Iniciativa parlamentaria que modifica y adiciona diversos artículos de la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente., de 25 de Junio de 2008
QUE MODIFICA Y ADICIONA DIVERSOS ARTÍCULOS DE LA LEY GENERAL DEL EQUILIBRIO ECOLÓGICO Y LA PROTECCIÓN AL AMBIENTE, SUSCRITA POR LOS DIPUTADOS DIEGO COBO TERRAZAS, ANTONIO XAVIER LÓPEZ ADAME, DEL PVEM, Y ROBERTO MENDOZA FLORES Y BENJAMÍN HERNÁNDEZ SILVA, DEL PRD, Y RECIBIDA EN LA SESIÓN DE LA COMISIÓN PERMANENTE DEL MIÉRCOLES 25 DE JUNIO DE 2008
Los legisladores que suscriben, Diego Cobo Terrazas, Antonio Xavier López Adame, Roberto Mendoza Flores y Benjamín Hernández Silva, diputados a la LX Legislatura del Congreso de la Unión, integrantes de los Grupos Parlamentarios del PVEM y del PRD, con fundamento en los artículos 71, fracción II, 72 y 73, fracción XXIX-G, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; y 55, fracción II, 56, 60, 64 y 179 del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, y demás disposiciones jurídicas aplicables, someten ante esta honorable asamblea la presente iniciativa de reforma con proyecto de decreto, y solicitan que sea turnada a la Comisión de Medio Ambiente y Recursos Naturales de la Cámara de Diputados, con base en la siguiente
Exposición de Motivos
Actualmente nos encontramos inmersos en una grave situación de deterioro ambiental tanto en el ámbito global como local, lo cual no sólo hace peligrar el futuro de las generaciones venideras, sino también el presente inmediato. Lo que sucede en cualquier parte del mundo, por muy lejano que parezca, afecta a su pequeño espacio, y debido a las relaciones de interdependencia y simbiosis que existen entre todos los seres vivos del planeta, la preservación del ambiente se ha vuelto un punto preponderante en la actualidad.
La protección del ambiente y los elementos naturales que lo integran es un asunto de orden público e interés social, que obliga a las naciones del planeta a implementar preceptos legales tendientes a la regulación de las conductas humanas con el objeto de preservar el equilibrio ecológico de los ecosistemas y su diversidad biológica. Así la evaluación de impacto ambiental constituye uno de los instrumentos preventivos más importantes sobre la materia.
Este instrumento de política ambiental, forma parte de una gran cantidad de Convenciones y Tratados Internacionales de los que nuestro país ha sido parte. En México opera desde finales de los setenta, ya que en un principio fue concebida como una evaluación preliminar de proyectos de infraestructura hidráulica, aunque se tiene noticia de estudios realizados previamente, sobre todo para tesis profesionales y trabajos de investigación, sin embargo, la primera vez que nuestro país consideró jurídicamente a la evaluación de impacto ambiental fue en 1982 dentro de la Ley Federal de Protección al Ambiente 1 , pero no es hasta 1988 (año en que se publicó en el Diario Oficial de la Federación la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente, así como su Reglamento en materia de Impacto Ambiental 2 ) que arranca formalmente el procedimiento de evaluación del impacto ambiental como tal.
Han pasado casi 20 años desde que la administración pública de nuestro país comenzó a operar el procedimiento de la evaluación de impacto ambiental y, aún cuando aquella Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente (LGEEPA), publicada en 1988, sufrió una gran cantidad de reformas (la más importante en 1996), el legislador siempre ha respetado el carácter preventivo de la evaluación de impacto ambiental, tratando en todo momento de reforzar dicho instrumento; para así, hacer más efectiva su aplicación.
La vigente LGEEPA ubica a la figura "evaluación de impacto ambiental" (EIA) como uno de sus instrumentos de política ambiental; la define en el artículo 28 como "el procedimiento a través del cual la secretaría establece las condiciones a que se sujetará la realización de obras y actividades que puedan causar desequilibrio ecológico o rebasar los límites y condiciones establecidos en las disposiciones aplicables para proteger el ambiente y preservar y restaurar los ecosistemas, a fin de evitar o reducir al mínimo sus efectos negativos sobre el medio ambiente".
La importancia de este instrumento no ha sido únicamente desde el punto de vista jurídico, sino también institucional, lo cual se refleja en la estructura de los organismos que han sido responsables de aplicarlo. En un principio, su ejercicio correspondía a la Dirección de Impacto Ambiental adscrita a la Dirección General de Ordenamiento Ecológico e Impacto Ambiental del Instituto Nacional de Ecología; en la actualidad, dentro de la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales existe una Dirección General, que se especializa en llevar a cabo los procedimientos de evaluación a las manifestaciones de impacto ambiental que son sometidas a su consideración.
