los "instrumentos económicos" forman parte de la nueva política ambiental del Gobierno Federal.
De acuerdo con la exposición de motivos de la iniciativa de reformas de 1996, "los instrumentos económicos constituyen un mecanismo idóneo para hacer efectivos los principios de la política ambiental: el que indica que quien contamine, haga uso excesivo de los recursos naturales, o altere los ecosistemas, debe asumir los costos inherentes a su conducta y el que señala que quien conserve los recursos e invierta en la conservación ecológica, reconstruyendo el capital ambiental de la nación, debe recibir por ello, un estímulo o una compensación" (Cfr. Brañes, Raúl, Op. cit., 2ª edición, FCE, México, 2010, p. 211).
Asimismo, se señala en la exposición de motivos referida que: "Además, los instrumentos económicos pueden abrir espacios de oportunidad para el logro de objetivos ambientales, permitir una mayor equidad social y una real solidaridad intergeneracional en la distribución de costos y beneficios asociados a la política ambiental" (Ibídem). (Énfasis añadido).
En tal sentido los instrumentos económicos se incluyeron en la legislación mexicana con el ánimo de que funjan como un mecanismo idóneo para hacer efectivos dos principios de la mencionada política ambiental:
· El que contamina paga. Esto es, quien contamine, haga uso excesivo de los recursos o altere los ecosistemas debe asumir los costos inherentes a su conducta.
· Quien conserve los recursos e invierta en la conservación ecológica, reconstruyendo el capital ambiental de la nación, debe por ello recibir un estímulo o una compensación.
Los instrumentos económicos son una forma de expresión del esquema de estímulo-recompensa, que se ha desarrollado en los últimos años como una forma más eficaz del cumplimiento de la normatividad y el logro de los principios y metas en materia de medio ambiente (Cfr. Carmona Lara, María del Carmen, Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente. Comentarios y concordancias, Procuraduría Federal de Protección al Ambiente y Universidad Nacional Autónoma de México, México, 2003, p. 129).
Se pueden definir los instrumentos económicos de la política ambiental como el conjunto de relaciones normativas y/o de la formación de precios que se valen
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de los intereses económicos de los actores (industria, agricultores, usuarios de vías públicas y medios de transportes o población en general) para impulsar los objetivos de la política ambiental (Cfr. Quintana Valtierra, Jesús, Derecho ambiental mexicano. Lineamientos Generales, Porrúa, México, 2000, p. 151).
En el artículo 22, párrafo primero, de la LGEEPA se define a los instrumentos económicos de la siguiente manera: "Se consideran instrumentos económicos los mecanismos normativos y administrativos de carácter fiscal, financiero o de mercado, mediante los cuales, las personas asumen los beneficios y costos ambientales que generan sus actividades económicas, incentivándolas a realizar acciones que favorezcan el ambiente".
De los instrumentos económicos se ha dicho que "comprenden el conjunto de regulaciones de tipo normativo y/o de formación de precios que se valen de intereses económicos de los actores para impulsar los objetivos de la política ambiental y que abarcan una multitud de mecanismos que pueden aplicarse en función específica a resolver" (Ibídem).
Lo característico de estos instrumentos es que proporcionan incentivos económicos que inducen a los agentes causantes a adoptar medidas eficientes destinadas a evitar la contaminación o a conservar los recursos naturales.
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Estos tres instrumentos son definidos por el artículo 22 de la LGEEPA.
Para la trilogía de artículos reguladores del apartado de los "instrumentos económicos" de la LGGEPA, Francisco Dorantes propone la siguiente clasificación (Cfr. Carmona Lara, María del Carmen, Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente. Comentarios y concordancias, Procuraduría Federal de Protección al Ambiente y Universidad Nacional Autónoma de México, México, 2003, p. 133):
1 El artículo 21 es una norma de competencia.
2 El artículo 22 resulta ser una norma definitoria y clasificatoria.
3 El artículo 22 Bis es una norma articulada.
Entre los objetivos fundamentales de los instrumentos económicos se encuentran:
· Internalizar los costos ambientales y las decisiones económico ambientales.
· Usar instrumentos económicos para que los agentes reciban señales adecuadas desde el sistema de precios e incorporen entre sus objetivos o funciones de bienestar, motivaciones para hacer un manejo susten-table de los recursos naturales, y para reducir la generación de contaminantes y residuos y con ello los efectos negativos en el medio ambiente.
· Incorporar los costos ambientales en las decisiones de productores y consumidores a fin de invertir la tendencia a considerar al medio ambiente como un "bien gratuito", y evitar traspasar esos costos a otros sectores de la sociedad, a otros países o a las generaciones futuras.
· Avanzar más hacia la integración de los costos sociales y ecológicos en las actividades económicas de manera que los precios reflejen en forma adecuada la relativa escasez y el valor de
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los recursos y contribuyan a prevenir la degradación del medio ambiente (Cfr. Carmona Lara, María del Carmen, Op. cit., pp. 125-127).
Los instrumentos económicos tienen su origen en los escritos del economista británico A.C. Pigou sobre las externalidades (daños o beneficios económicos relevantes que caen en agentes diferentes de los que los generan) (Quintana Valtierra, Jesús, Op. cit., p. 151).
A partir de los años 70, los países industrializados iniciaron políticas de reglamentación administrativa. Así nos encontramos con la estrategia conocida como normas y castigos (Command and control).
La Organización de Cooperación para el Desarrollo Económico (en adelante OCDE) y la Comunidad Económica Europea, entonces, hoy Unión Europea (UE), adoptaron esta política ambiental.
Esta política ambiental fue reforzada por la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Medio Ambiente Humano, realizada en Estocolmo en 1972.
En 1992, se llevó a cabo en Río de Janeiro la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Medio Ambiente y Desarrollo, el resultado fue, entre otros, la firma de un documento fundamental de recomendaciones, conocido como "Agenda 21". Dicho documento prevé en su Capítulo 8 la aplicación de instrumentos económicos para la protección ambiental (Ibídem).
El Acuerdo de Cooperación Ambiental derivado del Tratado de Libre Comercio de Norteamérica dispone que: "Compromisos generales. Con relación a su territorio cada una de las Partes: f) promoverá el uso de instrumentos económicos para la eficiente construcción de las metas ambientales" (González Márquez, José Juan y Montelongo Buenavista, Ivette, Introducción al Derecho ambiental, Universidad Autónoma Metropolitana, 2ª edición, México, 1999, p. 209).
Se considera norma de competencia al artículo 21 de la LGEEPA en tanto lo que...
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