Iniciativa parlamentaria que reforma el artículo 28 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, con objeto de dotar de autonomía constitucional a la Agencia Nacional de Seguridad Industrial y de Protección al Medio Ambiente del Sector de Hidrocarburos., de 23 de Febrero de 2021
Que reforma el artículo 28 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, con objeto de dotar de autonomía constitucional a la Agencia Nacional de Seguridad Industrial y de Protección al Medio Ambiente del Sector de Hidrocarburos, a cargo de la diputada Claudia Pastor Badilla, del Grupo Parlamentario del PRI
Quien suscribe diputada Claudia Pastor Badilla, integrante del Grupo Parlamentario del Partido Revolucionario Institucional de la LXIV Legislatura del honorable Congreso de la Unión, con fundamento en previsto en el artículo 71, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; y lo dispuesto en los artículos 6, numeral 1, fracción I; 77 y 78 del Reglamento de la Cámara de Diputados, promuevo la presente iniciativa con proyecto de decreto por el que se reforma el artículo 28 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, con el objeto de dotar de autonomía constitucional a la agencia nacional de seguridad industrial y de protección al medio ambiente del sector de hidrocarburos, al tenor de la siguiente Exposición de Motivos
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Antecedentes
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Contexto histórico
La evolución de la teoría clásica de la división de poderes en la que se concibe a la organización del Estado, en los tres poderes tradicionales: legislativo, ejecutivo y judicial, ha permitido la reconfiguración de la distribución de funciones o competencias para hacer más eficaz el desarrollo de las actividades que se encomiendan a cada uno de los poderes y se ha considerado la inclusión de órganos constitucionales autónomos a través de reformas constitucionales.
Los órganos constitucionales autónomos surgen como una respuesta para equilibrar el ejercicio de los poderes tradicionales, es decir, el Ejecutivo, el Legislativo y el Judicial, pues éstos se han visto rebasados a través de los cambios y las exigencias sociales, lo que ha conducido a la necesidad de incorporar elementos adicionales que coadyuven en el sistema de pesos y contrapesos del poder público que contribuyen al cumplimiento efectivo de las responsabilidades constitucionales del Estado.
El nacimiento de los órganos constitucionales autónomos en México se ha dado bajo diferentes contextos, sin embargo, como veremos en líneas posteriores, el común denominador es que, antes de que se les dotara de autonomía plena, pertenecieron a la estructura directa de la administración pública federal, y que por diversos factores y necesidades se les fue concediendo gradualmente esa autonomía.
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Contexto político actual.
Recientemente, el presidente Andrés Manuel López Obrador, ha sugerido la posible extinción de diversos órganos constitucionales autónomos, 1 al igual que algunos organismos desconcentrados y descentralizados los cuales, a criterio del presidente, significan duplicidades dentro de las funciones que delega el Estado y que bien podrían reincorporarse a las Secretarías respectivas.
Bajo el supuesto señalado anteriormente podría encontrarse la Agencia Nacional de Seguridad Industrial y de Protección al Medio Ambiente del Sector de Hidrocarburos, que también es conocida como Agencia de Seguridad, Energía y Ambiente, ASEA; la cual es un órgano desconcentrado de la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales (Semarnat).
En ese sentido, antes de abordar a la Agencia Nacional de Seguridad Industrial y de Protección al Medio Ambiente del Sector de Hidrocarburos (ASEA), haremos una breve semblanza de la organización administrativa del Estado, a efecto de comprender dónde se ubica actualmente la ASEA y hacia dónde consideramos viable dirigirla para optimizar su funcionamiento y decisiones.
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Estructura administrativa del Estado
De acuerdo con José Núñez Castañeda, la administración pública inició como una organización unitaria, con pocas dependencias, pero, a medida que no fue sostenible la pasividad del Estado, éste aumentó su intervención y la administración pública fue diversificándose y complicándose, lo cual dio origen a nuevas formas de organización, que se traducen en: la centralizada, la desconcentrada y la descentralizada. 2
En opinión de Gabino Fraga, la centralización administrativa 3 existe cuando los órganos se encuentran colocados en diversos niveles, pero todos en una situación de dependencia en cada nivel, hasta llegar a la cúspide en que se encuentra el jefe supremo de la Administración Pública, en nuestro caso, a nivel federal, corresponde al Titular del Poder Ejecutivo.