El espíritu del legislador para incorporar en nuestro sistema normativo la figura de la manifestación de impacto ambiental y su evaluación, fue plasmar normativamente las tendencias y los principios de la nueva política ambiental, fundándola en el principio de "prevención", asociado a la sustentabilidad; esto fue resultado de una comprensión lógica acerca de que es mejor prevenir que corregir, debido a que con frecuencia, los costos asociados a medidas correctivas son mayores, que los asociados a medidas preventivas.
Desafortunadamente, se considera que la EIA como instrumento de política ambiental con aplicación específica e incidencia directa en las actividades productivas, ha perdido su carácter preventivo, pues en los últimos años, son cada vez más constantes y notorias las irregularidades jurídicas que presentan los procedimientos de evaluación y autorización de las manifestaciones de impacto ambiental, igualmente resulta preocupante el que muchos de ellos no cumplan con los requisitos que la ley exige, y aún así, sean autorizados en su totalidad ó de manera condicionada.
Las denuncias sobre presuntas responsabilidades de servidores públicos que diversas organizaciones no gubernamentales, e incluso instituciones académicas, han presentado ante la Secretaría de la Función Pública ponen en evidencia la ineficacia de la autoridad ambiental, al realizar la evaluación de las manifestaciones de impacto ambiental que son puestas a su consideración.
Cada vez es más frecuente la problemática relacionada con autorizaciones emitidas sobre una base estrictamente intuitiva, aplicando medidas de mitigación sin conocer si quiera los impactos ambientales reales, al carecer en muchas ocasiones de criterios técnicos, regulación y procedimientos coherentes, supeditándose en la mayoría de las veces, a un mero trámite administrativo por cumplir, que será autorizado sin ninguna consideración preventiva de los impactos ambientales que pueda ocasionar; sin embargo, debemos reconocer que nuestra legislación cuenta con vacíos jurídicos, que la hacen flexible y benevolente, razón por la cual pese a que en algunas ocasiones los proyectos sean ambientalmente inviables, jurídicamente son posibles.
Se reconoce la naturaleza dinámica de los fenómenos ambientales y las características de las acciones humanas, por lo que resulta difícil pensar en la inexistencia de conflictos al tomar decisiones e incorporar medidas preventivas para corregir niveles de deterioro dentro de nuestro actual procedimiento de EIA, se han considerado varias vertientes para el perfeccionamiento de dicha figura, las cuales van desde el cambio de su conceptualización, con el fin de enfatizar y afianzar su carácter preventivo, hasta la incorporación de un mayor número de supuestos jurídicos que permitan a la autoridad sustentar la negativa a un proyecto, considerando también la necesidad de incorporar a la LGEEPA sanciones por incumplimiento a la normatividad en la materia.
La vía idónea de renovar el proceso de la EIA es la adecuar la legislación que la sustenta, por lo cual se considera pertinente plantear una serie de reformas a la sección V del capítulo IV de la LGEEPA.
En primera instancia y como se ha mencionado, es primordial modificar la redacción del artículo 28 del ordenamiento referido, a fin de que la conceptualización actual de la EIA enfatice y afiance su carácter preventivo, y no justificativo.
El texto vigente del artículo 28 establece que la evaluación de impacto ambiental "es el procedimiento a través del cual la secretaría establece las condiciones a que se sujetará la realización de obras y actividades". Al analizar la redacción de dicho texto podemos establecer que las obras o los proyectos sujetos a la EIA pueden ser autorizados, siempre y cuando se establezcan condicionantes que reduzcan su impacto negativo al ambiente, pero no se prevé la posibilidad expresa de que éstos puedan ser desechados, ya sea por su inviabilidad o por provocar un impacto significativo al ambiente.
La propuesta de reforma que ponemos a consideración propone modificar esta redacción para adicionar al texto que la evaluación de impacto ambiental será un procedimiento de carácter preventivo, multidisciplinario, y en su desarrollo la secretaría podrá autorizar, negar o condicionar la ejecución de la obra o actividad sujeta a evaluación, cuidando en todo momento que se respete la capacidad de carga de los ecosistemas, para lo cual se propone la siguiente redacción:
Artículo 28. La evaluación del impacto ambiental es el procedimiento preventivo mediante el cual la Secretaría realiza un análisis sistemático, reproducible e interdisciplinario de los posibles efectos negativos que sobre el ambiente pudiera generar la ejecución de las obras o actividades contenidas en una manifestación de impacto ambiental, valorando su autorización o desecho. Sólo podrán ser autorizadas de manera condicionada aquellas obras o actividades cuyo impacto ambiental no rebase los limites y condicionantes legalmente establecidos, la capacidad de carga de los ecosistemas o comprometa la evolución y continuidad de los procesos naturales del sitio, a fin de evitar o reducir...
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