Como sabemos, el Estado es dinámico y su estructura, en ocasiones, puede no ser suficiente para hacerlo funcionar, por ello se considera que la centralización trajo un exceso de concentración de poder, de manera que una estructura burocrática rígida pudo generar alta ineficiencia y corrupción.
Así, surge la desconcentración, que consiste en la delegación de ciertas facultades de autoridad que hace el titular de una dependencia en favor de órganos que les están subordinados, jerárquicamente. 4 por ejemplo, la Comisión Nacional de Arbitraje Médico (Conamed) que depende de la Secretaría de Salud.
Mediante la desconcentración, se atribuyen a los órganos funciones de carácter técnico y se les dota de independencia para una mayor eficacia en la prestación de las funciones que les competan, sin embargo, continúan dependiendo de la organización centralizada.
Siguiendo a José Núñez Castañeda, los órganos desconcentrados “pueden ser creados por disposición en la ley o por decreto presidencial, tienen grados de independencia distintos y no comparten un esquema único, lo que obedece a la diversidad de las funciones que les son asignadas. Algunos ejemplos permiten apreciar estas diferencias. La Comisión Federal de Telecomunicaciones (CFT), antes de convertirse en Instituto Federal de Telecomunicaciones (IFT) y adquirir autonomía constitucional en 2013, era definida por el artículo 9° de la Ley Federal de Telecomunicaciones como un órgano desconcentrado de la Secretaría de Comunicaciones y Transportes, con autonomía técnica, operativa, de gasto y de gestión, con independencia plena para dictar sus resoluciones.” 5
Por otra parte, la descentralización surge como un nuevo esquema de organización de la administración. A los órganos descentralizados se les dotó de personalidad jurídica y patrimonio propios, es por esa razón que tienen cierta independencia orgánica respecto del órgano central.
Estas formas de la organización administrativa del Estado no han sido suficientes, o bien, se ha requerido agregar otras modalidades que garanticen el adecuado funcionamiento del Estado, evitando la concentración del poder.
Como se advierte, en la desconcentración y en la descentralización existen grados diferentes de independencia o autonomía en relación con la administración centralizada pero en ambos casos siguen formando parte o coordinados por el Poder Ejecutivo.
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Órganos constitucionales autónomos
Finalmente, como una nueva forma de distribuir el poder público, surgen los órganos constitucionales autónomos , abandonando la estructura del Poder Ejecutivo, incluso adquiriendo independencia del resto de los poderes tradicionales, es decir, el Legislativo y el Judicial. Dichos órganos en algún momento formaron parte de la administración pública del Estado, tal es el caso de el Banco de México y del Instituto Nacional Electoral.
En cuanto a las características de los órganos constitucionales autónomos Autores como Jaime Cárdenas Gracia, Marco Antonio Contreras Minero, Gerardo Acuayte, entre otros, remiten a las características aportadas por el español Manuel García-Pelayo, quien al analizar el status del Tribunal Constitucional español, refiere que este tipo de órganos autónomos constitucionales, cuentan con las siguientes características: 1) configuración inmediata por la Constitución; 2) son componentes fundamentales de la estructura constitucional; 3) Participan en la dirección política del Estado y 4) tienen paridad de rango y relaciones de coordinación con otros órganos del Estado.
Jaime Cárdenas agrega algunas otras características como son: inmediatez, esencialidad, participación técnica de los mismos en la dirección política, autogobierno, autonomía, independencia funcional, integración, estatuto de los titulares, apoliticidad e inmunidades de los titulares.
Por su parte, Gerardo Acuayte señala como características: la personalidad jurídica y el patrimonio propio, la autonomía presupuestaria, técnica y de gestión, existencia de coordinación entre ellos. 6
A propósito del tema, la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha emitido las tesis P./J. 20/2007 7 y P./J. 12/2008, 8 bajo los rubros: Órganos Constitucionales Autónomos. Notas Distintivas y Características” y “ Órganos Constitucionales Autónomos. Sus Características .” Así, la primer tesis, establece que: El Tribunal en Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación respecto de los órganos constitucionales autónomos ha sostenido que: 1. Surgen bajo una idea de equilibrio constitucional basada en los controles de poder...
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